Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa zakonom. Opština je nezakonito uvela vrstu delatnosti kao kriterijum za utvrđivanje visine naknade, što nije predviđeno Zakonom o planiranju i izgradnji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-10/2007
15.07.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 15. jula 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe čl. 5. do 7, 9. i 11. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Kraljevo, broj 12/03), nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti ostalih odredaba Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Kraljevo, broj 12/03). Podnosilac prve inicijative smatra da odredbe čl. 5, 6, 7, 9. i 11. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa odredbama člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 47/03). Prema navodima inicijatora, razlozi za osporavanje zakonitosti odredaba čl. 5, 6, 7, 9. i 11. Odluke su u tome što je Privremeni organ opštine Kraljevo svojim aktom utvrdio kriterijume za vrednovanje građevinskog zemljišta koji nisu u skladu sa navedenim odredbama Zakona. Naime, u osporenim odredbama Odluke kao kriterijum za vrednovanje građevinskog zemljišta predviđen je, pored ostalog, i kriterijum koji se odnosi na obavljanje određenih delatnosti u objektima koji se nalaze na građevinskom zemljištu, pa je na taj način ovaj kriterijum postao jedan od bitnih elemenata na osnovu koga se utvrđuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Inicijator smatra da ovako pogrešno utvrđen kriterijum ima za posledicu utvrđivanje previsokih naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, što osporene odredbe Odluke čini nezakonitim. Podnosilac druge inicijative smatra da osporena Odluka nije doneta u skladu sa članom 77. Zakona o planiranju i izgradnji, jer ni u jednoj svojoj odredbi ne sadrži visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, kako je to predviđeno stavom 5. navedenog člana Zakona, tako da se na osnovu osporene Odluke ne može znati niti je dostupno javnosti kolika je visina naknade za konkretni pojedinačni objekat. Inicijator takođe navodi da se na osnovu člana 11. osporene Odluke ne može pouzdano znati kolika je visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, s obzirom na to da je odredbama ovog člana odluke predviđeno da je visina naknade po 1m² proizvod ukupnog broja bodova prostorne jedinice i odgovarajuće vrednosti boda, koju utvrđuje Izvršni odbor Skupštine opštine Kraljevo posebnom odlukom.

Donosilac akta, u svom odgovoru, navodi da je Privremeni organ opštine Kraljevo, na sednici održanoj 12. septembra 2003. godine, doneo osporenu Odluku na osnovu ovlašćenja iz člana 80. tačka 7) Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 49/99 i 27/01), člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06), člana 24. stav 1. tačka 7. Statuta opštine Kraljevo (''Službeni list opštine Kraljevo'', broj 2/00) i člana 3. Odluke o raspuštanju opštine Kraljevo i obrazovanju Privremenog organa opštine Kraljevo (''Službeni glasnik RS'', broj 71/03). Naime, odredbom člana 80. tačka 7) Zakona o lokalnoj samoupravi predviđeno je da skupština opštine, između ostalog, utvrđuje naknadu za uređivanje i naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, u skladu sa zakonom, dok je ista nadležnost skupštine opštine Kraljevo određena odredbom člana 24. stav 1. tačka 7. Statuta opštine Kraljevo. Odredbom člana 3. Odluke o raspuštanju opštine Kraljevo i obrazovanju Privremenog organa opštine Kraljevo utvrđeno je da Privremeni organ obavlja poslove Skupštine opštine Kraljevo, utvrđene zakonom i Statutom opštine, do sprovođenja novih izbora i konstituisanja skupštine opštine. Donosilac akta posebno ističe odredbu člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji kojom je propisano da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta propisuje opština, odnosno grad, kao neposredno zakonsko ovlašćenje da Privremeni organ opštine Kraljevo propiše bliže kriterijume za vrednovanje građevinskog zemljišta na osnovu ukupnih pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisnicima, kao što su: obim i stepen izgrađenosti i uređenosti, položaj zemljišta i razvijenost gradskog saobraćaja, racionalnost korišćenja i druge okolnosti od značaja za njegovo iskorišćavanje. Na taj način je izvršeno različito vrednovanje građevinskog zemljišta za stanovanje, za proizvodne i njima srodne delatnosti, za zanatske i njima srodne delatnosti, za delatnosti trgovine na malo i njima srodne delatnosti, za delatnosti ugostiteljstva i za ostale poslovne delatnosti. Polazeći od ovih bliže utvrđenih kriterijuma, Privremeni organ opštine Kraljevo je osporenim odredbama člana 9. Odluke utvrdio da se vrednovanje građevinskog zemljišta na području prostorne jedinice u pogledu ukupnih pogodnosti koje to zemljište pruža pri korišćenju, vrši prema posebnim skupovima elemenata, i da se zastupljenost pojedinih elemenata u svakom od posebnih skupova elemenata izražava određenim brojem bodova prema jedinstvenoj tabeli elemenata za vrednovanje građevinskog zemljišta na području prostornih jedinica u pogledu pogodnosti pri korišćenju i da tabela elemenata čini sastavni deo osporene Odluke. Donosilac akta je, na osnovu izloženog, zaključio da je Privremeni organ opštine Kraljevo iskoristio svoja zakonska ovlašćenja, odnosno da ih, u konkretnom slučaju, nije prekoračio.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Ustavni sud je najpre utvrdio da je navedena inicijativa podneta u vreme važenja Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka (''Službeni glasnik RS'', br. 32/91, 67/93 i 101/05), koji je prestao da važi 6. decembra 2007. godine, stupanjem na snagu Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07). Odredbom člana 112. Zakona o Ustavnom sudu predviđeno je da će se postupci započeti pred Ustavnim sudom pre dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati po odredbama ovog zakona.

Privremeni organ opštine Kraljevo je na sednici od 12. septembra 2003. godine doneo osporenu Odluku na osnovu odredaba člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 47/03), člana 24. stav 1. tačka 7) Statuta opštine Kraljevo (''Službeni list opštine Kraljevo'', broj 2/00), člana 3. Odluke Vlade o raspuštanju opštine Kraljevo i obrazovanju Privremenog organa opštine Kraljevo (''Službeni glasnik RS'', broj 71/03) i člana 19. Poslovnika Privremenog organa opštine Kraljevo (''Službeni list opštine Kraljevo'', broj 8/03). Ovom odlukom su uređeni, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji, osnovi i merila za utvrđivanje visine, kao i način i rokovi za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta (član 1.). Članom 2. osporene Odluke predviđeno je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa odredbama člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji, da se naknada plaća i za privremeno korišćenje izgrađenog i neizgrađenog građevinskog zemljišta, da se naknada za izgrađeno građevinsko zemljište obračunava po 1m² stambenog, odnosno poslovnog prostora, a za neizgrađeno građevinsko zemljište po 1m² zemljišta i 1m² površine izgrađenog privremenog objekta. Istim članom je definisano šta se smatra korisnim stambenim korisnim poslovnim prostorom u smislu ove odluke. Odredbama čl. 3. i 4. Odluke određeni su obveznici plaćanja naknade za stambeni prostor i obavza vlasnika da izmiri naknadu zakorišćenje građevinskog zemljišta ukoliko je neposredni korisnik – zakupac ne izmiri. Odredbama člana 5. Odluke predviđeno je: da se iznos naknade utvrđuje vrednovanjem ostvarenog stepena komunalne opremljenosti zemljišta i pogodnosti koje korisnici stiču ili imaju njegovim korišćenjem, odnosno utvrđivanjem ukupnih pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima, da se vrednovanje građevinskog zemljišta za utvrđivanje ukupnih pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisnicima ( kao što su obim i stepen izgrađenosti i uređenosti, položaj zemljišta i razvijenost gradskog saobraćaja, racionalnost korišćenja i druge okolnosti od značaja za njegovo iskorišćavanje), vrši posebno za stanovanje, za proizvodne i njima srodne delatnosti, za zanatske i njima srodne delatnosti, za delatnosti trgovine na malo i njima srodne delatnosti, za delatnosti ugostiteljstva i za ostale poslovne delatnosti, dok su osporenim odredbama člana 6. taksativno navedene delatnosti prema klasifikaciji delatnosti koje su obuhvaćene proizvodnim, zanatskim, ugostiteljskim i ostalim delatnostima iz člana 5. Odluke. Odredbama čl. 7. do 11. Odluke predviđeno je: da ukoliko korisnik građevinskog zemljišta na istoj lokaciji obavlja više različitih delatnosti primeniće se visina naknade za registrovanu delatnost za koju je utvrđena najviša vrednost boda (član 7.); da se vrednovanje građevinskog zemljišta u smislu člana 6. ove Odluke vrši po prostornim jedinicama čije su granice utvrđene za Kraljevo, Matarušku Banju i Ušće (član 8.); da se vrednovanje građevinskog zemljišta na području prostorne jedinice, u pogledu ukupnih pogodnosti koje to zemljište pruža pri korišćenju, vrši prema posebnim skupovima elemenata utvrđenih ovom odlukom i to posebno za svaku grupu korisnika građevinskog zemljišta, da se zastupljenost pojedinih elemenata u svakom od posebnih skupova elemenata izražava određenim brojem bodova prema jedinstvenoj tabeli za vrednovanje građevinskog zemljišta na području prostornih jedinica u pogledu pogodnosti pri korišćenju, kao i da tabela elemenata čini sastavni deo ove odluke (član 9.); da je Direkcija za planiranje i izgradnju odgovorna za prikupljanje podataka, vođenje potrebnih evidencija i obavljanje stručnih poslova na vrednovanju građevinskog zemljišta, prikupljanje i ažuriranje podataka u stanju u prostoru i svim korisnicima graševinskog zemljišta, obračun, naplatu i automatsku obradu navedenih podataka (član 10.); da je visina naknade po 1m² proizvod ukupnog broja bodova prostorne jedinice i odgovarajuće vrednosti boda, da vrednost boda i delatnosti, odnosno grupe delatnosti utvrđuje posebnom odlukom Izvršni odbor Skupštine opštine Kraljevo i da do utvrđivanja visine naknade za naredni period korisnik građevinskog zemljišta plaća akontaciju u visini naknade utvrđene u prethodnom obračunskom periodu (član 11.). Odredbama čl. 12. do 15. Odluke uređena su pravila za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koje pripada stambenoj zgradi, građevinske parcele koja nije formirana, građevinskih parcela u ulicama bez vodovoda i kanalizacije ili savremenog uličnog zastora, za garažni prostor i za korišćenje građevinskog zemljišta koje je dato za obavljanje poslovne delatnosti. Članom 16. Odluke propisano je da visinu naknade, način i rokove plaćanja utvrđuje Direkcija rešenjem za svakog korisnika pojedinačno, pravo korisnika na prigovora protiv ovog rešenje o kome odlučuje Upravni odbor Direkcije i određeni su rokovi za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a odredbama člana 17. Odluke da obračun i naplatu naknade vrši Direkcija, da je naknada prihod budžeta opštine Kraljevo i da Direkcija može poveriti naplatu naknade drugim pravnim ili fizičkim licima. Dalje su odredbama čl. 18. i 19. Odluke određene obaveze određenih opštinskih organa uprave i obveznika plaćanja naknade prema Direkciji u postupku određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Članom 20. Odluke predviđeno je da se sredstva koje se ostvare u skladu sa odredbama ove odluke koriste za realizaciju programa uređivanja građevinskog zemljišta, dok su odredbama čl. 21. i 22. Odluke predviđena primena propisa za šifriranje delatnosti obveznika naknade i Uputstva za primenu Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta opštine Kranjevo iz 1988. godine u delovima koji nisu u suprotnosti sa odredbama ove odluke. Završnim odredbama čl. 23. I 24. Odluke propisan je prestanak važenja ranije Odluke i stupanje na snagu ove odluke.

Zakon o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda, 72/09-drugi Zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih Odluka, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 72/09 i 81/09-ispravka). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporenih Odluka može izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, a koje su i bile pravni osnov za njihovo donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da je građevinsko zemljište zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona propisano je da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)); da su organi opštine skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava (član 27.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Na osnovu navedenog sledi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ opštine ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, način i merila za određivanje visine ove naknade moraju se propisati u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Saglasno stavu 5. istog člana Zakona, opština ima ovlašćenje da u okviru navedenih zakonom utvrđenih kriterijuma svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za plaćanje predmetne naknade. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, bez posebne konkretizacije, ali ne i pravo na propisivanje nekih novih kriterijuma koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji. Naime, kriterijumi predviđeni navedenim Zakonom se odnose na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti. U Zakonu nisu navedene sve pogodnosti koje bi građevinsko zemljište moglo da pruži korisnicima građevinskog zemljišta u različitim jedinicama lokalne samouprave imajući u vidu njihove specifičnosti, pa je samo u tom delu ostavljeno nadležnim organima jedinica lokalne samouprave da eventualno bliže urede neke kriterijume koji bi zbog tih specifičnosti mogli da predstavljaju pogodnosti za korisnike građevinskog zemljišta na teritoriji pojedinih opština, odnosno gradova.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je privremeni organ opštine Kraljevo bio ovlašćen da osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta propiše bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Kraljevo.

Članom 5. stav 1. osporene Odluke predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, i to: ostvareni stepen komunalne opremljenosti zemljišta i pogodnosti koje korisnici stiču ili imaju njegovim korišćenjem, odnosno utvrđivanjem ukupnih pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima. Ove pogodnosti su razrađene stavom 2. istog člana i odnose se na obim i stepen izgrađenosti i uređenosti, položaj zemljišta i razvijenost gradskog saobraćaja, racionalnost korišćenja i druge okolnosti od značaja za njegovo iskorišćavanje. Imajući u vidu da su odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji propisani kriterijumi za utvrđivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i da opština može svojim aktom da propiše samo bliže kriterijume za utvrđivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta Ustavni sud je utvrdio da privremeni organ opštine Kraljevo nije odredbama člana 5. osporene Odluke preuzeo zakonske kriterijume, već je odredio drugačije kriterijume za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta od kriterijuma koji su propisani u Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, za šta nije imao ovlašćenje u Zakonu. Naime, iznos naknade za korišćenje građevinskog zemljišta može se utvrđivati samo na osnovu vrednovanja zakonskih kriterijuma, a ne propisivanjem novih kriterijuma ili izostavljanjem nekog od zakonskih kriterijuma iz sistema vrednovanja. Pored navedenog, odredbom člana 5. stav 2. Odluke predviđeno je da se vrednovanje navedenih kriterijuma vrši posebno u odnosu na stanovanje, za proizvodne i njima srodne delatnosti, za zanatske i njima srodne delatnosti, za delatnosti trgovine na malo i njima srodne delatnosti, za delatnosti ugostiteljstva i za ostale poslovne delatnosti. Na taj način je privremeni organ opštine Kraljevo u osporenu Odluku uveo kao kriterijume za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta još dva kriterijuma. To su namena objekta i vrste delatnosti koje obveznik plaćanja naknade obavlja.

Postupajući na opisani način privremeni organ opštine Kraljevo nije na osnovu zakonskog ovlašćenja iz člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji bliže propisao već utvrđene zakonske kriterijume, već je odredio da se na osnovu namene objekta (za stanovanje ili obavljanje poslovne delatnosti) i vrste delatnosti koju korisnik obavlja u svom poslovnom prostoru neposredno određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. To konkretno znači da korisnik stana na građevinskom zemljištu koje je opremljeno identično kao i građevinsko zemljište korisnika poslovnog prostora plaća naknadu koja je različita u odnosu na korisnike poslovnog prostora, dok korisnici poslovnog prostora plaćaju različite naknade za korišćenje istog građevinskog zemljišta u zavisnosti od toga da li obavljaju proizvodne, zanatske, trgovinske ili ugostiteljske delatnosti. Ovakav način određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta bio je moguć u vreme važenja Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95, 16/97 i 23/01), jer je odredbama člana 27. ovog zakona bilo propisano da merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje opština svojim aktom, kojim se to zemljište može različito kategorisati, prema pogodnostima koje ono pruža, s obzirom na položaj u naseljenom mestu i nameni korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu delatnost). Znači namena korišćenja objekta je bila jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđivala visina naknade za njegovo korišćenje. Međutim, Zakon o građevinskom zemljištu je prestao da važi 13. maja 2003. godine, stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, iz koga je izostavljen navedeni kriterijum. Zakonom o planiranju i izgradnji su utvrđeni novi kriterijumi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a opštini je dato samo ovlašćenje da propiše bliže kriterijume za određivanje visine ove naknade, u skladu sa zakonskim kriterijumima.

Prema oceni Ustavnog suda, namena objekta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta mogu biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih obaveza, ali to nisu kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a svakako ne mogu biti bliži kriterijumi za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta, jer se u samom Zakonu propisuje šta mogu biti pogodnosti ove vrste. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je privremeni organ opštine Kraljevo prekoračio zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je, suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, odredbama člana 5. osporene Odluke predvideo kriterijume koje ovaj Zakon ne predviđa. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 5. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio da ni odredbe čl. 6, 7, 9. i 11. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji, jer su ove odredbe Odluke u direktnoj vezi sa osporenim članom 5. Odluke, a odnose se: na određivanje proizvodnih, zanatskih, trgovinskih, ugostiteljskih i ostalih poslovnih delatnosti iz člana 5. Odluke (član 6.); na određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za obveznike koji obavljaju više različitih delatnosti (član 7); na određivanje skupova elemenata za vrednovanje građevinskog zemljišta prema grupama korisnika koji su određeni članom 6. osporene Odluke (član 9.); i na određivanje visine naknade po 1 m² na osnovu vrednovanja elemenata iz člana 9. Odluke i vrednosti boda koji posebnom odlukom utvrđuje nadležni organ opštine (član 11.). Pored toga, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 11. Odluke nije saglasna ni sa članom 27. Zakona o lokalnoj samoupravi kojim se ne predviđa postojanje izvršnog odbora skupštine opštine kao organa opštine.

Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 5, 6, 7, 9. i 11. osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koju je doneo privremeni organ opštine Kraljevo, nisu u saglasnosti sa zakonom. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer su navedenim odredbama osporene Odluke regulisana pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav, izražen u donetim odlukama povodom istog spornog ustavnopravnog pitanja u predmetima IUl-157/2009 od 16. aprila 2010. godine, IUl-154/2009 od 20. maja 2010. godine i IUl-160/2009 od 17. juna 2010. godine.

Pored navedenog, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti ostalih odredaba osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, pa je na osnovu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu odlučio kao u tački 2. izreke.

Povodom navoda iz inicijative da se iz osporene Odluke ne može utvrditi visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za svaki objekat pojedinačno, Ustavni sud je utvrdio da određivanje visine naknade za konkretne obveznike plaćanja ove naknade nije predmet ove Odluke, već Rešenja koje donosi Direkcija za planiranje i izgradnju grada Kraljeva, na osnovu ovlašćenja iz osporene Odluke i primenom merila koja su ovom odlukom utvrđena. Imajući u vidu da je rešenje pojedinačni pravni akt, Ustavni sud konstatuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da vrši ocenu ustavnosti i zakonitosti ovakvih akata.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustani sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i odredbe člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 5. do 7, 9. i 11. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Kraljevo, broj 12/03), koju je doneo privremeni organ opštine Kraljevo, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti