Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Pravilnika o rešavanju stambenih potreba
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za utvrđivanje neustavnosti odredaba Pravilnika NIS-a o rešavanju stambenih potreba. Ocenjeno je da donosilac akta ima pravo da samostalno uredi uslove za rešavanje stambenih potreba zaposlenih i da osporene odredbe nisu diskriminatorske niti retroaktivne.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IU-140/2007
24.03.2010.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. marta 2010. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 2. stav 1. i člana 57. Pravilnika o rešavanju stambenih potreba zaposlenih u Društvu za istraživanje, proizvodnju, preradu, distribuciju i promet nafte i naftnih derivata i istraživanje i proizvodnju prirodnog gasa "Naftna industrija Srbije" a.d. Novi Sad, broj 40/17 od 12. oktobra 2006. godine, sa izmenama i dopunama od 10. maja 2007. godine i 6. novembra 2008. godine.
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Pravilnika iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu je podneta inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. stav 1. i člana 57. Pravilnika o rešavanju stambenih potreba zaposlenih u NIS a.d. Novi Sad, broj 40/17 od 12. oktobra 2006. godine. Podnosilac inicijative navodi da je odredba člana 2. stav 1. Pravilnika, kojom se daje pravo na rešavanje stambenog pitanja samo zaposlenima na neodređeno vreme u NIS a.d., nesaglasna članu 36. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije. Navedenom odredbom Pravilnika, po mišljenju inicijatora, zaposlenima na određeno vreme i onima koji su bili zaposleni na neodređeno vreme kada je započeo postupak rešavanja stambenih potreba, uskraćuje se pravo da reše svoju stambenu potrebu, čime se među njima uspostavlja nejednakost i uskraćuje im se pravo na sudsku zaštitu. Takođe, inicijator navodi da je odredba člana 57. Pravilnika nesaglasna ustavnoj odredbi o zabrani povratnog dejstva zakona i drugih opštih akata iz člana 197. Ustava, ističući da je osporenom odredbom određeno povratno dejstvo Pravilnika kroz mogućnost da se taj pravilnik primeni na stambene konkurse započete pre donošenja Pravilnika. Predlaže da Ustavni sud obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Pravilnika.
U odgovoru donosioca osporenog akta navodi se da su neosnovani navodi inicijatora da odredba člana 2. Pravilnika dovodi do nejednakosti građana zato što daje pravo na rešavanje stambenih potreba samo zaposlenima na neodređeno vreme, čime su dovedeni u neravnopravni položaj zaposleni na određeno vreme i bivši zaposleni (penzioneri), budući da se radi o pravu koje je vezano za stalni radni odnos, i prestaje sa prestankom radnog odnosa, kao što prestaju i sva prava koja na osnovu Zakona o radu proizlaze iz radnog odnosa. Ističe da je diskreciono pravo poslodavca da u skladu sa sopstvenim mogućnostima definiše kriterijume za rešavanje stambenih potreba zaposlenih. Takođe, u odgovoru se navodi da su neosnovani i navodi inicijatora o retroaktivnosti odredbe člana 57. Pravilnika, jer se ta norma odnosi na odredbe koje uređuju postupak, odnosno samo na procesne odredbe Pravilnika, a ne na njegove materijalne norme, pa ne može biti reči o retroaktivnom dejstvu norme koja je preuzeta iz Zakona o stanovanju.
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik broj 40/17 o rešavanju stambenih potreba zaposlenih u Društvu za istraživanje, proizvodnju, preradu, distribuciju i promet nafte i naftnih derivata i istraživanje i proizvodnju prirodnog gasa „Nafna industrija Srbije“ a.d. Novi Sad doneo Upravni odbor NIS a.d. Novi Sad na sednici od 12. oktobra 2006. godine. Navedenim Pravilnikom uređuju se uslovi i način rešavanja stambenih potreba, osnovi i merila za utvrđivanje reda prvenstva i utvrđivanje reda prvenstva, organi i postupak odlučivanja i druga pitanja od značaja za rešavanje stambenih potreba zaposlenih u NIS a.d. Novi Sad. Osporeni Pravilnik je dva puta menjan i dopunjavan, i to pravilnicima broj 80/59-19 od 10. maja 2007. godine i broj 40/10 od 6. novembra 2008. godine, ali osporene odredbe člana 2. stav 1. i člana 57. osnovnog teksta Pravilnika nisu menjane.
Osporenom odredbom člana 2. stav 1. Pravilnika određeno je da stambene potrebe u skladu sa odredbama ovog pravilnika mogu rešavati zaposleni na neodređeno vreme u NIS a.d. Novi Sad, koji nemaju rešeno stambeno pitanje ili nemaju adekvatno rešeno stambeno pitanje.
Osporenom odredbom člana 57. Pravilnika predviđeno je da će se postupak za rešavanje stambene potrebe započet po opštem aktu po kome do dana stupanja na snagu ovog pravilnika nije doneta konačna odluka ili je odluka poništena u sudskom postupku, nastaviti po odredbama ovog pravilnika.
Odredbama člana 36. Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje se osporava član 2. stav 1. Pravilnika utvrđeno je pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, odnosno svakome se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. Odredbama člana 197. st. 1. i 2. Ustava, u odnosu na koje se osporava član 57. Pravilnika, utvrđeno je da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona. Odredbama člana 21. st. 1, 2. i 3. Ustava utvrđeno je da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političnog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. Prema odredbi člana 97. tačka 8. Ustava, Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, kao i druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa.
Ustavni sud konstatuje da je u "Službenom glasniku RS", broj 60/05 objavljena Odluka o osnivanju Akcionarskog društva za istraživanje, proizvodnju, preradu, distribuciju i promet nafte i naftnih derivata i istraživanje i proizvodnju prirodnog gasa, koju je donela Vlada. Međutim, imajući u vidu da su Vlada i OJSC Gasprom Njeft zaključili Ugovor o prodaji i kupovini 51% akcija ovog akcionarskog društva, Skupština akcionara Akcionarskog društva za istraživanje, proizvodnju, preradu i distribuciju nafte i naftnih derivata i istraživanje i proizvodnju prirodnog gasa "Naftna industrija Srbije", Novi Sad, je 10. februara 2009. godine usvojila izmene i dopune osnovne Odluke o osnivanju, u tom smislu što su izmenjene odredbe Osnivačkog akta od 1. oktobra 2005. godine, tako da Društvo nastavlja da obavlja svoje poslovanje u potpunom skladu sa Zakonom o privrednim društvima i ovim osnivačkim aktom, odnosno donet je novi osnivački akt Naftne industrije Srbije, a.d. Novi Sad. Navedeni osnivački akt je menjan Odlukom broj 70/37-4 od 17. avgusta 2009. godine i Odlukom broj 70/41-6 od 12. januara 2010. godine.
S obzirom na to da nakon prodaje 51% akcija privredno društvo čiji je opšti akt predmet ocene Ustavnog suda nema više karakter ni javnog preduzeća, ni društva sa većinskim državnim kapitalom, Ustavni sud nalazi da su za ocenu ustavnosti osporenog akta koji je i dalje na snazi relevantne odredbe Zakona o stanovanju, a ne Uredbe o rešavanju stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika sredstava u državnoj svojini.
Članom 47. st. 2. i 4. Zakona o stanovanju ("Službeni glasnik RS", br. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01 i 101/05) propisano je da preduzeća i ustanove mogu, u skladu sa svojim opštim aktom o rešavanju stambenih potreba, da daju stanove u zakup na neodređeno vreme zaposlenim licima, kao i da će se postupak za rešavanje stambene potrebe započet po opštem aktu, po kome do dana stupanja na snagu ovog zakona nije doneta prvostepena odluka ili je odluka poništena od strane suda, nastaviti po odredbama ovog zakona.
Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da zakonom nisu uređeni uslovi i postupak dodele stanova na način koji bi ograničavao donosioca akta, te da je donosilac akta ovlašćen da ova pitanja uređuje samostalno, uz obavezu da pri uređivanju odnosa poštuje Ustavom i zakonom utvrđene principe i da predviđene uslove, kriterijume i merila objektivizira radi njihove jednake primene.
Polazeći od navedenih odredaba Ustava i Zakona o stanovanju, prema kojima se pravo na rešavanje stambene potrebe ne ostvaruje neposredno na osnovu Ustava, već na osnovu zakona, a saglasno opštem aktu davaoca stana, Ustavni sud je ocenio da je donosilac osporenog Pravilnika, u okviru zakonskog ovlašćenja da uređuje uslove za rešavanje stambenih potreba zaposlenih lica, u skladu sa stambenom politikom i mogućnostima, imao pravo da ovim pravilnikom propiše uslove i način za rešavanje stambenih potreba zaposlenih, kao i da uredi prelazni režim primene ovog akta, odnosno da propiše način okončanja postupaka za rešavanje stambenih potreba koji su započeti pre stupanja na snagu osporenog akta.
Po oceni Suda, načinom na koji su navedeni odnosi uređeni osporenim odredbama Pravilnika nije povređeno Ustavom zajemčeno načelo jednakosti građana pred zakonom i zabrane diskriminacije, s obzirom na to da se ove odredbe pod jednakim uslovima odnose na sva lica koja se nalaze u istim pravnim situacijama uređenim osporenima odredbama. Dakle, odredbom člana 2. Pravilnika nije povređen ustavni princip jednakosti građana pred zakonom, jer se uređivanje odnosa iz navedene odredbe pod istim uslovima odnosi na sva lica koja se u trenutku rešavanja svoje stambene potrebe nalaze u istom pravnom položaju. Naime, u pogledu navoda podnosioca inicijative o nejadnakoj primeni, Ustavni smatra da se zaposlena lica na određeno vreme, kao i lica koja su nekada bila zaposlena (penzioneri), ne nalaze se u istom pravnom položaju sa zaposlenima na neodređeno vreme, budući da je radni odnos na određeno vreme zasnovan sa namerom da bude privremen, odnosno njegovo trajanje je unapred određeno ili je odredivo, dok je radni odnos penzionera prestao, pa su prestala i sva prava koja mogu proizlaziti iz radnog odnosa. Takođe, osporavanje odredbe člana 2. stav 1. Pravilnika u odnosu na član 36. Ustava nije osnovano, budući da se, po oceni Ustavnog suda, navodi podnosioca inicijative ne mogu dovesti u vezu sa Ustavom utvrđenom sadržinom prava koje se jemči ovom ustavnom normom.
Takođe, po oceni Suda, osporenom odredbom člana 57. Pravilnika nije povređen ustavni princip zabrane retroaktivnosti opšteg akta budući da je donosilac osporenog akta ovlašćen da uredi prelazni režim, odnosno da propiše način okončanja postupaka za rešavanje stambenih potreba započetih po opštem aktu pre stupanja na snagu Pravilnika. Dakle, Ustavni sud nalazi da navedenom odredbom Pravilniku nije dato povratno dejstvo, imajući u vidu da se on primenjuje na postupke za rešavanje stambenih potreba koji su započeti po ranijem propisu, odnosno opštem aktu po kome do dana stupanja na snagu ovog Pravilnika nije doneta konačna odluka ili je odluka poništena u sudskom postupku, te Pravilnik ima dejstvo za buduće postupke, kao i pravne situacije koje su još uvek u toku, odnosno nisu okončane.
Po oceni Ustavnog suda, donosilac akta je bio ovlašćen da se saglasno svojoj poslovnoj i stambenoj politici opredeli na koji način, odnosno u skladu sa kojim opštim aktom će se nastaviti i okončati ranije započeti postupci rešavanja stambenih potreba zaposlenih. Takvim uređivanjem se ne uskraćuje pravo zaposlenima da prema odredbama novog Pravilnika rešavaju svoje stambene potrebe, pod uslovima koji važe za sve zaposlene, čime se ne vređa načelo jednakosti, niti principa zabrane povratnog dejstva zakona i drugih opštih akata. Odredba člana 57. Pravilnika, kao prelazna odredba opšteg akta, uređuje da li će se akt primenjivati i na pravne situacije koje se po svojoj pravnoj prirodi protežu i na period važenja novog akta. Dakle, osporena odredba Pravilnika, po oceni Suda, nema povratno dejstvo, jer se njome ne menjaju odnosi ustanovljeni pravnosnažnim pojedinačnim aktima donetim za vreme važenja ranijeg pravilnika.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 2. stav 1. i člana 57. Pravilnika nisu nesaglasne sa Ustavom, odnosno da podneta inicijativa nije osnovana, te stoga, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), inicijativu nije prihvatio.
S obzirom na to da je u ovoj pravnoj stvari doneta konačna odluka, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Pravilnika je odbačen, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je rešio kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Bosa Nenadić