Rešavanje sukoba nadležnosti u drugostepenom poreskom postupku jedinica lokalne samouprave

Kratak pregled

Ustavni sud je rešio negativan sukob nadležnosti između Gradskog veća Kragujevca i Ministarstva finansija. Utvrđeno je da je za postupanje po žalbi na akt Gradske poreske uprave nadležno Ministarstvo finansija, shodno izmenama Zakona o poreskom postupku.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IIIU-160/2019
23.01.2020.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Snežana Marković , dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Milan Škulić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 2. tačka 2. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. januara 2020. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Za postupanje po žalbi koj u je izjavilo pravno lice „P .“ d.o.o. iz Kragujevca, na zaključak Gradske poreske uprave grada Kragujevca broj 47-918/14-VIII od 17. avgusta 2016. godine, nadležno je Ministarstvo finansija – Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak – Odeljenje za drugostepeni poreski postupak Kragujevac.

O b r a z l o ž e nj e

Ministarstvo finansija – Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak – Odeljenje za drugostepeni poreski postupak Kragujevac podnelo je Ustavnom sudu, 21. avgusta 2019. godine, zahtev za rešavanje sukoba nadležnosti između Grada Kragujevca – Gradskog veća i tog organa.

Iz navoda zahteva i priložene dokumentacije proizlazi da je zaključkom Gradske poreske uprave grada Kragujevca broj 47-918/14-VIII od 17. avgusta 2016. godine, odbačen zahtev pravnog lica (poreskog obveznika) „P .“ d.o.o. iz Kragujevca za izmenu podataka unetih u poresku prijavu za naknadu za korišćenja građevinskog zemljišta za 2013. godinu. Protiv navedenog zaključka poreski obveznik je izjavio žalbu Gradskom veću grada Kragujevca, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Gradskog veća grada Kragujevca broj 47-180/16-V od 28. novembra 2016. godine, protiv koga je pokrenut upravni spor. Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 1039/17 od 8. februara 2019. godine uvažio podnetu tužbu, poništio navedeno rešenje drugostepenog organa i predmet vratio nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Gradsko veće grada Kragujevca je u izvršenju navedene presude Upravnog suda donelo rešenje broj 47-180/16-V od 5. aprila 2019. godine kojim se oglasilo stvarno nenadležnim za rešavanje po podnetoj žalbi pravnog lica „P.“ d.o.o. iz Kragujevca i spise predmeta prosledilo Ministarstvu finansija – Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak – Odeljenju za drugostepeni poreski postupak Kragujevac, sa obrazloženjem da je nakon 1. januara 2017. godine počeo da se primenjuje Zakon o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS”, broj 108/16), uz izuzetak da pojedine odredbe navedenog zakona imaju odloženu primenu, među kojima je i odredba člana 25. koja propisuje da od 1. jula 2017. godine drugostepeni poreski postupak vodi drugostepeni organ Ministarstva finansija, uz istovremeni prestanak nadležnosti Poreske uprave u pogledu ovlašćenja za rešavanje u drugostepenom poreskom postupku. Gradsko veće potom ukazuje, da predmete u kojima nije moguće do 30. juna 2017. godine okončati postupak pred drugostepenim organom Poreske uprave, preuzima od 1. jula 2017. godine drugostepeni organ Ministarstva finansija. Naime, organ jedinica lokalne samouprave smatra i da je od 1. jula 2017. godine, izmenom nadležnosti u postupku vođenja drugostepenog poreskog postupka, prebacivanjem nadležnosti na nezavisni organ Ministarstva finansija, u potpunosti ostvareno devolutivno dejstvo žalbe, što će svakako dovesti i do efikasnijeg praćenja rada prvostepenog organa Poreske uprave od strane nezavisnog drugostepenog organa u Ministarstvu finansija. Na kraju, Gradsko veće navodi i to, da se Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji primenjuje i na izvorne prihode jedinica lokalne samouprave koje te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, kao i na sporedna poreska davanja po tom osnovu, a od 1. jula 2017. godine i u postupcima u kojima se donose poreski upravni akti, uključujući i akte u upravnom postupku za koje je propisana primena ovog zakona.

Ministarstvo finansija – Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak – Odeljenje za drugostepeni poreski postupak Kragujevac se takođe rešenjem broj 418-00-00028/2019-39 od 13. maja 2019. godine oglasilo stvarno nenadležnim za rešavanje po podnetoj žalbi navedenog pravnog lica, pozivajući se na istovetne zakonske odredbe. Polazeći od odredaba navedenog Zakona o izmena i dopuna Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, organ državne uprave smatra da je nadležan samo za postupanje po žalbama podnetim na akte koje jedinice lokalne samouprave donesu nakon 1. jula 2017. godine. Imajući u vidu da je ožalbeni zaključak donet 17. avgusta 2016. godine, u periodu kada ni ovaj organ, a ni njegov pravni prethodnik (Ministarstvo finansija – Poreska uprava – Sektor za poresko-pravne poslove i koordinaciju – Regionalno odeljenje za drugostepeni postupak Kragujevac) nisu bili nadležni za postupanje po žalbama podnetim na akte jedinica lokalne samouprave, navedeni organ je zaključio da nije stvarno nadležan za rešavanje po predmetnoj žalbi. Isti organ smatra da su nejasni razlozi zbog kojih se Gradsko veće grada Kragujevca rešenjem broj 47-180/16-V od 5. aprila 2019. godine oglasilo stvarno nenadležnim, imajući u vidu i to da Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu nije poništio zaključak zbog nenadležnosti postupajućeg drugostepenog organa, već zbog bitne povrede pravila postupka. Na kraju, navedeni organ ukazuje i na dosadašnju praksu Upravnog suda u predmetima koji se tiču utvrđivanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, u situaciji u kojoj je sud utvrdio da Poreska uprava nije bila nadležna da odlučuje po žalbama na rešenja kojima je utvrđena naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, sa obrazloženjem da navedena naknada ne predstavlja ni porez, ni sporedno poresko davanje, već izvorni prihod jedinica lokalne samouprave, koji te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, pa samim tim odlučivanje po žalbi ne predstavlja odlučivanje po pravnom leku izjavljenom protiv poreskog upravnog akta donetog u poreskom postupku za koji bi eventualno bila nadležna Poreska uprava, već bi saglasno odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi bilo nadležno opštinsko ili gradsko veće.

Iz prethodno navedenog, Ustavni sud konstatuje da postoji negativan sukob nadležnosti između republičkog organa i organa jedinica lokalne samouprave za čije rešavanje je, saglasno odredbi člana 167. stav 2. tačka 2. Ustava Republike Srbije, nadležan Ustavni sud.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS”, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) propisano je: da se ovaj zakon primenjuje na postupanje u svim upravnim stvarima, a da pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određenim ovim zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih ovim zakonom (član 3.); da se stvarna nadležnost organa određuje propisima koji uređuju određenu upravnu oblast ili nadležnost pojedinih organa, te da ako se stvarna nadležnost tako ne odredi, a ne može da se odredi ni prema prirodi upravne stvari, stvarno nadležan je organ u čijem su delokrugu poslovi opšte uprave (član 33.); da stvarna i mesna nadležnost organa ne mogu da se menjaju dogovorom organa, organa i stranaka ili samih stranaka (član 36. stav 1.); da organ pazi po službenoj dužnosti u toku celog postupka na svoju stvarnu i mesnu nadležnost i, ako nađe da nije nadležan, ustupa spise nadležnom organu (član 36. stav 2.); da organ može da preuzme postupanje u određenoj upravnoj stvari iz nadležnosti drugog organa ili da postupanje u određenoj upravnoj stvari prenese na drugi organ, samo kad je to zakonom određeno (član 36. stav 3.); da sukob nadležnosti nastaje kad se dva organa izjasne da jesu ili da nisu nadležni u istoj upravnoj stvari (član 38. stav 1.); da predlog za odlučivanje o sukobu nadležnosti podnosi organ koji se poslednji izjasnio da je nadležan ili da nije nadležan, a može ga podneti i stranka (član 38. stav 2.), te da o sukobu nadležnosti između organa odlučuje, u roku od 15 dana od podnošenja predloga, organ koji je propisom određen, a da taj organ određuje koji je organ nadležan i kako se otklanjaju posledice radnji nenadležnog organa, pa spise dostavlja nadležnom organu (član 38. stav 3.).

Pravne posledice poništenja akta u upravnom sporu uređene su odredbom člana 69. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS”, broj 111/09), kojom je predviđeno da kada sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje ponovnog rešavanja po žalbi, odnosno stanje ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena (stanje pre nego što je poništeni akt donet).

Odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS”, br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05 – dr. zakon, 62/06 – dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09 – dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 91/15 – autentično tumačenje, 112/15, 15/16, 108/16, 30/18 i 95/18) propisano je: da se o vaj zakon primenjuje i na izvorne javne prihode jedinica lokalne samouprave koje te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, kao i na sporedna poreska davanja po tim osnovama, uključujući i izvorne javne prihode koje jedinice lokalne samouprave utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u postupcima u kojima donose poreske upravne akte, kao i druge akte u upravnom postupku (član 2a stav 1.); da se odredbe ovog zakona kojima su uređena ovlašćenja Poreske uprave, prava i obaveze poreskih obveznika, ovlašćenja poreskih inspektora i poreskih izvršitelja Poreske uprave, shodno primenjuju i na ovlašćenja jedinice lokalne samouprave, odnosno na prava i obaveze obveznika izvornih javnih prihoda iz člana 2a stav 1. ovog zakona, na ovlašćenja poreskih inspektora jedinice lokalne samouprave i poreskih izvršitelja jedinice lokalne samouprave, u postupku utvrđivanja, naplate i kontrole izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave na koje se primenjuje ovaj zakon (član 2b stav 1.); da se protiv poreskog upravnog akta kojim je odlučeno o pojedinačnim pravima i obavezama iz poreskopravnog odnosa može podneti žalba (član 140. stav 1.); da se protiv konačnog poreskog upravnog akta može pokrenuti upravni spor, ako zakonom nije drukčije propisano (član 140. stav 3.); da o žalbi protiv prvostepenog poreskog upravnog akta odlučuje drugostepeni organ određen ovim zakonom (član 145.), a da po žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja donetih u poreskom postupku, odnosno u postupcima iz člana 2a stav 1. ovog zakona, rešava drugostepeni organ - ministarstvo nadležno za poslove finansija (član 165. stav 1.).

Odredbama člana 25. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS”, broj 108/16) predviđeno je da će se odredbe čl. 1. i 3, člana 5. stav 5, čl. 15-19. i člana 21. ovog zakona, koje se odnose na utvrđivanje nadležnosti drugostepenog organa i rešavanje u drugostepenim poreskim postupcima primenjivati počev od 1. jula 2017. godine, kada prestaju i nadležnosti Poreske uprave u pogledu ovlašćenja za rešavanje u drugostepenom poreskom postupku, a da će predmete u kojima nije okončan postupak pred drugostepenim poreskim organom do 30. juna 2017. godine, preuzeti drugostepeni organ utvrđen ovim zakonom. Odredbom člana 26. istog Zakona predviđeno je da ovaj zakon stupa na snagu 1. januara 2017. godine.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18) propisano je: da u vršenju svoje nadležnosti, jedinica lokalne samouprave donosi propise samostalno, u skladu sa svojim pravima i dužnostima utvrđenim Ustavom, zakonom, drugim propisom i statutom (član 5. stav 1.); da opštinsko veće, između ostalog, rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine (član 46. tačka 5)); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada (član 66. stav 1.), te da odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinsko veće primenjuju i na gradsko veće (član 66. stav 1.). Tumačenjem navedene odredbe člana 5. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi, da zakonodavac upotrebljava termin „svoja nadležnost“ za označavanje izvornih poslova u nadležnosti jedinice lokalne samouprave.

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16, 104/16 i 95/18 – dr. zakon) propisano je: da su izvorni prihodi, prihodi čiju stopu, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa, utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu se zakonom može ograničiti visina poreske stope, odnosno utvrditi najviši i najniži iznos naknade, odnosno takse (član 2. tačka 1)); da se sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom (član 5.), a da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog zakona počev od 1. januara 2007. godine (član 60.).

Odredbama člana 59. tač. 7) i 8) Statuta grada Kragujevca („Službeni list grada Kragujevca“, broj 8/19) propisano je da se Gradsko veće stara o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike, te da rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti Grada. Istovetne nadležnosti Gradskog veća predviđene su i odredbama člana 2. tač. 8) i 9) O dluke o Gradskom veću – prečišćen tekst („Službeni list grada Kragujevca“, br. 25/15 i 12/19).

Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , utvrdio da su se oba organa u sukobu oglasila nenadležnim, i Gradsko veće grada Kragujevca i Ministarstvo finansija – Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak – Odeljenje za drugostepeni poreski postupak Kragujevac, zbog rešavanja po žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog upravnog akta (zaključka) donetog u poreskom postupku. Negativan sukob nadležnosti je nastao kao posledica različitog pravnog tumačenja odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, koje se odnose na utvrđivanje nadležnosti drugostepenog organa i rešavanje u drugostepenim poreskim postupcima, a koje se primenjuju počev od 1. jula 2017. godine, kada su prestale nadležnosti Poreske uprave u pogledu ovlašćenja za rešavanje u drugostepenom poreskom postupku. Nakon početka primene navedenih zakonskih odredaba, Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je doneo presudu U. 1039/17 od 8. februara 2019. godine, kojom je poništio rešenje drugostepenog organa i predmet vratio nadležnom organu na ponovno odlučivanje po predmetnoj žalbi, a dostavio ga Gradskom veću grada Kragujevca.

Ustavni sud konstatuje da je navedeni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji stupio na snagu 1. januara 2017. godine. Odredbama tog zakona je nadležnost ministra i lica koje je on ovlastio da odlučuju o žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja donetih u poreskom postupku i postupcima koji se odnose na izvorne javne prihode jedinica lokalne samouprave koje te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, kao i na sporedna poreska davanja po tim osnovama, uključujući i izvorne javne prihode koje jedinice lokalne samouprave utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u postupcima u kojima donose poreske upravne akte, kao i druge akte u upravnom postupku, preneta na drugostepeni organ – ministarstva nadležnog za poslove finansija. Imajući u vidu broj započetih postupaka i nemogućnost da se oni okončaju do formiranja i početka rada novog drugostepenog organa, zakonodavac je, u prelaznim i završnim odredbama, predvideo da predmete u kojima nije okončan postupak pred drugostepenim organom do 30. juna 2017. godine, preuzima novoformirani drugostepeni organ ministarstva nadležnog za poslove finansija. Naime, nakon početka primene Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, nadležnost u pogledu ovlašćenja za rešavanje u drugostepenom poreskom postupku za sve predmete u kojima postupak nije okončan do 30. juna 2017. godine pred drugostepenim poreskim organom, kao i nadležnosti Poreske uprave u pogledu ovlašćenja za rešavanje u drugostepenom poreskom postupku, prešla je od 1. jula 2017. godine na novoformirani drugostepeni organ u Ministarstvu finansija. U konkretnom slučaju, iako je postupak pred drugostepenim organom, Gradskim većem grada Kragujevca, okončan donošenjem rešenja broj 47-180/16-V od 28. novembra 2016. godine, kojim je odlučeno o žalbi, Upravni sud je isto u upravnom sporu poništio, čime je to rešenje uklonjeno iz pravnog poretka, kao i sve posledice koje je ono proizvelo, a predmet vraćen u stanje u kome je bio pre donošenja poništenog rešenja. Na osnovu navedene presude Upravnog suda, okončani postupak pred drugostepenim organom je vraćen na ponovno odlučivanje po žalbi, tj. u stanje ponovnog rešavanja o žalbi navedenog pravnog lica, organu koji u trenutku donošenja presude Upravnog suda više nije bio nadležan da odlučuje u drugom stepenu, jer je u to vreme već bio na snazi član 25. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji. Imajući u vidu navedene zakonske izmene, u trenutku donošenja presude već je nastupila promena nadležnosti za rešavanje u drugom stepenu, zbog čega je Upravni sud po donošenju presude i poništaju odluke po žalbi Gradskog veća trebalo da predmet dostavi Ministarstvu finansija, kao nadležnom organu za ponovno odlučivanje po žalbi poreskog obveznika.

Stoga je Ustavni sud utvrdio da je za postupanje po žalbi koju je izjavilo pravno lice „P.“ d.o.o. iz Kragujevca, na zaključak Gradske poreske uprave grada Kragujevca broj 47-918/14-VIII od 17. avgusta 2016. godine, nadležno Ministarstvo finansija – Sektor za drugostepeni poreski i carinski postupak – Odeljenje za drugostepeni poreski postupak Kragujevac.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Rešavanje sukoba nadležnosti u drugostepenom poreskom postupku jedinica lokalne samouprave

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti