Odluka Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o preduzećima u vezi privatizacije

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio predloge za utvrđivanje neustavnosti odredaba Zakona o preduzećima koje se odnose na upravljanje društvenim kapitalom tokom privatizacije. Sud je ocenio da su osporene odredbe u skladu sa ustavnim ovlašćenjem da se zakonom uredi pretvaranje društvene svojine.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-119/2005
19.03.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. marta 2009. godine, doneo je

O D L U K U

1. Odbijaju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 400a stav 1. i člana 421a Zakona o preduzećima („Službeni list SRJ“, br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02).

2. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 398a i 400a Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za ocenu saglasnosti odredaba člana 398a Zakona iz tačke 1. sa članom 11. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora.

4. Odbacuje se zahtev za obustavu od izvršenja rešenja Vlade o imenovanju predstavnika društvenog kapitala u Skupštini i Upravnom odboru Poljoprivredno-industrijskog kombinata "Zemun" broj 119-5553/2005, koja su objavljena u "Službenom glasniku RS", br. 77/05 i 83/05.

O b r a z l o ž e nj e

Sud Srbije i Crne Gore, na osnovu člana 12. stav 2. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora ("Službeni list SCG", broj 1/03), ustupio je Ustavnom sudu Republike Srbije zahtev Kluba penzionisanih radnika "Rudnapa" iz Beograda za ocenu saglasnosti odredaba čl. 13. i 14. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o preduzećima ("Službeni list SRJ", broj 36/02) sa odredbama čl. 74. i 75. Ustava Savezne Republike Jugoslavije, koji je u ovom Sudu formiran kao predmet IU-119/05. Zaključkom Suda od 25. septembra 2008. godine sa ovim predmetom spojeni su predmeti IU-393/05 i IU-112/06.

U predmetu IU-393/05 podnet je predlog za ocenu ustavnosti odredbe člana 456. Zakona o privrednim društvima i odredaba člana 398a stav 1, člana 400a stav 1. i člana 421a Zakona o preduzećima ("Službeni list SRJ", br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02). Predlagači smatraju da osporene odredbe Zakona o preduzećima nisu saglasne sa odredbama čl. 55. do 57. Ustava Republike Srbije od 1990. godine, jer "uspostavljaju sistem nadzora i upravljanja prema društvenoj svojini koji se ne uspostavlja i prema privatnoj svojini i drugim oblicima svojine". Predlagači su podneli zahtev da Ustavni sud obustavi od izvršenja rešenja Vlade o imenovanju predstavnika društvenog kapitala u Skupštini i Upravnom odboru Poljoprivredno-industrijskog kombinata "Zemun" broj 119-5553/2005, koja su objavljena u "Službenom glasniku RS", br. 77/05 i 83/05. Sa ovim predmetom spojeni su i predlozi "Crvenke" Fabrike šećera iz Crvenke, za ocenu ustavnosti odredaba čl. 398a, 400a stav 1. i 421a stav 1. Zakona o preduzećima, koje je Sud Srbije i Crne Gore, na osnovu člana 12. stav 2. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, ustupio Ustavnom sudu Republike Srbije. Ovaj predlagač smatra da su osporene odredbe Zakona o preduzećima suprotne odredbama člana 13. stav 2, člana 26. stav 1, člana 69. stav 2, člana 74. stav 2. i člana 75. Ustava Savezne Republike Jugoslavije, kao i odredbi člana 56. stav 1. Ustava Republike Srbije od 1990. godine. Ovo iz razloga što se preduzeća koja posluju većinskim društvenim kapitalom dovode u neravnopravan položaj u odnosu na druge privredne subjekte koji posluju sredstvima u drugim oblicima svojine, kao i što se osporenim odredbama Zakona, suprotno Ustavu, ograničava raspolaganje sredstvima kojima ova preduzeća posluju. Savezni ustavni sud je odbacio zahtev ovog predlagača za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu člana 400a stav 1. Zakona o preduzećima. Navedene predloge za ocenu ustavnosti odredaba člana 400a stav 1. i člana 421a Zakona o preduzećima Ustavni sud je 3. marta 2006. godine dostavio na odgovor Narodnoj skupštini, koji u ostavljenom roku od 60 dana, a ni kasnije, nije dobijen. Ustavni sud je konstatovao i da je u predmetu IU-295/03 ocenjivao saglasnost odredaba člana 398a Zakona o preduzećima sa Ustavom od 1990. godine i odbio predloge ovih predlagača da se utvrdi da navedeni član Zakona o preduzećima nije u saglasnosti sa Ustavom.

U predmetu IU-112/06 podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 456. Zakona o privrednim društvima ("Službeni glasnik RS", broj 125/04) i člana 398a Zakona o preduzećima. Podnosilac inicijative smatra da je osporeni član 398a Zakona o preduzećima u suprotnosti sa odredbama člana 55. stav 1, člana 56. st. 1. i 2. i člana 57. stav 1. Ustava Republike Srbije od 1990. godine, iz razloga što društvenu svojinu odnosno preduzeća koja posluju sredstvima u društvenoj svojini, dovodi u neravnopravan, odnosno različit položaj. Podnosilac inicijative smatra da je osporeni član Zakona u suprotnosti i sa članom 11. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora.

Zahtevi za ocenu ustavnosti odredbe člana 456. Zakona o privrednim društvima, sadržani u navedenim predlozima i inicijativama, spojeni su sa predmetom koji se u Ustavnom sudu vodi pod brojem IU-292/05.

Odredbom člana 112. Zakona o Ustavnom sudu (“Službeni glasnik RS“, broj 109/07) propisano je da će se postupci pred Ustavnim sudom započeti pre dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati po odredbama ovog zakona. Postupak je, saglasno navedenoj odredbi Zakona o Ustavnom sudu, nastavljen u skladu sa tim zakonom.

Ustavni sud je konstatovao da je Ustav Savezne Republike Jugoslavije, u odnosu na koji je tražena ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona o preduzećima, prestao da važi danom stupanja na snagu Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora ("Službeni list SCG"; broj 1/03), kao i da je Ustav Republike Srbije od 1990. godine, u odnosu na koji se ocenjivala ustavnost saveznih zakona koji su na osnovu člana 64. stav 2. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora nastavili da se primenjuju kao republički zakoni i u odnosu na koji je pojedinim predlozima i inicijativom tražena ocena ustavnosti, prestao da važi danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije od 2006. godine.

Zakon o preduzećima ("Službeni list SRJ", br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02), čije su odredbe čl. 398a, 400a i 421a osporene podnetim predlozima i inicijativama, prestao je da važi danom stupanja na snagu Zakona o privrednim društvima ("Službeni glasnik RS", broj 125/04), osim odredaba čl. 392. do 399. i čl. 400a, 400b, 400v i 421a, koje na osnovu člana 456. Zakona o privrednim društvima ostaju na snazi do isteka rokova za privatizaciju utvrđenih zakonom kojim se uređuje privatizacija. U vezi sa navedenom odredbom člana 456. Zakona, prema kojoj se „ostajanje na snazi“ osporenih odredaba Zakona o preduzećima vezuje za „istek rokova za privatizaciju utvrđenih zakonom kojim se uređuje privatizacija“, Ustavni sud je utvrdio da je članom 14. Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01 i 18/03), koji je bio na snazi u vreme stupanja na snagu Zakona o privrednim društvima, bilo propisano da se privatizacija društvenog kapitala sprovodi najkasnije u roku od četiri godine od dana stupanja na snagu tog zakona i da je ova odredba izmenjena Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, broj 123/07). Polazeći od toga da je izmenjenom odredbom člana 14. Zakona o privatizaciji, koji je na snazi, propisano da se za privatizaciju neprivatizovanog društvenog kapitala javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji, mora objaviti najkasnije do 31. decembra 2008. godine (stav 1.) i da ako se javni poziv ne objavi u roku iz stava 1. ovog člana Agencija donosi rešenje o pokretanju prinudne likvidacije subjekta privatizacije (stav 2.), Ustavni sud je ocenio da istek roka određenog ovom odredbom Zakona o privatizaciji ne znači prestanak važenja odredaba Zakona o preduzećima koje su navedene u članu 456. Zakona o privrednim društvima. Ovo iz razloga što objavljivanje poziva za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji, prema Zakonu o privatizaciji, predstavlja samo jednu od faza tog postupka, a subjekt privatizacije čiji se kapital, odnosno imovina privatizuje nastavlja da posluje društvenim kapitalom do zaključenja ugovora o prodaji. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da Zakonom o privatizaciji, koji je na snazi, nije određen rok do koga će se sprovesti postupak privatizacije društvenog kapitala. S obzirom na to da su osporene odredbe Zakona o preduzećima, po oceni Suda, na snazi, da je istekao Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06) utvrđeni rok za usklađivanje ranije donetih zakona, što uključuje i savezne zakone koji su se primenjivali kao republički, sa Ustavom Republike Srbije od 2006. godine, ocena ustavnosti izvršena je u odnosu na Ustav koji je na snazi.

Osporenim odredbama člana 398a Zakona o preduzećima ("Službeni list SRJ", br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02) propisano je da preduzeće koje posluje većinskim društvenim kapitalom ne može, bez prethodne saglasnosti agencije republike članice nadležne za poslove privatizacije donositi odluke o: smanjenju ili povećanju kapitala, reorganizaciji ili restrukturiranju, investicionom ulaganju, prodaji dela imovine, opterećivanju imovine zalaganjem stvari ili uspostavljanjem hipoteke, dugoročnom zakupu, poravnanju sa poveriocima, uzimanju ili odobravanju kredita ili izdavanju garancija, van toka redovnog poslovanja (stav 1.), kao i da će odluke donete suprotno odredbi stava 1. ovog člana poništiti agencija republike članice nadležna za poslove privatizacije (stav 2.). Prema osporenim odredbama člana 400a Zakona, u preduzeću koje posluje društvenim ili državnim kapitalom vlada republike članice imenuje predstavnike društvenog ili državnog kapitala u skupštini i upravnom odboru od lica iz preduzeća ili izvan preduzeća, kad organ nadležan za sprovođenje postupka privatizacije utvrdi da je organ preduzeća doneo odluku kojom se sprečava ili otežava sprovođenje postupka privatizacije, kao i kad ovaj organ propusti da donese odluku, zaključi ugovor ili preduzme druge mere u postupku privatizacije (stav 1.); odluka kojom se sprečava ili otežava postupak privatizacije ništava je (stav 2.); u preduzeću koje posluje društvenim kapitalom, društveni kapital iskazuje se u akcijama ili udelima određene nominalne vrednosti koji nemaju status sopstvenih akcija, odnosno udela u smislu ovog zakona (stav 3.). Osporenim odredbama člana 421a Zakona propisano je da se odluke o statusnim promenama i promenama oblika preduzeća koje posluje većinskim društvenim kapitalom ne mogu donositi bez prethodne saglasnosti vlade republike članice (stav 1.), kao i da su odluke donete suprotno odredbi stava 1. ovog člana ništave (stav 2.).

Odredbama člana 86. Ustava jemče se privatna, zadružna i javna svojina, utvrđuje se da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave i da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (stav 1.), utvrđuje se da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (stav 2.), kao i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (stav 3.). Prema odredbama člana 97. Ustava, Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (tačka 7.), druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (tačka 8.), kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (tačka 17.).

Iz navedenih odredaba Ustava, po oceni Suda, proizlazi da Ustav ne poznaje društvenu svojinu kao poseban svojinski oblik i da se na sredstva, odnosno subjekte koji posluju kapitalom u društvenoj svojini, kao prelaznim svojinskim oblikom, ne odnose jemstva koja su Ustavom utvrđena za druge oblike svojine. Stoga je za ocenu saglasnosti osporenih odredaba Zakona o preduzećima sa Ustavom, po shvatanju Suda, od značaja jedino odredba člana 86. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom. S obzirom na to da su osporenim odredbama Zakona o preduzećima propisana ovlašćenja Agencije za privatizaciju u postupku donošenja odgovarajućih odluka u preduzećima koja posluju većinskim društvenim kapitalom koji je u postupku privatizacije, kao i ovlašćenje Vlade da imenuje predstavnike društvenog kapitala u skupštini i upravnom odboru preduzeća kad nadležni organ utvrdi da je preduzeće donelo odluku kojom se sprečava ili otežava postupak privatizacije, Ustavni sud je ocenio da su osporenim odredbama uređeni uslovi i postupak pretvaranja postojeće društvene svojine u privatnu svojinu, odnosno pitanja koja se na osnovu navedene odredbe Ustava uređuju zakonom. Stoga su osporene odredbe Zakona o preduzećima, po oceni Suda, saglasne s Ustavom.

Međutim, Ustavni sud je, u postupku ocene ustavnosti osporenih odredaba Zakona o preduzećima, ocenio da iz odredbe člana 86. stav 2. Ustava sledi izričita obaveza zakonodavca da odredi i rok u kome će se sprovesti postupak pretvaranja društvene svojine u privatnu. S obzirom na to da je važećom odredbom člana 14. stav 1. Zakona o privatizaciji izmenjena ranija odredba člana 14. tog Zakona kojom je bio utvrđen krajnji rok za sprovođenje postupka privatizacije društvenog kapitala, tako što je propisan samo rok za objavljivanje javnog poziva za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji, Ustavni sud je ocenio da izostavljanje zakonskog uređivanja roka do koga će se okončati postupak privatizacije društvenog kapitala, suprotno ustavnom nalogu za njegovo uređivanje, znači dalje zadržavanje, na neodređeno vreme, ovog svojinskog oblika, čime se, po oceni Suda, u pravnom poretku, bez odgovarajućeg ustavnog osnova, produžava stanje koje nije u saglasnosti s Ustavom.

Takođe, Ustavni sud je utvrdio i da je Zakonom o privatizaciji uređen postupak privatizacije, pored društvenog i državnog kapitala (čl. 1. i 3.), i da je Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 53/05, 54/96, 32/97 i 101/05), koji je donet na osnovu ranije važećeg Ustava, propisano da se sredstvima u državnoj svojini smatraju i sredstva organa i organizacija jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave (član 1. tačka 2) podtačka (2)) i sredstva javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač teritorijalna autonomija i lokalna samouprava (član 1. tačka 2) podtačka (3)). Međutim, Ustav od 2006. godine državnu svojinu određuje kao svojinu Republike Srbije i pored državne uvodi i jemči i dva nova svojinska oblika javne svojine - svojinu autonomne pokrajine i svojinu jedinica lokalne samouprave (član 86. stav 1.), utvrđuje da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima određenim zakonom (član 86. stav 3.) i da se imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuju zakonom (član 87. stav 3, član 185. stav 5. i 190. stav 4.).

Polazeći od navedenog, kao i činjenice da je istekao rok utvrđen Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije za usklađivanje ranije donetih zakona sa Ustavom od 2006. godine, Ustavni sud je zaključio da, na osnovu odredbe člana 105. Zakona o Ustavnom sudu, obavesti Narodnu skupštinu o uočenim problemima u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti u primeni osporenih odredaba Zakona o preduzećima, kao i pojedinih odredaba Zakona o privatizaciji i Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije.

U vezi sa zahtevom za ocenu saglasnosti odredaba člana 398a Zakona o preduzećima sa članom 11. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, Ustavni sud je ocenio da ni po ranije važećem Ustavu Republike Srbije od 1990. godine, kao ni na osnovu člana 167. Ustava koji je na snazi, nije nadležan da ocenjuje saglasnost republičkih zakona sa aktima državne zajednice, koji su u međuvremenu prestali da važe, te je zahtev u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu.

S obzirom na to da se u ovom predmetu predlaže donošenje konačne odluke, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja rešenja Vlade o imenovanju predstavnika društvenog kapitala u Skupštini i Upravnom odboru Poljoprivredno-industrijskog kombinata "Zemun" broj 119-5553/2005, koja su objavljena u "Službenom glasniku RS", br. 77/05 i 83/05.

Na osnovu izloženog, kao i odredaba člana 45. tačka 14) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o preduzećima u vezi privatizacije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti