Odluka Ustavnog suda o ustavnosti više odredaba Zakona o privatizaciji

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio predloge i nije prihvatio inicijative za utvrđivanje neustavnosti više odredaba Zakona o privatizaciji. Utvrđeno je da je zakonodavac, uređujući uslove privatizacije, raskid ugovora i sankcije za neizvršenje, postupao u okviru svojih ustavnih ovlašćenja radi zaštite opšteg interesa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-166/2005
25.12.2008.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Stanka Milanović, mr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. decembra 2008. godine, doneo je

O D L U K U

1. Odbija se predlog i ne prihvataju se inicijative za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 13. stav 2. i člana 41a Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07).

2. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 1. stav 2, člana 2. tačka 3), čl. 3. i 4, člana 6. stav 1, čl. 16, 19, 31. i 34. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05).

3. Obustavlja se postupak za ocenu saglasnosti odredbe člana 42. stav 2. Zakona iz tačke 1. sa Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora.

4. Odbacuju se inicijative za ocenu ustavnosti odredaba člana 3. stav 5, člana 52. stav 3. i člana 54. Zakona iz tačke 1.

5. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.

6. Odbacuju se zahtevi za ocenu saglasnosti odredaba Zakona iz tačke 1. sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima (''Službeni list SFRJ'', br. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, ''Službeni list SRJ'', br. 31/93, 22/99 i 44/99) i Zakona o stranim ulaganjima (''Službeni list SRJ'', br. 3/02 i 5/03).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneti su predlog i inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07) i Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05), navedenih u izreci. Zatražena je i ocena saglasnosti osporenih odredaba Zakona sa Protokolom 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Zakonom o obligacionim odnosima i Zakonom o stranim ulaganjima. Predloženo je da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.

Prema članu 112. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), postupci pred Ustavnim sudom započeti pre stupanja snagu ovog zakona, okončanje se po odredbama ovog zakona.

Predlogom i inicijativama tražena je ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona u odnosu na Ustav Republike Srbije od 1990. godine, koji je prestao da važi stupanjem na snagu Ustava od 2006. godine, pa je ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona vršena u odnosu na Ustav Republike Srbije od 2006. godine, saglasno odredbama člana 167. ovog Ustava.

Ustavom Republike Srbije od 2006. godine utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. st. 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu (član 21. st. 1 i 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima i imaocima javnih ovlašćenja, kao i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, kao i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58. st. 1. do 3.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, s tim da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom, a da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 7.).

Protokolom 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda predviđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, kao i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (član 1.).

Osporenom odredbom člana 3. stav 5. Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07) propisano je da se u skladu sa odredbama ovog zakona privatizuje kapital i imovina u društvenim preduzećima osnovanim od delova preduzeća u Republici Srbiji čije je sedište na teritoriji republika bivše SFRJ.

Po mišljenju preduzeća ''Fruktal'' iz Slovenije, navedena odredba Zakona u suprotnosti je sa odredbama Ustava Srbije (član 58.), Protokola 1. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima (član 1.), Zakona o potvrđivanju Sporazuma o pitanjima sukcesije (čl. 1. i 2a Priloga G) i Zakona o osnovama svojinsko-pravnih odnosa (član 20.).

Prilikom razmatranja ove predstavke, Ustavnom sudu se, kao prethodno, postavilo pitanje postojanja ovlašćenja stranog lica za iniciranje postupka pred Ustavnim sudom. Ustavom je utvrđeno: da stranci, u skladu sa međunarodnim ugovorima, imaju u Republici Srbiji sva prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije (član 17.); da postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti mogu da pokrenu državni organi, organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave, kao i najmanje 25 narodnih poslanika, kao i da postupak može pokrenuti i sam Ustavni sud, te da svako pravno ili fizičko lice ima pravo na inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti (član 168. st. 1. i 2.); da se protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom može izjaviti ustavna žalba (član 170.). Saglasno navedenim ustavnim odredbama, Sud je ocenio da je pravo pravnih i fizičkih lica da na temelju odredbe člana 168. stav 2. Ustava iniciraju pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa Republike Srbije rezervisano isključivo za pravna lica upisana u registar privrednih subjekata u Republici Srbiji, odnosno za fizička lica koja su državljani Srbije. Stoga strana pravna i fizička lica, po oceni Suda, nemaju ustavnu legitimaciju za pokretanje postupka normativne kontrole propisa Republike Srbije po bilo kom osnovu. Zaštita prava i interesa stranih lica ostvaruje se u postupku po ustavnoj žalbi, u okviru koga mogu istaći da su im Ustavom zajemčena prava povređena primenom neustavnih odredaba zakona Republike Srbije. U tom slučaju će pitanje ocene ustavnosti zakona na osnovu koga su doneti pojedinačni akti, koji su predmet osporavanja ustavne žalbe, predstavljati prethodno pitanje od čijeg rešenja će zavisiti osnovanost ustavne žalbe.

Inicijativom su osporene odredbe člana 13. stav 2. Zakona o privatizaciji i člana 4. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05). Inicijator navodi da su osporenom odredbom člana 13. stav 2. Zakona diskriminisana sva pravna lica, kao i fizička lica koja nisu državljani Srbije i da je ''prekršena'' sloboda preduzetništva, čime su povređene ustavne odredbe o ravnopravnosti i jednakosti građana u pravima i dužnostima. Osporeni član 4. Zakona, po mišljenju inicijatora, je neustavan, jer je mogućnost plaćanja obveznicama dozvoljena samo ukoliko su obveznice dospele na dan prodaje kapitala, ali ne i obveznicama koje dospevaju kad i rate za otplatu.

Osporenom odredbom člana 13. stav 2. Zakona o privatizaciji predviđeno je da sredstva plaćanja mogu biti i u obveznicama po osnovu neisplaćene devizne štednje građana koje dospevaju zaključno sa danom prodaje kapitala ili imovine, izdatim fizičkim licima koja su državljani Republike Srbije. Osporenim članom 4. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05) predviđeno je da se u članu 13. posle stava 3. dodaje stav 4, prema kome sredstva plaćanja ne mogu biti u obveznicama po osnovu neisplaćene devizne štednje građana izdatim fizičkim licima koja su državljani Republike Srbije i koje nisu dospele na dan prodaje kapitala, odnosno imovine, ako se ugovorena cena plaća u najviše šest godišnjih rata.

Odredbama člana 13. Zakona zakonodavac je na osnovu ovlašćenja iz člana 86. stav 2. Ustava da uredi uslove i način pretvaranja društvene svojine u privatnu, uredio i pitanje načina i sredstava plaćanja u postupku privatizacije. Kao osnovni način plaćanja, Zakonom je predviđena mogućnost plaćanja domaćom i stranom konvertibilnom valutom (član 13. stav 1.), koja je dostupna svakom potencijalnom učesniku postupka privatizacije, a potom i mogućnost plaćanja obveznicama po osnovu neisplaćene devizne štednje građana izdatim državljanima Srbije (član 13. stav 2.). Takvim rešenjem se, po oceni Ustavnog suda, ne dovodi u pitanje ravnopravnost učesnika u postupku privatizacije u pogledu načina plaćanja. Sud je pri tom imao u vidu da je pozitivnim zakonskim rešenjima data mogućnost svim zainteresovanim pravnim i fizičkim licima da na tržištu hartija od vrednosti kupe obveznice izdate po osnovu stare devizne štednje građana i njima vrše plaćanja u postupku privatizacije. U vezi sa osporenom odredbom člana 4. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji od 2005. godine, kojom je propisano da sredstva plaćanja ne mogu biti u obveznicama koje nisu dospele na dan prodaje kapitala, Ustavni sud smatra da se zakonodavac, prilikom uređivanja navedenog pitanja, kretao u granicama svojih ustavnih ovlašćenja da uredi uslove i način pretvaranja društvene svojine u privatnu svojinu i u okviru toga i način plaćanja, a ne o celishodnosti takvog zakonskog rešenja Sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje.

Predlogom i inicijativama osporene su odredbe člana 41a Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 38/01, 18/03 i 45/05), odnosno člana 19. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05). Navodi se da su osporene zakonske odredbe nesaglasne sa ustavnim odredbama kojima se jemči mirno uživanje svojine i ravnopravnost svojinskih oblika (čl. 58. i 86.). Osporavajući ustavnost odredaba člana 41a stav 1. tač. 4), 6) i 7) Zakona, inicijator ističe da se kontinuitet delatnosti može vrlo različito tumačiti, a kada bi, u krajnjoj liniji kupac poštovao kontinuitet delatnosti firma bi otišla u ''sigurnu propast'' (tačka 4)), da je rešavanje pitanja zaposlenih ''i suviše širok pojam da bi se mogao ostvariti minimum pravne sigurnosti u materiji raskida ovako značajnih ugovora'' (tačka 6)), dok je odredbom tačke 7) predviđena mogućnost utvrđivanja drugih razloga za raskid ugovora u samom ugovoru, uz napomenu da odredbe ugovora nisu predmet pregovora među strankama, već da njegov sadržaj određuje Agencija za privatizaciju. Po mišljenju inicijatora, osporenim odredbama člana 41a st. 2. i 3. Zakona, kojima je uređeno pitanje raskida ugovora o prodaji subjekta privatizacije, ''privatna svojina je potupuno lišena pravne zaštite'' i zloupotrebljen je institut ''opšteg interesa''. Navodi se da Agencija za privatizaciju, kao učesnik u poslu, nije kvalifikovana da ocenjuje savesnost kupca i da ''jedan subjekt privatizacije može biti prodat bezbroj puta i uvek će Agencija zadržati kupoprodajnu cenu'', što, u krajnjoj liniji, predstavlja oblik oduzimanja (konfiskacije) imovine. U predlogu se navodi da se osporenom odredbom člana 41a stav 3. Zakona narušava princip ravnopravnosti građana, suspenduje pravo građana da sporni odnos reše pred sudom i omogućava jednoj strani da zadrži iznos primljen po osnovu ugovora koji se raskida. Predlagač navodi da odredba člana 41. stav 3. Zakona ima retroaktivno dejstvo, jer je Agencija za privatizaciju primenjuje i u slučaju raskida ugovora o privatizaciji društvenog kapitala zaključenog pre stupanja na snagu te zakonske odredbe, s tim što o raskidu odlučuje jednostrano i u slučajevima kad su stranke ugovorile nadležnost suda za rešavanje spornog odnosa.

Osporenim odredbama člana 41a Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 38/01, 18/03 i 45/05), odnosno člana 19. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05) propisano je: da se ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine smatra raskinutim zbog neispunjenja ako, ni u naknadno ostavljenom roku za ispunjenje, kupac: 1) ne plati ugovorenu cenu, odnosno bilo koju od dospelih rata; 2) ne investira u subjekt privatizacije na način, u obliku i roku utvrđen ugovorom; 3) raspolaže imovinom subjekta privatizacije suprotno odredbama ugovora; 4) ne obezbedi kontinuitet u obavljanju registrovane delatnosti radi čijeg je obavljanja subjekt privatizacije osnovan; 5) ne dostavi garanciju za investiciono ulaganje na način utvrđen ugovorom; 6) ne izvršava odredbe o načinu rešavanja pitanja zaposlenih; 7) u drugim slučajevima predviđenim ugovorom (stav 1. tač. 1) do 7)); da raskidom ugovora iz stava 1. ovog člana zaposleni u subjektu privatizacije zadržavaju vlasnička prava na kapitalu stečena u skladu sa odredbama čl. 42. do 44. Zakona, a kapital koji je bio predmet prodaje prenosi se Akcijskom fondu (stav 2.); da u slučaju raskida ugovora o prodaji kapitala, odnosno imovine zbog neispunjenja ugovorenih obaveza od strane kupca kapitala, kupac kapitala kao nesavesna strana, nema pravo na povraćaj plaćenog iznosa na ime ugovorene cene, radi zaštite opšteg interesa (stav 3.).

Ustavni sud je stanovišta da navodi predlagača i inicijatora nisu osnovani. Ustavnim određenjem po kome se uslovi, način i rok pretvaranja društvene u privatnu svojinu uređuje zakonom, zakonodavac je, pored ostalog, ovlašćen da uredi ne samo pitanje sadržine ugovora, već i razloge za raskid ugovora o privatizaciji, na način kojim se obezbeđuje zaštita opšteg interesa u procesu pretvaranja društvenog i državnog kapitala u privatni. Polazeći od ustavnih odredbi kojima je utvrđeno da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji, između ostalog, počiva na tržišnoj privredi i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.), kao i da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, a da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu (član 86. st. 1. i 2.), Sud ocenjuje da se proces privatizacije zasniva na opredeljenju ustavotvorca za uspostavljanje tržišnog sistema privređivanja zasnovanog na privatnoj svojini, kao osnovnoj pretpostavci ekonomskog razvoja i socijalne stabilnosti. Takođe, Ustavni sud je konstatovao da se navodima inicijatora kojima su osporene odredbe člana 41a stav 1. Zakona ne dovodi u pitanje samo ovlašćenje zakonodavca da propiše razloge za raskid ugovora, niti ustavna zasnovanost propisanih razloga, već i njihova celishodnost koju Ustavni sud, saglasno članu 167. Ustava, nije ovlašćen da ceni.

U vezi sa navodima predlagača da se osporenim odredbama člana 41a Zakona narušava princip ravnopravnosti građana, Ustavni sud je imao u vidu da je, za razliku od principa konsesualizma i autonomije volja ugovornih strana na kome se zasniva opšti ugovorni odnos obligacionog prava, zakonsko uređivanje ugovornog odnosa u postupku privatizacije izraz ustavnog ovlašćenja zakonodavca da ta pitanja uredi. Iz imperativnog karaktera zakonskih odredaba kojima je proces privatizacije uređen sledi da se odnosi koji se u okviru tog procesa zasnivaju ne mogu menjati voljom nijedne od ugovornih strana u postupku privatizacije, niti se jednoj od strana daju veća prava u ugovornom odnosu, već se čitav odnos uređuje zakonom. Stoga se osporenim odredbama člana 41a Zakona ne dovodi u pitanje ravnopravnost učesnika ugovornog odnosa. Navodi predlagača prema kojima se osporenim odredbama člana 41a Zakona ne obezbeđuje jednak položaj ugovornih strana i uskraćuje pravo da sporni odnos reše pred sudom, po oceni Ustavnog suda, nisu osnovani, jer konačnu ocenu o ispunjenosti zakonom propisanih uslova za raskid ugovora daje sud, a ne Agencija za privatizaciju. U postupku sudske kontrole, koja se na zahtev ugovorne strane pokreće, utvrđuje se postojanje zakonom predviđenih uslova za raskid ugovora. Stoga nisu osnovani ni navodi inicijatora prema kojima se osporenim odredbama člana 41a Zakona stvara mogućnost da Agencija za privatizaciju neosnovano zadrži iznos primljen po osnovu ugovora koji se raskida, odnosno da ne izvrši povraćaj primljenog drugoj strani. Zadržavanje datog u postupku izvršenja ugovora o privatizaciji predstavlja zakonom utvrđenu posledicu raskida ugovora o privatizaciji zbog neizvršenja, koja se zasniva na ustavnom ovlašćenju zakonodavca da, za slučaj raskida ugovora, propiše imovinske sankcije u vidu pretpostavljene štete za njegovo neizvršenje od strane nesavesne ugovorne strane. Ustavno opredeljenje po kome se na zakonom utvrđen način društvena svojina kao svojinski oblik, pretvara u privatnu svojinu, osnov je i za zakonsko propisivanje posebnog pravnog režima kojim se uređuju obaveze učesnika u postupku privatizacije društvenog kapitala i sankcije za neizvršenje tih obaveza. Ustavni sud je stanovišta da se osporenom odredbom člana 41a stav 3. Zakona o privatizaciji, prema kojoj nesavesna strana iz ugovora o prodaji društvenog kapitala, odnosno imovine, nema pravo na povraćaj datog po osnovu ugovora koji je pod zakonom propisanim uslovima raskinut, ne uređuju pitanja oduzimanja (lišavanja), odnosno ograničavanja imovinskih prava učesnika privatizacije, na način nesaglasan odredbama člana 58. Ustava i člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju. S tim u vezi, Sud ukazuje da osporenom odredbom Zakona nije uređen odnos države i titulara prava svojine koje kao apsolutno pravo deluje erga omnes, već ugovorni odnos u koji su lica svojevoljno ušla i raspolagala vlastitim imovinskim pravima, pristajući na sve zakonom propisane uslove, ne samo za zaključenje, već i za izvršenje i raskid ugovora o prodaji društvenog kapitala. Stoga se osporenim odredbama člana 41a Zakona ne dovode u pitanje navedene odredbe Ustava i Konvencije, koje se odnose na zaštitu prava svojine u slučaju nedozvoljenog zadiranja od strane države u imovinu pojedinca.

Neosnovana je i tvrdnja predlagača da je osporena odredba člana 41a stav 3. Zakona nesaglasna sa ustavnim odredbama o zabrani povratnog dejstva zakona i drugih opštih akata, kojima je utvrđeno da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, te da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.). Tumačeći sadržinu osporene odredbe člana 41a stav 3. Zakona, kojom je propisano da u slučaju raskida ugovora o prodaji kapitala, odnosno imovine zbog neispunjenja ugovorenih obaveza od strane kupca kapitala, kupac kapitala kao nesavesna strana, nema pravo na povraćaj plaćenog iznosa na ime ugovorene cene, radi zaštite opšteg interesa, Ustavni sud je ocenio da se tom odredbom ne uređuju odnosi u prošlosti i da stoga nema povratno dejstvo. ''Opšti interes'', koji se u osporenoj odredbi Zakona pominje, ne predstavlja ''opšti interes'' u smislu odredbe člana 197. stav 2. Ustava, koji se utvrđuje u postupku donošenja zakona čijoj se odredbi daje povratno dejstvo, već razlog na kome se temelji opravdanost propisivanja imovinske sankcije gubitka datog zbog neizvršenja ugovora o privatizaciji. Iz tih razloga, Sud nalazi da je osporena odredba člana 41a stav 3. Zakona na Ustavu zasnovana, kako sa aspekta ustavnog ovlašćenja zakonodavca da uredi pitanje na koje se osporena odredba odnosi, tako i sa aspekta ustavne zabrane povratnog dejstva propisa. Ukazivanje inicijatora da se osporena odredba Zakona retroaktivno primenjuje od strane Agencije za privatizaciju nije pitanje ocene ustavnosti, jer Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije ovlašćen da ceni pravilnu primenu propisa, već sporove koji nastaju u vezi sa primenom propisa, saglasno Ustavu, rešavaju sudovi, odnosno drugi državni organi.

Inicijativama je osporena odredba člana 42. stav 2. Zakona o privatizaciji, kojom je propisano državljanstvo Republike Srbije kao uslov za sticanje akcija bez naknade. Inicijatori smatraju da je osporena odredba Zakona nesaglasna sa članom 7. Ustavne povelje Državne zajednice Srbija i Crna Gora, jer uskraćuje isto pravo velikom broju građana Republike Srbije koji su upisani u knjigu državljana Republike Crne Gore, a koji su radeći na teritoriji Republike Srbije ostvarili određena prava po osnovu minulog rada i značajno doprineli formiranju društvene svojine.

Osporenom odredbom člana 42. stav 2. Zakona o privatizaciji propisano je da se zaposlenima u smislu stava 1. ovog člana smatraju državljani Republike Srbije koji su: 1) zaposleni ili su ranije bili zaposleni u subjektu privatizacije i 2) zaposleni u matičnom, odnosno zavisnom preduzeću ako je subjekt privatizacije zavisno, odnosno matično preduzeće.

Kako je sa prestankom državne zajednice Srbija i Crna Gora prestala da važi i Ustavna povelja, u odnosu na koju je tražena ocena saglasnosti osporene odredbe člana 42. stav 2. Zakona o privatizaciji, Ustavni sud je ocenio da su prestale procesne pretpostavke za ocenu saglasnosti osporene odredbe Zakona sa Ustavnom poveljom, pa je, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, odlučeno kao u tački 3. izreke.

Nema procesnih pretpostavki ni za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 52. stav 3. i člana 54. Zakona o privatizaciji. Ovo iz razloga što je odredbom člana 35. stav 1. Zakona o pravu na besplatne akcije i novčanu naknadu koju građani ostvaruju u postupku privatizacije (''Službeni glasnik RS'', broj 123/07) propisano da danom njegovog stupanja na snagu prestaju da važe odredbe člana 52. stav 3 i čl. 53. i 54. Zakona o privatizaciji, a takođe je prestao da važi i Ustav od 1990. godine u odnosu na koji je tražena ocena ustavnosti. S obzirom da su prestale procesne pretpostavke za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 52. stav 3. i člana 54. Zakona, Sud je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijative za ocenu ustavnosti istih, kao u tački 4. izreke.

Inicijativama su osporene odredbe člana 1. stav 2. i člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05), kojima je propisano da Agencija za privatizaciju obavlja i poslove stečajnog upravnika, ako je stečajno veće imenuje da obavlja te poslove u skladu sa zakonom kojim se uređuje stečajni postupak (član 1. stav 2.), odnosno da Agencija donosi odluku o restrukturiranju subjekta privatizacije (član 6. stav 1.). Po mišljenju inicijatora, osporenim zakonskim odredbama negiraju se ustavna prava subjekta privatizacije, odnosno mogućnost da skupština akcionara donese odluku o restrukturisanju.

Sud nalazi da izneti navodi nisu osnovani. Iz ustavnih odredaba kojima je utvrđeno da društvena svojina ne predstavlja zajemčeni, već prelazni svojinski oblik koji se na način predviđen zakonom pretvara u privatnu svojinu, proizlazi ovlašćenje zakonodavca da uređujući proces pretvaranja društvene svojine u privatnu svojinu uredi i slučajeve kada je nad subjektom privatizacije pokrenut postupak stečaja, odnosno kada subjekt privatizacije sâm ne donese odluku o restrukturiranju. Stoga se, po oceni Suda, navedenim ovlašćenjima Agencije obezbeđuje sprovođenje procesa privatizacije zasnovane na opštem interesu koji je iznad interesa pojedinačnog subjekta privatizacije.

Inicijatori smatraju da su neustavne odredbe člana 2. tačka 3) i člana 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 45/05), jer se njima ''izaziva diskriminacija, gubitak svojine, odnosno imovinskih prava bez odgovarajućeg pravnog osnova, što sve neposredno ugrožava Ustavom garantovana prava na privatnu svojinu, slobodu preduzetništva, jednakost građana i pravnu sigurnost uopšte''. Osporenim odredbama člana 3. Zakona se, po mišljenju inicijatora, uvodi novi pojam štete koji je suprotan osnovnim načelima o pojmu štete, jer se u konkretnom slučaju i ne radi o šteti, već o kazni, što osporene odredbe člana 3. Zakona čini nasaglasnim odredbama čl. 58. i 86. Ustava od 2006. godine.

Osporena odredba člana 2. tačka 3) Zakona glasi: ''Kupac kapitala ili imovine ne može biti lice sa kojim je raskinut ugovor o prodaji kapitala odnosno imovine zbog neizvršenja ugovorenih obaveza''.

Osporenim članom 3. Zakona predviđeno je da se posle člana 12. dodaju dva nova člana 12a i 12b. Članom 12a propisano je: da ako učesnik na javnoj aukciji koji je proglašen kupcem ili koji istakne drugu najvišu ponudu ne potpiše zapisnik ili ne izvrši plaćanje u predviđenom roku, gubi svojstvo kupca i pravo da učestvuje na budućim aukcijama koje se organizuju za taj subjekt privatizacije, kao i pravo na vraćanje depozita (stav 1.); da lice iz stava 1. ovog člana uplaćuje na ime štete koja je nastala za subjekt privatizacije i za Agenciju novčani iznos u visini od 30% prodajne cene na račun Agencije, od čega 15% pripada subjektu privatizacije (stav 2.); da pravo da učestvuje na budućim aukcijama koje se organizuju za subjekt privatizacije iz stava 1. ovog člana nema ni član porodice lica koje je izgubilo svojstvo kupca, kao ni pravno lice čiji je on osnivač (stav 3.); da se članovima porodice u smislu stava 3. ovog člana smatraju potomci, bračni ili vanbračni drug i roditelji kupca (stav 4.). Prema članu 12b Zakona, lice koje je izgubilo svojstvo kupca i članovi njegove porodice, u skladu sa članom 12a Zakona, nemaju pravo da učestvuju u budućim aukcijama koje se organizuju za bilo koji subjekt privatizacije i to u periodu od šest meseci od dana održavanja aukcije na kojoj je izgubilo svojstvo kupca (stav 1.); da ako po isteku roka iz stava 1. ovog člana lice ponovo izgubi svojstvo kupca, gubi pravo da učestvuje u budućim aukcijama koje se organizuju za bilo koji subjekt privatizacije (stav 2.).

Osporenim odredbama člana 2. tačka 3) i člana 3. Zakona zakonodavac je, u okviru ustavnog ovlašćenja da uredi uslove, način i rokove za pretvaranje postojeće društvene svojine u privatnu, odredio i krug lica sa statusom kupca kapitala ili imovine u postupku privatizacije koja to svojstvo mogu izgubiti pod zakonom propisanim uslovima. Time je iskazana volja zakonodavca da spreči zloupotrebu od strane nesavesnih lica koja bi neizvršavanjem svojih ugovornih obaveza osujetila sprovođenje procesa privatizacije. Zakonom propisana sankcija gubitka svojstva kupca u postupku privatizacije pogađa samo lice koje krši zakonom utvrđene i ugovorom preuzete obaveze u postupku privatizacije, kao i lice koje je sa njim povezano bračnim, vanbračnim i srodničkim odnosom. Po oceni Suda, osporenim odredbama Zakona se ne vrši diskriminacija građana, niti ugrožava njihova jednakost i sloboda preduzetništva, odnosno pravna sigurnost uopšte, na šta se inicijativom ukazuje, već se iz privatizacije izuzima onaj krug lica koji bi svojim učešćem ugrozio ostvarivanje zakonskog cilja da se privatizacijom obezbedi stvaranje uslova za razvoj privrede i socijalnu stabilnost (član 2.).

Osporavajući ustavnu zasnovanost člana 16. Zakona, inicijator navodi da se tim članom ne određuje rok u kome se prvi sledeći učesnik na javnom tenderu može pozvati na zaključenje ugovora, čime gubi pravo na vraćanje položenog depozita, a bez svoje krivice. Time se, po mišljenju inicijatora, ugrožavaju pravo svojine i imovinska sigurnost građana.

Inicijativom osporeni član 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji iz 2005. godine propisivao je da se u članu 30. posle stava 1. dodaje novi stav 2. koji glasi: ''Učesnik na tenderu čija je ponuda proglašena najpovoljnijom, odnosno prvi sledeći učesnik čija je ponuda najviše rangirana, koji ne zaključi ugovor ili ne plati ugovorenu cenu u predviđenom roku, gubi pravo na vraćanje depozita''. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", broj 123/2007) odredba stava 2. člana 30. Zakona o privatizaciji je tekstualno izmenjena, ali bez suštinskih promena.

Depozit, po svojoj funkciji, predstavlja garanciju ozbiljnosti ponude učesnika u postupku privatizacije. Propisivanjem takve mere obezbeđuje se zaštita opšteg interesa i ostvarivanje načela pravne sigurnosti u postupku privatizacije. Stoga je Ustavni sud ocenio da je osporena odredba člana 16. Zakona saglasna Ustavu. Neosnovani su navodi inicijatora o ugrožavanju prava svojine građana, učesnika postupka privatizacije, za slučaj gubitka depozita. Sud je ocenio da se osporenom odredbom Zakona ne dira u imovinska prava učesnika privatizacije, već se propisuje posebno pravno sredstvo za obezbeđivanje izvršenja obaveza preuzetih u postupku privatizacije. To je učinjeno propisivanjem mere za pojačanje ugovora koja se realizuje gubitkom prava na povraćaj depozita zbog nezaključenja ugovora, odnosno njegovog neizvršenja.

U inicijativama se navodi da su i osporene odredbe čl. 31. i 34. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji iz 2005. godine nesaglasne sa ustavnim odredbama kojima je utvrđena ravnopravnost svih oblika svojine, kao i da se osporenim odredbama Zakona ''favorizuje državni monopol''. Inicijator smatra da su navedene odredbe u suprotnosti i sa odredbama Ustava na kojima se zasniva princip podele vlasti, s obzirom na to da se ''zakonodavna vlast, na predlog izvršne vlasti, izdiže iznad sudske odluke, ne poštuje ih, prekida postupak prinudne naplate''.

Osporenim članom 31. Zakona iz 2005. godine predviđeno je: da se protiv subjekta privatizacije, odnosno nad njegovom imovinom, za koji je do dana stupanja na snagu ovog zakona doneta odluka o restrukturiranju, ne može odrediti ili sprovesti prinudno izvršenje niti bilo koja mera postupka izvršenja, radi namirenja potraživanja u roku od godinu dana od dana njegovog stupanja na snagu (stav 1.); da ako odluka o restrukturiranju subjekta privatizacije nije doneta do dana stupanja na snagu ovog zakona, protiv subjekta privatizacije, odnosno nad njegovom imovinom, prinudno izvršenje ne može se odrediti ili sprovesti u roku od dve godine od dana donošenja odluke o restrukturiranju (stav 2.); da se postupak prinudnog izvršenja koji je u toku prekida.

Prema osporenom članu 34. navedenog zakona, prodaja kapitala, odnosno imovine, subjekta privatizacije koji se privatizuje metodom javne aukcije i koji ima obaveze prema državnom poveriocu za koji do dana stupanja na snagu ovog zakona Agencija nije donela odluku o prihvatanju programa privatizacije, sprovodi se po odredbama ovog zakona.

Odlučujući o ustavnosti osporenih odredaba člana 31. Zakona iz 2005. godine, Ustavni sud je imao u vidu da restrukturiranje u postupku privatizacije, u smislu ovog zakona predstavlja postupak promena koje se odnose na subjekt privatizacije i njegova zavisna preduzeća, koje omogućavaju prodaju njegovog kapitala ili imovine, a naročito: statusne promene, otpis glavnice duga, pripadajuće kamate ili drugih potraživanja, u celini ili delimično, kao i otpuštanje duga u celini ili delimično radi namirivanja poverilaca iz sredstava ostvarenih od prodaje kapitala subjekta privatizacije (član 19. stav 2.). Iz navedenih odredaba Zakona, po oceni Suda, sledi da je restrukturiranje jedna od zakonom predviđenih mera u cilju stvaranja pretpostavki za pretvaranje društvenog i državnog kapitala u privatni, te da stoga nisu osnovani navodi da se ''favorizuje državni monopol'' i krši Ustavom utvrđena ravnopravnost svih oblika svojine. Propisivanjem nemogućnosti određivanja ili sprovođenja prinudnog izvršenja nad imovinom subjekta privatizacije za koji je doneta (ili će biti doneta) odluka o restrukturiranju, ne dovode se u pitanje prava imalaca izvršnih isprava na potraživanje prema subjektu privatizacije, već se postojanje i ostvarivanje ovih prava vezuje za ostvarivanje opšteg interesa izraženog kroz privatizaciju tih subjekata. Time se samo privremeno suspenduje mogućnost prinudnog izvršenja, ali se ne zadire u imovinska prava pojedinca utvrđena pravosnažnom sudskom odlukom. Ovakvo ograničenje imovinskih prava je opredeljeno Zakonom utvrđenim opštim interesom pretvaranja društvene svojine u privatnu, što osporenu odredbu ne čini nesaglasnom Ustavu (član 58. stav 2.) i odredbama člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju. Sud je pri tom imao u vidu da je Zakonom o privatizaciji propisano da, po okončanju restrukturiranja, odnosno posle prodaje javnim tenderom ili javnom aukcijom, Agencija obaveštava sudove i organe iz stava 4. ovog člana o uplati prodajne cene i o poveriocima koji svoje potraživanje namiruju iz te cene (član 20ž stav 8.).

U vezi sa osporenom odredbom člana 34. Zakona, kojom je propisano da će se prodaja kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije koji se privatizuje metodom javne aukcije i koji ima obaveze prema državnom poveriocu za koji do dana stupanja na snagu ovog zakona Agencija nije donela odluku o prihvatanju programa privatizacije, sprovoditi po odredbama ovog zakona, Ustavni sud smatra da je zakonodavac, saglasno ustavnom nalogu da uredi proces privatizacije, ovlašćen i da odredi način okončanja postupaka privatizacije metodom javne aukcije koji su započeti, a nisu okončani do stupanja na snagu Zakona. O celishodnosti takvog rešenja, Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje.

Kako je doneo konačnu odluku, Sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona, kao u tački 5. izreke.

Predlog i inicijative za ocenu saglasnosti osporene odredbe člana 41a Zakona o privatizaciji sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima i Zakona o stranim ulaganjima, Ustavni sud je odbacio na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1), jer, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje međusobnu saglasnost zakona.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 14) i člana 46. tač. 3), 5) i 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao i odredaba člana 82. stav 1. tačka 1, člana 82. stav 2. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti više odredaba Zakona o privatizaciji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti