Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti Sporazuma između Srbije i Ruske Federacije

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijative za ocenu ustavnosti Sporazuma o saradnji u oblasti naftne i gasne privrede. Sud je utvrdio da prodaja državnog kapitala putem međunarodnog ugovora potvrđenog zakonom nije u suprotnosti sa Ustavom, koji taj način otuđenja dopušta.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUm-159/2008
16.07.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Stanka Milanović, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 16. jula 2009. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 9, člana 10. stav 2, člana 11. alineja 4. i člana 12. stav 2. Sporazuma koji je Narodna skupština potvrdila Zakonom o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ruske Federacije o saradnji u oblasti naftne i gasne privrede („Službeni glasnik RS -Međunarodni ugovori“, broj 83/08).

2. Odbacuje se zahtev za ocenu saglasnosti odredbe člana 9. Sporazuma iz tačke 1. sa Zakonom o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07).

3. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje su Vlada i Ministarstvo rudarstva i energetike preduzeli od dana potpisivanja do dana donošenja odluke Ustavnog suda, kao i obustavu izvršenja prodaje 51% kapitala NIS-a.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti pojedinih odredaba Sporazuma koji je Narodna skupština potvrdila Zakonom navedenim u tački 1. izreke. Jednom inicijativom osporena je ustavnost odredaba člana 9, člana 10. stav 2, člana 11. alineja 4. i člana 12. stav 2. Sporazuma. Drugom inicijativom osporava se ustavnost odredbe člana 9. Sporazuma, kao i njena saglasnost sa Zakonom o privatizaciji. Podnosioci inicijativa tražili su da Ustavni sud, do donošenja odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji koje su Vlada i Ministarstvo rudarstva i energetike preduzeli od dana potpisivanja Sporazuma, kao i da obustavi izvršenja prodaje 51% kapitala NIS-a.

Inicijative su, na osnovu Zaključka Suda od 18. decembra 2008. godine, dostavljene na mišljenje Narodnoj skupštini, koje je u ostavljenom roku dobijeno.

Ustavom je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da spoljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava, da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju i da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu (član 21. st. 1. i 3.); da je svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran za zaštitu životne sredine (član 74. stav 2.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da svi imaju jednak položaj na tržištu, da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja, kao i da su strana lica izjednačena na tržištu sa domaćim (član 84. st. 1, 2. i 4.); da strana fizička i pravna lica mogu steći svojinu na nepokretnostima, u skladu sa zakonom ili međunarodnim ugovorom (član 85. stav 1.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, te da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, kao i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. st. 1. i 3.); da Republika Srbija štiti potrošače i da su posebno zabranjene radnje usmerene protiv zdravlja, bezbednosti i privatnosti potrošača, kao i sve nečasne radnje na tržištu (član 90.); da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika (član 91. stav 2.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje: njen međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama, jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih delatnosti; robne rezerve, ekonomske odnose sa inostranstvom; sistem kreditnih odnosa sa inostranstvom, poreski sistem, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, druge ekonomske odnose od opšteg interesa, održivi razvoj, sistem zaštite i unapređenja životne sredine, razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 1, 6, 7, 8, 9, 12. i 17.); da Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika odlučuje o zakonima kojima se uređuju zaključivanje i potvrđivanje međunarodnih ugovora (član 105. stav 3. tačka 6.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku i izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine (član 123. tač. 1. i 2.).

Prilikom ocene ustavnosti osporenih odredaba Sporazuma, Ustavni sud je imao u vidu i Bečku konvenciju o ugovornom pravu koja je ratifikovana Uredbom o ratifikaciji Bečke konvencije o ugovornom pravu („Službeni list SFRJ-Međunarodni ugovori i sporazumi“, broj 30/72)

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da su Sporazumom čije su pojedine odredbe osporene podnetim inicijativama, uređeni oblici saradnje ugovornih strana u cilju „uzajamno korisne saradnje u unapređenju naftne i gasne privrede dve zemlje“, koju ugovorne strane nalaze u potrebi „povećanja energetske sigurnosti na osnovu obezbeđenja kontinuiranih isporuka gasa i nafte iz Ruske federacije u Republiku Srbiju, njihovog tranzita u treće zemlje, kao i proizvodnje naftnih derivata na teritoriji Republike Srbije“ (preambula ugovora), te da su pojedinim odredbama Sporazuma predviđene aktivnosti strana ugovornica u ostvarivanju ovih ciljeva, koji se, prema Sporazumu; obezbeđuju realizacijom projekata: izgradnje na teritoriji Republike Srbije deonice gasovodnog sistema u okviru magistralnog gasovodnog sistema za tranzit i isporuku prirodnog gasa iz Ruske federacije u druge zemlje Evrope; izgradnje podzemnog skladišta gasa „Banatski dvor“ i projekta rekonstrukcije i modernizacije tehnološkog kompleksa koji pripada Akcionarskom društvu „Naftna industrija Srbije“.

Ocenjujući osnovanost navoda podnosilaca inicijative kojima su osporene pojedine odredbe Sporazuma, Ustavni sud je utvrdio:

Osporenom odredbom člana 9. Sporazuma predviđeno je da u cilju realizacije projekta rekonstrukcije i modernizacije tehnološkog kompleksa Akcionarskog društva "Naftna industrija Srbije" srpska Strana prodaje Otvorenom akcionarskom društvu "Gazprom", ili afiliranom licu (kompaniji–kćerki) koju ono odredi, 51-procentni udeo učešća u Akcionarskom društvu "Naftna industrija Srbije" pod uslovima koje oni dogovore. Osporavajući ustavnost ove odredbe Sporazuma, podnosioci inicijative ističu da se saglasno odredbi člana 82. stav 1. Ustava kojom su utvrđena osnovna načela ekonomskog uređenja u Republici, a koja garantuju slobodno i otvoreno tržište i slobodu preduzetništva, pravo svojine, posebno kada se država pojavljuje kao vlasnik, može steći samo u otvorenom nadmetanju u kome svi zaiteresovani subjekti, bez obzira da li se radi o domaćim ili stranim pravnim ili fizičkim licima, imaju jednaku mogućnost da se nadmeću i izbore za kupovinu određenog dela u kapitalu AD NIS, po unapred određenoj ceni za prenos tog prava. Kako se osporenom odredbom Sporazuma vrši direktna prodaja ovog kapitala, bez unapred određene cene, osporena odredba Sporazuma nije u saglasnosti sa navedenom odredbom Ustava. Osporena odredba, kako navode podnosioci inicijative, nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 84. st. 1. i 2. Ustava, „jer u mnogim svojim odredbama ugovara za jednu ugovornu stranu - Rusku federaciju, odnosno pravna lica u vlasništvu ove strane države povlašćen položaj na tržištu i protivno Ustavu i zakonu ovoj kompaniji koja će biti većinski vlasnik u budućim preduzećima za eksploataciju prirodnog gasa i nafte obezbeđuje monopolski položaj na tržištu“. Osporavajući dalje navedenu odredbu Sporazuma, podnosioci inicijative navode da u pravnom poretku ne postoji zakon koji dozvoljava da se državna imovina otuđuje bez sprovedenog postupka i kroz međunarodni ugovor koji ne sadrži ni konkretne i bitne elemente ovako krupnog pravnog posla, te da stoga osporena odredba nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 86. stav 3. Ustava, prema kojoj je, po mišljenju podnosilaca inicijative, otuđenje državne imovine moguće jedino u skladu sa zakonom utvrđenim pravilima tog postupka. Po mišljenju inicijatora, osporena odredba nije u saglasnosti ni sa Zakonom o privatizaciji kojim je uređen postupak prodaje državnog kapitala, a prodajom NIS-a na način predviđen osporenim Sporazumom, kako navode, znatno ispod vrednosti ove kompanije „naneće se nesaglediva materijalna šteta i ugroziti neprikosnovenost tržišnih mehanizama“.

U mišljenju Zakonodavnog odbora Narodne skupštine navodi se da je članom 86. stav 3. Ustava propisano da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom, da je javna svojina u smislu člana 86. stav 1. Ustava i državna svojina i da iz odredaba Zakona o privatizaciji proizlazi da se uslovi i postupak prodaje državnog kapitala mogu normirati i posebnim propisom. U konkretnom slučaju taj propis je Zakon o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Srbije i Vlade Ruske Federacije, kojim je potvrđeni međunarodni ugovor u smislu člana 16. Ustava postao sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i koji ima supremaciju u odnosu na domaći poredak saglasno članu 194. Ustava. Dalje se navodi da su zaštita slobodne konkurencije i zabrana stvaranja ili zloupotrebe monopolskog ili dominantnog položaja, kao ustavne kategorije, bliže uređeni posebnim zakonom kojim je predviđeno formiranje samostalne i nezavisne organizacije i uređen postupak zaštite slobodne konkurencije i da Ustavni sud, u smislu člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje eventualno postojanje potrebe za zaštitom konkurencije.

Odredba člana 82. stav 1. Ustava, na čiju se povredu ukazuje, po shvatanju Suda, sadrži osnovna načela na kojima se zasniva ekonomsko uređenje tako što određuje da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine. Načelna ravnopravnost svih svojinskih oblika iz člana 82. stav 1. Ustava, odnosno, ravnopravnost privatne i drugih oblika svojine, po oceni Suda, podrazumeva i ravnopravnost javne, a to znači i državne svojine sa drugim oblicima svojine, što je izričito utvrđeno i odredbom člana 86. stav 1. Ustava koja jemči jednaku pravnu zaštitu svih oblika svojine – privatne, zadružne i javne svojine. Polazeći od Ustavom utvrđenog principa ravnopravnosti svih oblika svojine, po oceni Suda, Ustavom proklamovanom principu tržišne privrede, otvorenog i slobodnog tržišta, ne protivureči slobodno raspolaganje države svojim udelom u NIS-u koje je izvršeno zaključenjem i parlamentarnom ustavnopravnom ratifikacijom osporenog Sporazuma. Takođe, Sud nalazi da ova odredba Ustava, koja je po svom karakteru načelna, ne sadrži ni izričito upućivanje na zakonsko regulisanje postupka otuđenja državne imovine. Takva obaveza proizlazi iz odredbe člana 86. stav 3. Ustava, koja predviđa da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom. Osim toga, Ustav u odredbi člana 85. stav 1. utvrđuje da strana fizička i pravna lica mogu steći svojinu na nepokretnostima, uključujući i nepokretnosti koje su u državnoj svojini, u skladu sa zakonom ili međunarodnim ugovorom. U tom smislu, iz odredbe člana 86. stav 3, a u vezi sa odredbom člana 85. stav 1. Ustava, po oceni Suda, proizlazi da se sredstva iz javne svojine, pa time i sredstva u pravnom režimu državne svojine, mogu otuđiti domaćim državljanima, u skladu sa zakonom, a nepokretnosti u javnoj (državnoj) svojini stranim pravnim i fizičkim licima i u skladu sa međunarodnim ugovorom, kao opštim pravnim aktom jače pravne snage od zakona. Budući da Ustav u navedenim i drugim odredbama ne utvrđuje da je otuđivanje sredstava u državnoj svojini jedino moguće u „otvorenom nadmetanju“, da je uređivanje pitanja koja se odnose na prodaju imovine koja je u svojini države i određivanje uslova pod kojima će se izvršiti ta prodaja, u nadležnosti Narodne skupštine, koja prema Ustavu vrši zakonodavnu vlast donošenjem zakona i zaključivanjem međunarodnih ugovora kojima se ovi odnosi uređuju, sa stanovišta Ustava, po oceni Suda, od značaja je da li je prodaju izvršio vlasnik imovine, odnosno organ na koga je država prenela to ovlašćenje i da li su uslovi i način otuđenja uređeni zakonom, kako je to predviđeno odredbom člana 86. stav 3. Ustava. Prilikom ocene saglasnosti osporene odredbe člana 9. Sporazuma sa Ustavom, a sa stanovišta razloga navedenih u inicijativi, Sud je imao u vidu i sadržinu Sporazuma u celini, a posebno celinu same osporene odredbe člana 9. Sporazuma. Naime, kako predmet Sporazuma nije jedino, niti prevashodno otuđenje dela državne svojine, već kompleksno uspostavljanje odnosa međudržavne saradnje u određenoj oblasti privrede koja je od opšteg interesa za građane, to je i prodaja dela državne svojine Sporazumom predviđena kao deo ukupno uspostavljene međudržavne saradnje u ovoj oblasti. S obzirom na to da je Sporazum ratifikovala Narodna skupština, čime je posebnim zakonom, zakonom o potvrđivanju, zakonodavac u konkretnom slučaju odlučio o prodaji dela državne svojine, to, po oceni Suda, osporenom odredbom nisu povređene navedene odredbe Ustava. Imajući u vidu da prodaja dela državnog kapitala akcionarskog društva predstavlja deo ugovorom predviđene „uzajamno korisne saradnje u unapređenju naftne i gasne privrede dve zemlje“, koji obuhvata i „realizaciju projekta rekonstrukcije i modernizacije tehnološkog kompleksa Akcionarskog društva Naftna industrija Srbije prodajom dela državnog kapitala", davanje ovlašćenja Vladi da pregovara i odredi cenu prodaje imovine u državnoj svojini u okviru Sporazumom utvrđene uzajamno korisne saradnje, po oceni Suda, u saglasnosti je sa Ustavom utvrđenim položajem Vlade da vodi politiku i izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine.

Po mišljenju podnosilaca inicijative, Akcionarsko društvo Naftna industrija Srbije ima „privilegovan“ položaj na tržištu, pa je stoga i međunarodni ugovor koji za svoj predmet ima prodaju državnog udela u takvoj kompaniji suprotan odredbi člana 84. stav 2. Ustava kojom se zabranjuju akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja. Odredba člana 9. Sporazuma čija se ustavnost osporava predviđa da, „...srpska Strana prodaje Otvorenom akcionarskom društvu „Gazprom“, ili afiliranom licu (kompaniji –kćerki koju ono odredi), 51- procentni udeo učešća u Akcionarskom društvu „Naftna industrija Srbije“, pod uslovima koji oni dogovore.“ Iz navedene odredbe Sporazuma, po oceni Suda, proizlazi da se ovom odredbom predviđa prodaja dela kapitala u državnoj svojini, odnosno da se menja jedino vlasnička struktura kapitala ove kompanije. Budući da osporenom odredbom Sporazuma nisu predviđene, niti su preuzete obaveze „uspostavljanja“ drugačijeg, odnosno „privilegovanog“ položaja u odnosu na položaj koji ova kompanija, saglasno unutrašnjem zakonodavstvu ima u Republici u vreme zaključenja Sporazuma, to se, po oceni Suda, ni aktima potpisivanja i potvrđivanja takvog sporazuma, ne može davati šire dejstvo od onoga koje objektivno imaju. Povodom tvrdnji da je osporeni Sporazum štetan, odnosno da je prodaja izvršena ispod stvarne vrednosti ove kompanije, Ustavni sud, saglasno članu 167. Ustava, nije nadležan da o tome odlučuje.

Odredba člana 10. stav 2. Sporazuma kojom je propisano da izbor izvođača (više izvođača), kao i isporučilaca materijalno-tehničkih resursa i organizacija koje pružaju usluge neophodne za realizaciju ovih projekata, obavljaju Kompanije i Akcionarsko društvo "Naftna industrija Srbije" na osnovu konkursa (tendera) i da se uz druge podjednake uslove prednost daje privrednim subjektima država Strana, osporava se navodom da nije u saglasnosti s odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. st. 1, 2. i 4. Ustava, koje garantuju slobodno i otvoreno tržište i jednak položaj na tržištu stranih i domaćih lica.

U mišljenju Zakonodavnog odbora navodi se da eventualna prednost koja bi se dala privrednim subjektima država Strana može postojati, ako su svi ostali uslovi isti ili makar podjednaki, što je uobičajena odredba i u drugim relevantnim pozitivnim zakonima.

Davanje prednosti pojedinim privrednim subjektima u konkursnom postupku izbora izvođača, kao i isporučilaca materijalno-tehničkih resursa i organizacija koje pružaju usluge neophodne za realizaciju ovih projekata, pri drugim podjednakim uslovima, što je predviđeno osporenom odredbam Sporazuma, po oceni Ustavnog suda, nije u suprotnosti sa odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. stav 1. Ustava. Navedenim odredbama Ustava utvrđeno je da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine i da svi imaju jednak položaj na tržištu. Ustavna načela tržišne privrede i otvorenog i slobodnog tržišta, po oceni Suda, nisu narušena konkursnim postupkom izbora izvođača, koji je predviđen Sporazumom. Ni davanje prednosti pojedinim privrednim subjektima u postupku izbora izvođača, kao i isporučilaca materijalno-tehničkih resursa i organizacija koje pružaju usluge neophodne za realizaciju ovih projekata, pri drugim podjednakim uslovima privrednih subjekata, po oceni Suda, nije akt narušavanja tržišne privrede i principa otvorenog i slobodnog tržišta, već je izraz samostalnosti i slobode preduzetništva subjekata koji vrše takav izbor. Naime, tržišna privreda i otvoreno i slobodno tržište, po oceni Suda, bili bi narušeni ako bi se u konkursnom postupku izbor izvođača vršio favorizovanjem pojedinih privrednih subjekata, bilo izborom onih koji ne ispunjavaju uslove konkursa, bilo u slučaju da se prednost daje izvođaču koji nudu nepovoljnije uslove. Stoga ni tvrdnja podnosioca inicijative da je odredba člana 10. stav 2. Sporazuma suprotna odredbi člana 84. stav 4. Ustava, po oceni Suda, nije osnovana, jer se tom odredbom Ustava garantuje jednak položaj stranih lica na tržištu sa domaćim. Polazeći od navedenih odredaba Ustava, protivustavno bi, po oceni Suda, bilo ugovaranje prednosti subjekata iz država ugovornica u odnosu na subjekte iz drugih država, bez obzira da li ispunjavaju konkursom predviđene uslove, odnosno pod nejednakim uslovima, kao i ako bi se predvidela samo za subjekte iz jedne države koji ispunjavaju konkursne uslove, a ne i za privredne subjekte obe države strane ugovornice. Polazeći od toga da se osporenom odredbom Sporazuma, u konkursnom postupku, pod jednakim uslovima, prednost daje privrednim subjektima ugovornih strana, osporena odredba Sporazuma, po oceni Suda, nije u suprotnosti sa Ustavom.

Odredba člana 11. Sporazuma osporava se u delu kojim je propisano da Srpska strana za realizaciju projekata navedenih u članu 1. ovog sporazuma obezbeđuje zadržavanje u periodu do završetka rekonstrukcije i modernizacije tehnološkog kompleksa Akcionarskog društva "Naftna industrija Srbije" važećih zahteva u pogledu kvaliteta produkata od prerade nafte koji se proizvode. Po mišljenju podnosilaca inicijative, ova odredba Sporazuma u suprotnosti je sa odredbama člana 74. i člana 90. stav 2. Ustava, jer Republika Srbija, kako se navodi u inicijativi, „ima obavezu, na osnovu važećeg Ustava....da bez odlaganja do kraja sprovede svoje postojeće propise o zaštiti zdravlja i životne sredine i da unapredi svoje zakonodavstvo u ovim oblastima“.

U mišljenju Zakonodavnog odbora navodi se da je pitanje kvaliteta produkata od prerade nafte koji se proizvode samo jedan od segmenata zaštite životne sredine i zaštite potrošača, kao i da osporenim članom 11. Sporazuma nije dovedena u pitanje Ustavom utvrđena odgovornost Republike za zaštitu životne sredine, kao i zaštitu zdravlja i bezbednosti potrošača. Navodi se dalje da je zaštita životne sredine, kao i zdravlja i bezbednosti potrošača u Republici uređena, pored ostalog, i Zakonom o zaštiti životne sredine, Zakonom o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu, da su ovim propisima u cilju zaštite životne sredine predviđeni uslovi i postupak izdavanja integrisane dozvole za postrojenja i aktivnosti koje mogu imati negativan uticaj na zdravlje ljudi, životnu sredinu ili materijalna dobra, kao i da je za postojeća postrojenja utvrđena obaveza pribavljanja integrisane dozvole, odnosno sprovođenja mera zaštite životne sredine najkasnije do 2015. godine. Takođe se navodi, da iz teksta člana 11. stav 1. tačka 4. Sporazuma proizlazi da su eventualna ograničenja u pogledu primene propisa kojima se reguliše kvalitet produkata od prerade nafte koji se proizvode privremene prirode, odnosno da će relevantni propisi svakakao moći da se menjaju posle „završetka rekonstrukcije i modernizacije tehnološkog kompleksa AD NIS“.

Osporavajući odredbu člana 11. Sporazuma, podnosioci inicijative polaze od pretpostavke da važeći zahtevi u pogledu kvaliteta produkata od nafte „ugrožavaju zdravlje i životnu sredinu“, te da preuzeta obaveza Republike da „zadrži“ ove zahteve do završetka rekonstrukcije i modernizacije NISa nije u skladu sa Ustavom utvrđenom odgovornošću Republike da štiti životnu sredinu i zdravlje potrošača. Ustavom utvrđenu obavezu da štiti životnu sredinu i zdravlje potrošača Republika, saglasno Ustavu, ostvaruje donošenjem odgovarajućih zakona. Podnosioci inicijative, međutim, ne navode da li su „važeći zahtevi“ u suprotnosti sa zakonima kojima je ova oblast uređena. Međutim, i da je preuzeta obaveza u suprotnosti sa važećim zakonodavstvom Republike Srbije, to, po oceni Suda, ne bi bio dovoljan razlog njene neustavnosti, jer je međunarodni ugovor akt jače pravne snage od bilo kojeg unutrašnjeg propisa, osim Ustava Republike Srbije. Takođe, jača pravna snaga ovog međunarodnog ugovora, po oceni Suda, ne sprečava primenu opštih propisa o zaštiti zdravlja i zdrave životne sredine, niti ukida mogućnost izmene i unapređenja zakonodavstva u oblasti zaštite životne sredine. Međunarodni ugovor čija se ustavnost osporava je bilateralni sporazum, koji ne može da derogira važeće zakonodavstvo, već samo može izuzeti od dejstva zakona odnose subjekata koje uređuje. Imajući u vidu da modernizacija i rekonstrukcija naftne industrije ima za cilj stvaranje uslova za proizvodnju „kvalitetnijih“ produkata od prerade nafte, ovako preuzeta obaveza, po nalaženju Suda ne može se smatrati aktom koji je suprotan Ustavom utvrđenoj obavezi Republike da štiti životnu sredinu, jer i propisi kojima je uređena zaštita životne sredine i zaštita zdravlja potrošača predviđaju odgovarajuće rokove, odnosno vreme za modernizaciju postojećih objekata i opreme radi dostizanja zakonom utvrđenih standarda u ovoj oblasti.

Odredbom člana 12. stav 2. Sporazuma propisano je da će Srpska strana razmotriti mogućnost da se materijali, usluge i radovi neophodni za realizaciju projekata navedenih u članu 1. ovog sporazuma, oslobode poreza na dodatu vrednost do dostizanja njihove isplativosti. Podnosilac inicijative smatra da je osporena odredba suprotna ustavnim odredbama o jednakosti pred Ustavom i zakonom (član 21. stav 1.), zabrani diskriminacije (član 21. stav 3.) i opštoj obavezi plaćanja poreza (član 91. stav 2.). Svoje shvatanje zasniva na zaključku da se obaveza razmatranja mogućnosti oslobađanja od poreza na dodatu vrednost „ne može ispuniti bez kršenja...odredbi o zabrani diskriminacije“ i da su „svi drugi pravni subjekti, fizička i pravna lica koja obavljaju delatnost koja potpada pod fiskalnu jurisdikciju Republike Srbije...dužna da obračunavaju i plaćaju porez na dodatu vrednost i nijednim ugovorom nije moguće odrediti odstupanje od navedene obaveze“.

Po mišljenju Zakonodavnog odbora, nisu osnovani navodi podnosioca inicijative, jer osporena odredba Sporazuma nije obligatornog karaktera. Osim toga, kako se navodi u mišljenju, moguće je da se fiskalni benefiti konstituišu za različite grupacije investitora ili za određene delatnosti kojima se podstiču investicije, te osporeni člana 12. Sporazuma nije u suprotnosti sa odredbama čl. 21. i 91. Ustava.

Navedenom odredbom Sporazuma, po oceni Ustavnog suda, Republika Srbija se jedino obavezala da „razmotri mogućnost“, a ne i da ukine porez na dodatu vrednost. Jedina izvesna međunarodna obaveza koja proističe iz navedene odredbe Sporazuma je da se ispita mogućnost ukidanja poreza na dodatu vrednost, a ne i njegovo sigurno ukidanje. Otuda, ovu obavezu Republika Srbija, po oceni Suda, može u dobroj veri da izvrši, bez bilo kakvog rizika protivustavnog postupanja. Ukoliko bi Republika Srbija drugoj ugovornoj strani pružila uveravanja da je u dobroj veri tu mogućnost razmotrila, bez obzira na rezultate takvog razmatranja, ugovorna obaveza bi u pravnom pogledu bila ispunjena. Ustavni sud stoga ocenjuje da osporena odredba člana 12. Sporazuma nije nesaglasna s Ustavom.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da nema osnova za pokretanje postupka povodom podnetih inicijativa za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Sporazuma, pa inicijativu nije prihvatio.

U vezi sa navodima podnosilaca inicijative da odredba člana 9. Sporazuma nije u saglasnosti sa Zakonom o privatizaciji, i da odredbe Sporazuma koje imaju karakter pojedinačnih normi moraju biti u saglasnosti ne samo sa Ustavom već i sa domaćim zakonima kojima je odgovarajuća oblast uređena, Ustavni sud je utvrdio da su, saglasno Ustavu, potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju, kao i da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16. stav 2.). Imajući u vidu pravnu snagu i princip neposredne primenljivosti potvrđenih međunarodnih ugovora, kao i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, a da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 194. st. 4. i 5. Ustava), Ustavni sud je ocenio da iz navedenih odredaba Ustava sledi da se potvrđeni međunarodni ugovori, prema svojoj pravnoj snazi, nalaze odmah iza Ustava. Stoga su za ustavnosudsku kontrolu ovih akata, po oceni Suda, od značaja jedino norme Ustava, te ne postoji ustavni osnov za ocenu saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora, pa i onih koji sadrže norme pojedinačnog karaktera, sa domaćim zakonima. U tom smislu domaći zakoni, koji neposredno ili posredno dodiruju sadržinu osporenog međunarodnog ugovora, po oceni Suda, mogu biti od značaja jedino ukoliko potvrđuju tačnost objektivno-pravne interpretacije relevantnih ustavnih normi. Polazeći od toga da, na osnovu odredaba člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje saglasnost potvrđenih međunarodnih sporazuma sa zakonima i drugim opštim aktima niže pravne snage od Ustava, Ustavni sud je inicijativu u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio.

S obzirom na to da je u ovoj pravnoj stvari doneo konačnu odluku, zahtev za privremenu obustavu izvršenja svih pojedinačnih akata i radnji koje su Vlada i Ministarstvo energetike preduzeli od dana njegovog potpisivanja, kao i zahtev da "obustavi izvršenje prodaje 51% kapitala "Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio. Povodom ovih zahteva inicijatora, Ustavni sud je imao u vidu i odredbu člana 25. Bečke konvencije o ugovornom pravu kojom je predviđeno da se ugovor ili deo ugovora primenjuje privremeno dok ugovor stupi na snagu, ako je samim ugovorom tako određeno, i da je odredbom člana 17. tačka 5. Sporazuma predviđeno da se ovaj Sporazum privremeno primenjuje od datuma njegovog potpisivanja.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 36. stav 1. tačka 1) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

Na osnovu člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da zbog značaja ovo Rešenje objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić, s.r.

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti Sporazuma između Srbije i Ruske Federacije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti