Odluka Ustavnog suda o ustavnosti zakona o javnom dugu po osnovu neisplaćenih penzija

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe Zakona o javnom dugu koja isključuje obračun doprinosa za zdravstveno osiguranje na neisplaćene penzije poljoprivrednika. Država nije bila ustavno obavezna da preuzme obavezu plaćanja ovih doprinosa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-144/2006
25.06.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Stanka Milanović, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. juna 2009. godine, doneo je

O D L U K U

1. Odbija se predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 12. Zakona o javnom dugu Republike Srbije po osnovu preuzimanja obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika nastalih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada ("Službeni glasnik RS", br. 85/05 i 115/05).

2. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 12. Zakona o javnom dugu Republike Srbije po osnovu preuzimanja obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih nastalih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada ("Službeni glasnik RS", br. 85/05 i 115/05).

O b r a z l o ž e nj e

Pred Ustavnim sudom pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 12. Zakona o javnom dugu Republike Srbije po osnovu preuzimanja obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika nastalih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada ("Službeni glasnik RS", br. 85/05 i 115/05) i odredbe člana 12. Zakona o javnom dugu Republike Srbije po osnovu preuzimanja obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih nastalih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada ("Službeni glasnik RS", br. 85/05 i 115/05).

U predlozima ovlašćenih predlagača se, pored ostalog, navodi da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti s odredbama čl. 40, 52. i 68. Ustava Republike Srbije, zatim s odredbama čl. 2, 4, 8. i 72. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje ("Službeni glasnik RS", br. 84/04 i 61/05), kao i s odredbama čl. 8, 230. i 231. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05 i 109/05). Predlagač citira navedene odredbe Ustava i zakona, te zaključuje da je osnovna namera zakonodavca izražena kroz te odredbe da obezbedi i zaštiti princip obaveznosti obračuna i uplate doprinosa za socijalno osiguranje, kao preduslova za funkcionisanje sistema socijalnog, a u okviru njega i zdravstvenog osiguranja. Ugrožavanje navedenog principa nužno bi, smatra predlagač, dovelo do značajnih poremećaja funkcionisanja zdravstvenog osiguranja.

Ustavni sud je predlog za ocenu ustavnosti odredbe člana 12. Zakona navedenog u tački 1. izreke dostavio Narodnoj skupštini na odgovor. U odgovoru Narodne skupštine navodi se, pored ostalog, da je Republika Srbija zakonom čija se odredba osporava, preuzela kao javni dug obaveze Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika, u ukupnom iznosu od 20.000.000.000 dinara, koji se odnosi na dugovanje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika u visini od 20,5 neisplaćenih penzija, odnosno novčanih naknada. Izmirenjem obaveza prema korisnicima prava, navodi se dalje u odgovoru, na način uređen Zakonom, omogućilo se Republičkom fondu isplaćivanje penzija, odnosno novčanih naknada u tekućem mesecu za prethodni mesec, prema dinamici predviđenoj Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju od 2003. godine. Ovakvim zakonskim uređenjem, navodi se u odgovoru, ni na koji način nisu povređene odredbe čl. 42, 52. i 68. Ustava od 1990. godine, kako to tvrdi predlagač. Takođe, ne može se govoriti o nezakonitosti osporene odredbe Zakona, odnosno njene neusklađenosti sa određenim odredbama Zakona o doprinosima za obavezno zdravstveno osiguranje i Zakona o zdravstvenom osiguranju, imajući u vidu da neusklađenost rešenja u različitim zakonima ne može biti predmet ocene pred Ustavnim sudom. U odgovoru se dalje ističe da za preuzimanje duga Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika prema korisnicima prava od strane Republike Srbije, nije postojala obaveza, već je on preuzet na dobrovoljnoj osnovi sa ciljem da se ostvare pozitivni efekti po korisnike prava kao socijalno ugrožene kategorije. Stoga, ne stoje navodi izneti u predlogu za ocenu ustavnosti osporene odredbe Zakona, s obzirom da je članom 2. Zakona propisano da Republika Srbija preuzima kao javni dug obaveze Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika, i to obaveze nastale po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada, što znači da nije preuzeta i obaveza uplate doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje utvrđenih Zakonom.

Ustavni sud je predlog za ocenu ustavnosti odredbe člana 12. Zakona iz tačke 2. izreke dostavio 11. oktobra 2006. godine Narodnoj skupštini na odgovor. Kako Narodna Skupština nije dostavila odgovor u ostavljenom roku od 60 dana, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (“Službeni glasnik RS”, broj 109/07), nastavio postupak.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenom odredbom člana 12. Zakona iz tačke 1. izreke utvrđeno da se na obaveze utvrđene odredbama ovog zakona prema korisnicima prava ne obračunava i ne plaća doprinos na ime obaveznog zdravstvenog osiguranja, a da je osporenom odredbom člana 12. Zakona iz tačke 2. izreke bilo utvrđeno da se na obaveze utvrđene odredbama ovog zakona prema korisnicima prava ne obračunava i ne plaća doprinos na ime obaveznog zdravstvenog osiguranja.

Prema članu 112. Zakona o Ustavnom sudu, postupci pred Ustavnim sudom započeti pre stupanja na snagu ovog zakona, okončaće se po odredbama ovog zakona. Ustav Republike Srbije od 1990. godine, u vreme čijeg važenja su pokrenuti postupci i u odnosu na koji je predlozima tražena ocena ustavnosti, prestao je da važi 8. novembra 2006. godine stupanjem na snagu novog Ustava Republike Srbije, tako da je ocena ustavnosti osporene odredbe Zakona iz tačke 1. izreke, saglasno odredbama člana 167. Ustava, vršena u odnosu na važeći Ustav.

Ustav Republike Srbije utvrđuje: da se zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuju zakonom (član 68. stav 3.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti; druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (tačka 8.); i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 8. i 17.).

Iz sadržine osporenog Zakona iz tačke 1. izreke može se zaključiti da je isti donet sa ciljem da Republika Srbija preuzme kao javni dug Republike obaveze Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada utvrđenih Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju od 2003. godine, koje su nastale do dana stupanja na snagu Zakona o javnom dugu Republike Srbije po osnovu preuzimanja obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika nastalih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada, u ukupnom iznosu do 20.000.000.000 dinara sa pripadajućom kamatom, što predstavlja konačnu obavezu Republike po ovom zakonu (član 2. Zakona), da se sredstva za izmirivanje ovih obaveza obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (član 3. Zakona), kao i da je ispunjenje ove obaveze, a time i primena ovog zakona, vremenski ograničeno do dana konačne isplate u 2010. godini (član 4. Zakona).

Polazeći od navedene svrhe osporenog Zakona, kao i toga: da Ustavom nije utvrđen način finansiranja obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja i obaveznog zdravstvenog osiguranja, niti je, u tom smislu, utvrđena obaveza Republike Srbije da finansira obavezno penzijsko i invalidsko i zdravstveno osiguranje; da prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju (“Službeni glasnik RS”, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06 i 5/09) prihode fonda ne čine sredstva koja se obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, izuzev u slučajevima povećanih obaveza koje nastaju usled sticanja i ostvarivanja prava pod posebnim uslovima za određene kategorije osiguranika (čl. 8. i 169. stav 1. Zakona), što nije slučaj uređen osporenim Zakonom; da je Republika garant za obaveze fonda u ostvarivanju prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja (član 173.), dakle obaveza prema korisnicima prava po ovom osnovu; da se prema Zakonu o zdravstvenom osiguranju (“Službeni glasnik RS”, br. 107/05 i 109/05), sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuju uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kao i iz drugih izvora, u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje (čl. 8. i član 201. stav 1.), Ustavni sud je ocenio da Republika Srbija, preuzimajući navedene obaveze osporenim Zakonom, nije prekoračila granice svojih ovlašćenja utvrđenih navedenim odredbama Ustava, odnosno da osporena odredba člana 12. Zakona nije u suprotnosti sa Ustavom. Naime, Republika Srbija nema Ustavom utvrđene obaveze u pogledu obezbeđivanja sredstava za finansiranje obaveznog penzijskog i invalidskog i zdravstvenog osiguranja, a sredstva za penzije i novčane naknade, kao i sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuju se, prema zakonu, iz doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko i zdravstveno osiguranje, dakle ne iz budžeta Republike Srbije (uz izuzetke utvrđene zakonom, a koji nisu od značaja za ocenu ustavnosti osporene odredbe Zakona). S obzirom da je Republika Srbija, saglasno Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, garant za obaveze fonda za ostvarivanje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, to podrazumeva zakonsku (ne i Ustavnu) obavezu obezbeđenja sredstava za ove svrhe, ali ne i obavezu obezbeđivanja sredstava za zdravstveno osiguranje koja bi se uplaćivala po osnovu isplaćenih penzija i novčanih naknada. Stoga zakonodavac, utvrđujući osporenom odredbom člana 12. Zakona da se na obaveze utvrđene odredbama ovog zakona prema korisnicima prava ne obračunava i ne plaća doprinos na ime obaveznog zdravstvenog osiguranja, nije, po oceni Ustavnog suda, prekoračio granice ovlašćenja utvrđenih odredbama člana 68. stav 3., člana 70. stav 1. i člana 97. tač. 8. i 17. Ustava.

S obzirom na navedene razloge, Ustavni sud je našao da nema osnova za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 12. Zakona iz tačke 1. izreke i da, stoga, predlog treba odbiti.

U pogledu navoda o (ne)saglasnosti odredbe člana 12. osporenog Zakona sa odredbama čl. 8, 230. i 231. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05 i 109/05), Ustavni sud je konstatovao da, saglasno odredbi člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje međusobnu saglasnost zakona.

Odredbom člana 1. Zakona iz tačke 2. izreke, čija je odredba člana 12. osporena, bilo je utvrđeno da se ovim zakonom uređuje način, uslovi i postupak izmirivanja obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih nastalih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada utvrđenih Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 i 84/04) u visini od 1,5 neisplaćene penzije, odnosno novčane naknade, kao i način obezbeđenja sredstava za ove namene. Odredbom člana 2. Zakona bilo je utvrđeno da Republika Srbija (u daljem tekstu: Republika) preuzima kao javni dug Republike obaveze Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada iz člana 1. ovog zakona, u ukupnom iznosu do 23.500.000.000 dinara (stav 1.); da se na ukupan iznos neizmirenih obaveza iz stava 1. ovog člana, obračunava kamata po kamatnoj stopi od 8,5% na godišnjem nivou, za period od dana prve isplate u decembru 2005. godine do konačne isplate u julu 2008. godine (stav 2.); da ukupan iznos obaveza koji je utvrđen odredbama st. 1. i 2. ovog člana predstavlja konačnu obavezu Republike po ovom zakonu (stav 3.). Odredbama člana 4. Zakona bilo je utvrđeno da će obaveze po osnovu duga prema licima koja ostvaruju prava u skladu sa ovim zakonom po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada iz člana 1. ovog zakona, Republika isplaćivati do iznosa iz člana 2. st. 1. i 2. ovog zakona, u visini i prema dinamici koja, saglasno stavu 1. ovog člana, teče od decembra 2005. godine i okončava se u julu 2008. godine.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona, Ustavni sud je utvrdio: da je Zakon donet radi preuzimanja od strane Republike Srbije obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada iz člana 1. ovog zakona, u ukupnom iznosu do 23.500.000.000, dakle duga koji je već nastao do dana stupanja na snagu Zakona; da će obaveze po osnovu duga prema licima koja ostvaruju prava u skladu sa ovim zakonom po osnovu neisplaćenih penzija i novčanih naknada, Republika isplaćivati do iznosa utvrđenog ovim zakonom, u visini i prema utvrđenoj dinamici prema kojoj je poslednja, odnosno konačna isplata u julu 2008. godine; da je važenje osporenog Zakona, time što se njime uređuje preuzimanje i izmirivanje već nastalih obaveza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih, kao i time što je izvršavanje obaveza po osnovu duga utvrđenog ovim Zakonom oročeno sa konačnom isplatom u julu 2008. godine, u suštini, vremenski ograničeno i to upravo do datuma konačne isplate duga, što znači da je osporeni Zakon temporalnog karaktera i da je prestao da važi sa danom konačne isplate duga u julu 2008. godine.

Imajući u vidu da je u toku postupka pred Ustavnim sudom osporeni Zakon prestao da važi, da je stupanjem na snagu Ustava Republike Srbije od 8. novembra 2006. godine, prestao da važi Ustav Republike Srbije od 1990. godine u odnosu na koji je tražena predmetna ocena ustavnosti, stekli su se uslovi da se, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, postupak obustavi, jer su u toku postupka prestale procesne pretpostavke za vođenje postupka.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 45. tačka 14) i člana 46. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti zakona o javnom dugu po osnovu neisplaćenih penzija

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti