Odbijanje inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o penzijskom osiguranju
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijative za ocenu ustavnosti članova 68, 223. i 240. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Sud je ocenio da osporene odredbe o ograničenju penzijskog staža, prevođenju naknada i reviziji rešenja nisu diskriminatorne niti retroaktivne.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IU-120/2007
28.05.2009.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Stanka Milanović, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 28. maja 2009. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 68, 223. i 240. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05 i 63/06).
2. Odbacuje se inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 34/03).
3. Odbacuju se inicijative za ocenu saglasnosti osporenih odredaba čl. 68. i 240. Zakona iz tačke 1. sa odredbama istog zakona, odredbama Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja i Zakona o opštem upravnom postupku.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 34/03), kao i inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 68, 104, 223. i 240. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05 i 63/06).
U inicijativi podnetoj 26. decembra 2007. godine, kojom se osporavaju odredbe člana 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03), navodi se da su osporene odredbe u nesaglasnosti s odredbama čl. 15. i 21. Ustava, jer se osobe muškog i ženskog pola različito tretiraju kada je u pitanju starosna granica za odlazak u penziju, čime se vrši diskriminacija po osnovu polne pripadnosti.
U inicijativama kojima se osporavaju odredbe čl. 68, 223. i 240. Zakona navedenog u tački 1 izreke, ističe se da je osporena odredba člana 68. Zakona u suprotnosti s odredbama člana 47. i člana 49. stav 2. istog zakona, odgovarajućim odredbama Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i sa odredbama Ustava koje zabranjuju diskriminaciju građana po bilo kom osnovu. Dalje se navodi da osporene odredbe člana 223. Zakona ukidaju osnovna prava licima koja nisu zaposlena a korisnici su privremene naknade, jer se ostvarena prava "prevode u manja prava". Takođe, navodi se da su osporene odredbe člana 240. Zakona u suprotnosti s odredbom člana 197. Ustava Republike Srbije koja zabranjuje povratno dejstvo zakona, kao i s odredbom člana 242. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku, jer se osporenim odredbama menjaju, i to retroaktivno, odredbe Zakona o opštem upravnom postupku. Prema mišljenju inicijatora, osporene zakonske odredbe su stoga u suprotnosti sa proklamovanim ustavnim principima o saglasnosti zakonskih propisa, zabrani retroaktivnosti i pravnoj sigurnosti građana. Deo inicijative kojom se osporava ustavnost odredbe člana 104. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju je Zaključkom Ustavnog suda izdvojen u poseban predmet.
Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenim odredbama člana 19. Zakona bilo propisano da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju: 1) kad navrši 63 (muškarac), odnosno 58 (žena) godina života i najmanje 20 godina staža osiguranja; 2) kad navrši 65 (muškarac), odnosno 60 (žena) godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja; i 3) kad navrši 40 (muškarac), odnosno 35 (žena) godina staža osiguranja i najmanje 53 godine života. Osporenim odredbama člana 68. Zakona propisano je da penzijski staž iz člana 62. ovog zakona najviše može iznositi 45 godina (stav 1.), da se penzijski staž do 40 godina iskazan u godinama, mesecima i danima računa na način utvrđen u članu 67. ovog zakona (stav 2.), da se penzijski staž iznad 40 godina računa - godina kao 0,5, mesec kao 0,0417, a dan kao 0,00139. Osporenim odredbama člana 223. Zakona utvrđeno je: da se korisniku prava na privremenu naknadu po osnovu II i III kategorije invalidnosti, odnosno preostale radne sposobnosti, koji nije zaposlen, vrši prevođenje privremene naknade u invalidsku penziju, u iznosu od 50% invalidske penzije određene u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 1.), a da ukoliko je invalidska penzija iz stava 1. ovog člana manja od zatečenog iznosa privremene naknade, korisnik prava zadržava zatečeni iznos naknade, sve dok se usklađivanjem ovaj iznos ne izjednači sa visinom invalidske penzije određene u skladu sa stavom 1. ovog člana (stav 2.). Osporenim odredbama člana 240. Zakona propisano je da se rešenja kojima su, do dana stupanja na snagu ovog zakona, priznata prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ili kojima je utvrđen penzijski staž, a kojima je očigledno povređen materijalni zakon, mogu ukinuti po pravu nadzora i po proteku roka utvrđenog zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 1.) i da se nalazi i mišljenja organa veštačenja na osnovu kojih su, do dana stupanja na snagu ovog zakona, priznata prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja po osnovu invalidnosti, mogu preispitivati po službenoj dužnosti, u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 2.).
Ustav Republike Srbije utvrđuje: da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, kao i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. stav 2.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. stav 3.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.); da Ustavni sud može oceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opštih akata sa zakonom i po prestanku njihovog važenja, ako je postupak ocene ustavnosti pokrenut najkasnije u roku od šest meseci od prestanka njihovog važenja (člana 168. stav 5.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, kao i da, izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).
Osporenom odredbom člana 68. stav 1. Zakona propisano je ograničenje u godinama penzijskog staža za koje se računaju lični bodovi, tako što je određeno da penzijski staž najviše može iznositi 45 godina. Utvrđivanje granice penzijskog staža na način određen osporenom odredbom Zakona zasniva se na načelu da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju zavisno od dužine i obima ulaganja sredstava za ovo osiguranje, ali i na načelu uzajamnosti i solidarnosti, saglasno odredbi člana 5. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, koje omogućuje ostvarivanje većeg obima prava jednih osiguranika uz ograničenje najvišeg iznosa prava drugih osiguranika, čime se izražavaju ciljevi socijalne politike države. Osporena odredba Zakona odnosi se samo na osiguranike koji su pravo na penziju ostvarili nakon stupanja na snagu Zakona čije su odredbe osporene, odnosno ta odredba uređuje jedan deo određenog prava – gornju granicu godina penzijskog staža do koje se računa penzijski staž, a koje se ostvaruje početkom primene zakona i ubuduće, a pravni režim već ostvarenih prava koja su važećim zakonom utvrđena na drukčiji način, uređen je prelaznim odredbama Zakona. Saglasno navedenom, osporena odredba Zakona, po oceni Ustavnog suda, nema povratno dejstvo te, stoga, nije u nesaglasnosti s odredbom člana 197. stav 1. Ustava. Osporenom odredbom ne povređuje se načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 3. Ustava, jer se utvrđeno ograničenje u godinama penzijskog staža za koje se računaju lični bodovi jednako odnosi na sve osiguranike koji se nalaze (ili nađu) u istoj pravnoj situaciji propisanoj tom odredbom, niti se stvara nejednakost (diskriminacija) građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena navedenom ustavnom odredbom. Takođe, osporena odredba Zakona ne uskraćuje niti ograničava pravo za slučaj starosti utvrđeno odredbom člana 18. tačka 1) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju već, saglasno ustavnim ovlašćenjima zakonodavca da uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja, kao deo odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koje utvrđuju uslove i način ostvarivanja tog prava, određuje i najviši penzijski staž kao jedan od elemenata za utvrđivanje ličnog boda osiguranika. Određivanje gornje granice penzijskog staža jeste stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje. Određivanje visine starosne penzije zasniva se na bodovnom sistemu prema kome se sve penzije iskazuju u ličnim bodovima, a visina penzije određuje se prema formuli koja predstavlja proizvod ličnih bodova i vrednosti opšteg boda, koji je isti za sve osiguranike na dan ostvarivanja prava. Bodovnim sistemom obezbeđuje se da osiguranik za isti staž i za iste zarade ima isti broj ličnih bodova, a samim tim i istu penziju, nezavisno od toga kada se ostvaruje pravo na penziju. Bodovnim vrednovanjem penzijskog staža iznad 40 godina upola manje od penzijskog staža do 40 godina, osporenim odredbama člana 68. st. 2. i 3. Zakona ne stvara se, po oceni Suda, nejednakost (diskriminacija) građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena odredbom člana 21. stav 3. Ustava, s tim da se način vrednovanja penzijskog staža do i preko 40 godina jednako odnosi na sve osiguranike koji se nalaze (ili nađu) u istoj pravnoj situaciji propisanoj tim odredbama. Ustavni princip jednakosti koji proizlazi iz ustavnog principa zabrane diskriminacije, ne podrazumeva jednakost građana u apsolutnom smislu te reči, već jemči jednakost građana koji se nalaze u identičnim pravnim situacijama. Zakonodavac je osporenim odredbama Zakona, saglasno ustavnim ovlašćenjima, uredio način računanja penzijskog staža do i iznad 40 godina, što je stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje.
Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost odredaba člana 68. st. 1. i 3. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03 i 84/04) u odnosu na Ustav Republike Srbije od 1990. godine, na istovetan način postupio u Odluci broj IU-416/2003 od 3. marta 2005. godine ("Službeni glasnik RS", broj 35/2005) i Rešenju broj IU-369/2003 od 27. novembra 2003. godine, kada je utvrdio da osporene odredbe Zakona nisu u nesaglasnosti s Ustavom.
Polazeći od toga da Zakon ne poznaje pojam "preostala radna sposobnost" niti, samim tim, utvrđuje bilo koja prava koja je po tom osnovu utvrđivao prethodni zakon, korisniku prava na privremenu naknadu po osnovu II i III kategorije invalidnosti, odnosno preostale radne sposobnosti, koji nije zaposlen, osporenim odredbama člana 223. Zakona privremena naknada se prevodi u invalidsku penziju, utvrđuje njen iznos i određuje zaštita korisnika prava za slučaj da tako određena invalidska penzija bude manja od zatečenog iznosa privremene naknade. Prevođenjem privremene naknade na invalidsku penziju, po oceni Ustavnog suda, ne uskraćuje se niti ograničava tzv. stečeno pravo, jer se ovim prevođenjem suštinski ne menja ni samo stečeno pravo niti novčani iskaz tog prava, već se samo vrši pojmovno usklađivanje pojedinih instituta i prava koje je poznavao prethodni zakon sa institutima i pravima koje poznaje važeći Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju. Osporenim odredbama člana 223. Zakona obezbeđuje se zaštita stečenog prava na privremenu naknadu i njima se ne povređuje ustavno jemstvo zaštite dostignutog nivoa ljudskih prava iz odredbe člana 20. stav 1. Ustava. Takođe, osporenim odredbama Zakona, po oceni Suda, ne povređuje se princip zabrane diskriminacije (jednakosti građana) iz člana 21. stav 3. Ustava, jer se način ostvarivanja prava na invalidsku penziju utvrđen tim odredbama odnosi jednako na sve građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji propisanoj osporenim odredbama, kao i stoga što te odredbe ne stvaraju nejednakost (diskriminaciju) građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena navedenom odredbom Ustava.
Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost odredaba člana 223. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u odnosu na Ustav od 1990. godine, na istovetan način odlučio u Rešenju broj IU-182/2003 od 10. februara 2005. godine, kada je utvrdio da osporene odredbe Zakona nisu nesaglasne s Ustavom.
Osporenim odredbama člana 240. Zakona ne povređuje se, po oceni Suda, princip zabrane diskriminacije (jednakosti građana) ustanovljen odredbom člana 21. stav 1. Ustava. Naime, osporenim odredbama utvrđena mogućnost ukidanja rešenja, odnosno, preispitivanja nalaza i mišljenja organa veštačenja odnosi se jednako, tj. pod istim uslovima, na sve građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji propisanoj osporenom odredbom. Ustavni princip jednakosti, izveden iz načela zabrane diskriminacije, ne podrazumeva jednakost građana u apsolutnom smislu te reči, već jemči jednakost građana koji se nalaze u identičnim pravnim situacijama. Takođe, osporenim odredbama ne vrši se diskriminacija građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena navedenom odredbom Ustava. Sa navedenih razloga korisnici prava na penzijsko i invalidsko osiguranje po osnovu invalidnosti nisu osporenim odredbama stavljeni u neravnopravan položaj u odnosu na korisnike prava za slučaj starosti, smrti i telesnog oštećenja, jer se radi o različitim pravnim situacijama, niti su stavom 2. osporenog člana Zakona za korisnike prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja po osnovu invalidnosti propisani različiti uslovi u pogledu mogućnosti preispitivanja nalaza i mišljenja organa veštačenja u propisanom roku. Mogućnost preispitivanja odnosi se na sve nalaze i mišljenja na osnovu kojih su, do stupanja na snagu Zakona, priznata prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja po osnovu invalidnosti. Osporene odredbe člana 240. Zakona predstavljaju norme procesnopravnog karaktera kojima se uređuju spečifična pitanja vezana za vanredna pravna sredstva. Polazeći od pravne prirode ovog pravnog sredstva, odnosno toga da osporene odredbe uređuju procesnopravna, a ne materijalnopravna pitanja (prava osiguranika) te da se, stoga, ne može govoriti o povratnom dejstvu osporenih odredaba, Sud je ocenio da se tim odredbama ne povređuje ustavni princip zabrane povratnog dejstva propisa iz člana 197. Ustava.
Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost odredaba člana 240. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u odnosu na Ustav od 1990. godine, na istovetan način odlučio u Rešenju broj IU-153/2003 od 11. septembra 2003. godine, kada je utvrdio da osporene odredbe Zakona nisu nesaglasne s Ustavom.
S obzirom na navedene razloge, Ustavni sud je, u smislu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), našao da nema osnova za pokretanje postupka povodom podnetih inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba čl. 68, 223. i 240. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporena odredba člana 19. Zakona, u tekstu u kome je osporena, prestala da važi 14. oktobra 2005. godine, stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 85/05), tako što su odredbom člana 4. navedenog zakona u članu 19. osnovnog teksta izmenjene odredbe tač. 1) do 3). Polazeći od toga da je inicijativa za ocenu ustavnosti ove osporene odredbe Zakona podneta Ustavnom sudu 26. decembra 2007. godine i da je osporena odredba Zakona, u tekstu u kome je osporena, prestala da važi 14. oktobra 2005. godine, Sud je utvrdio da je inicijativa podneta po isteku roka od šest meseci od prestanka važenja osporene odredbe Zakona, dakle po isteku roka u kome Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. stav 5. Ustava, može ceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom i po prestanku njihove važnosti. Saglasno navedenom, Ustavni sud je inicijativu za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 19. Zakona odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu.
U pogledu zahteva za ocenu saglasnosti osporenih odredaba člana 68. Zakona sa odredbama člana 47. i člana 49. stav 2. istog Zakona i sa odredbama Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i zahteva za ocenu saglasnosti osporenih odredaba člana 240. Zakona sa Zakonom o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da, prema odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje međusobnu saglasnost odredba zakona kao propisa iste pravne snage, pa je inicijativu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tač. 1. i 2. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (″Službeni glasnik RS″, br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je rešio kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Bosa Nenadić