Odbačaj inicijativa za ocenu ustavnosti Sporazuma o socijalnom osiguranju

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Sporazuma o socijalnom osiguranju između Srbije i Crne Gore. Sud je utvrdio da ponovno određivanje penzija nema povratno dejstvo, već predstavlja usklađivanje sa nacionalnim propisima i međunarodnim načelima.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUm-215/2008
20.12.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 20. decembra 201 2. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 41. st. (1), (3) i (8) Sporazuma koji je potvrđen Zakonom o potvrđivanju Sporazuma između Republike Srbije i Republike Crne Gore o socijalnom osiguranju (“Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 102/07).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti odredaba člana 41. st. (1), (3) i (8) Sporazuma koji je potvrđen Zakonom o potvrđivanju Sporazuma između Republike Srbije i Republike Crne Gore o socijalnom osiguranju (“Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 102/07).

U inicijativama se, pored ostalog, navodi da Sporazum uvodi pravna pravila koje ne poznaje unutrašnje, niti međunarodno pravo. Naime, osporenim Sporazumom uvodi se mogućnost donošenja pojedinačnih pravnih akata sa povratnim dejstvom i utvrđuje povratno dejstvo naznačenog opšteg akta, iako takvi akti ne mogu imati povratnu pravnu snagu osim ako se ona ne utvrdi po ustavnoj proceduri. Tako je, navodi se dalje, odredbom člana 41. stav (1) Sporazuma ustanovljen princip "ponovnog od ređivanja penzije", pri čemu se ''pravosnažnost donetog rešenja neće smatrati preprekom za ponovno određivanje", stav (3) istog člana, takođe, propisuje da za ponovno određivanje penzija važe uslovi ''u skladu sa pravnim propisima koje je nosilac osiguranja primenjivao u momentu nastupanja osiguranog slučaja kod nosioca koji je prvi put utvrdio pravo na penziju", tačka 8. istog člana sadrži princip isplaćivanja razlike između prve penzije i novih penzija za slučaj da su one manje od prve penzije, ''s tim da se ova razlika ne usklađuje". Time je, po mišljenju inicijatora, data povratna snaga ne samo osporenom aktu već i zakonima koji su prestali da važe. Naime, uvodi se ponovo u primenu Zakon o osnovama sistema penzijskog i invalidskog osiguranja , koji je prestao da važi donošenjem Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju Republike Srbije. To stanje se odražava na pojedinačne pravne akte, jer oni moraju biti doneseni ne po zakonu koj i je na snazi u vreme donošenja, već po ranijem zakonu kao da je osiguranik u to vreme sticao određeno pravo. Nadalje, ističe se da različit i princip i Sporazuma i zakonski princip i o istom pravnom pitanju nisu održivi ni po Ustavu, niti po međunarodnom pravu. Takođe, po mišljenju inicijatora, "apsurdno" je propisivanje da se i prvo rešenje o određivanju penzije i nova rešenja o ponovnom određivanju penzije moraju zasnivati na istim propisima bez obzira na vreme njihovog važenja i vreme odlučivanja. Ukazuje se i na to da se osporenim aktom uvodi takvo postupanj e organa država ugovornica, koje na osnovu nevažeć eg propis a određuju novo pravo osiguranika, menjajući ranije utvrđeno pravo na štetu osiguranika, te uvodi pravilo da se razlika između ranije penzije, u slučaju da je veća od zbira dve ponovo određe ne penzije, ne usklađuje. Po mišljenju inicijatora, jedna država ima obavezu da isplaćuje usklađeni iznos ranije penzije, a da refundira od druge države pripadajući iznos koji mora biti određen ili odrediv. Ističe se i da je osporenim odredbama Sporazuma objektivno isključena mogućnost upravnosudske kontrole pojedinačnih akata, izuzev u delu koji se ne tiče primene prava (pogrešan obračun i slično). Stoga, smatraju inicijatori, izneto stanje upućuje na činjenicu da st. (1), (3) i (8) člana 44. Sporazuma nisu u skladu sa odredbama čl. 3, 22. i 70. i čl. 194. do 198. Ustava i sa međunarodnim pravom.

Ustavni sud je inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 41. st. (1), (3) i (8) Sporazuma dostavio Narodnoj skupštini na mišljenje . U mišljenju Narodne skupštine, pored ostalog, navodi se da je Savezna Republika Jugoslavija konstituisana 27. aprila 1992. godine, a prestala je da postoji 4. februara 2003. godine, kada je Savezna skupština proglasila Ustavnu povelju državne zajednice Srbija i Crna Gora. U vreme postojanja Savezne Republike Jugoslavije, na snazi su bili savezni i republički zakoni koji su uređivali oblast penzijskog i invalidskog osiguranja. Zakonom o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, koji je stupio na snagu 1. jula 1997. godine, bila su, na saveznom nivou, jedinstveno regulisana, gotovo u potpunosti, sva prava osiguranika i korisnika, dok su republičkim zakonima bliže uređivani organizacija i finansiranje sistema. Republički zakoni morali su biti u saglasnosti sa saveznim zakonom. Saglasno odredbi člana 2. Ustavne povelje, celokupna nadležnost u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja prešla je u nadležnost država članica. Tako je u Republici Srbiji donet Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09 i 107/09), koji se primenjuje od 10. aprila 2003. godine. Međutim, i pre proglašenja državne zajednice Srbija i Crna Gora, odnosno još u vreme postojanja Savezne Republike Jugoslavije, Republika Crna Gora, u primeni propisa, dala je primat republičkom zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju u odnosu na savezni zakon. Izdvajanjem Republike Crne Gore iz državne zajednice Srbija i Crna Gora, 3. juna 2006. godine, stekli su se svi uslovi za zaključivanje Sporazuma između Republike Srbije i Republike Crne Gore o socijalnom osiguranju, koji se primenjuje od 1. januara 2008. godine. S tim u vezi, navodi se u mišljenju, primenjujući osporenu odredbu člana 41. stav (1) Sporazuma, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao nadležni nosilac osiguranja u Republici Srbiji, pokretao je postupke po službenoj dužnosti za ponovno određivanje penzija na osnovu staža osiguranja navršenog u Crnoj Gori, a nakon toga određivao svoj srazmerni deo na osnovu staža osiguranja navršenog u Republici Srbiji. Dakle, odredbe člana 41. stav (1) Sporazuma počele su da se primenjuju od dana stupanja Sporazuma na snagu, odnosno da proizvode pravno dejstvo ubuduće. Princip da svaka država isplaćuje penziju srazmerno stažu osiguranja koji je ostvaren u skladu sa njenim pravnim propisima, i za koji su uplaćeni doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje, suštinsko je načelo i sastavni deo gotovo svih bilateralnih sporazuma o socijalnom osiguranju koji su instrumenti koordinacije sistema socijalnog osiguranja. Takođe, pomenuto načelo je sadržano i u propisima Evropske unije i dokumentima Saveta Evrope. Pored toga, ovo načelo, bez izuzetka, primenjuju zemlje čiji se penzijski sistem zasniva na principu osiguranja, odnosno uplate doprinosa, na kom je zasnovan i sistem penzijskog i invalidskog osiguranja i u Republici Srbiji i u Republici Crnoj Gori. Podnosioci inicijative, osporavaju ustavnost odredbe člana 41. stav (1) Sporazuma, jer se, kako navode, ista primenjuje retroaktivno, suprotno zabrani iz odredbe člana 197. Ustava , iz razloga što je odredbom stava 3. istog člana utvrđeno da u postupku za ponovno određivanje penzija, nadležni nosilac utvrđuje uslove za sticanje prava na penziju u skladu sa pravnim propisima koje je on primenjivao u momentu nastupanja osiguranog slučaja kod nosioca koji je prvi utvrdio pravo na penziju. Donosilac osporenog akta smatra da se u ovom slučaju ne radi o retroaktivnoj primeni propisa, već da je ovom osporenom odredbom upravo isključena mogućnost retroaktivne primene propisa, odnosno istom je definisano da druga država ugovornica, u postupku ponovnog preračuna, mora primenjivati propise koji su bili na snazi kada je nastupio osigurani slučaj u prvoj državi ugovornici, odnosno kada je nastupio neki od rizika, za koji se obezbeđuju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja. Kad bi se, dakle, na osigurani slučaj koji je nastupio posle 1. januara 2002. godine primenjivali propisi koji su na snazi u trenutku pokretanja postupka za preračun, tada bi se nesporno radilo o retroaktivnoj primeni propisa. Na ovaj način, korisnici i osiguranici su zaštićeni od primene propis a čije vremensko važenje se ne poklapa sa vremenom kada je nastupio osigurani slučaj, odnosno kada su oni već ispunili uslove po propisima koji su bili na snazi kada je kod njih nastupio neki od osiguranih rizika. U mišljenju se napominje i da su propisi koji su sada na snazi "oštriji" u pogledu ispunjavanja uslova za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, u odnosu na propise koji su se primenjivali 2002. godine. Pored toga, sporazumima o socijalnom osiguranju ne uvode se u pravni sistem države ugovornice nove norme, već su sporazumi o socijalnom osiguranju samo instrumenti koordinacije socijalnog osiguranja, kojima je svrha da povežu dva pravna sistema, kako bi korisnicima i osiguranicima omogućili očuvanje i sticanje prava. S tim u vezi, prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču se, ostvaruju i koriste pod uslovima i na način koji je utvrđen zakonom države ugovornice, a na osnovu dužine navršenog staža osiguranja i visine uplaćenog doprinosa. U mišljenju se dalje navodi i da su prigovori inicijatora da nije obezbeđena zakonska zaštita, odnosno upravnosudska kontrola akata neosnovani, iz razloga što Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje u postupku za ostvarivanje prava, postupa u skladu sa odredbama zakona kojim je uređen opšti upravni postupak, a što znači, da svako ko smatra da je upravni akt kojim je odlučeno o njegovim pravima nezakonit, ima pravo da uloži žalbu, odnosno da pokrene upravni spor. U odnosu na tvrdnju inicijatora da je osporena odredba člana 41. stav (8) Sporazuma takođe u suprotnosti sa Ustavom, donosilac osporenog akta u mišljenju navodi da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču, ostvaruju i koriste pod uslovima propisanim zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju svake države ugovornice. S tim u vezi, utvrđeni srazmerni iznosi penzija, nakon okončanog postupka preračuna, predstavljaju stvarne iznose u skladu sa propisima obe države ugovornice, a činjenica da se u nekim od sporazuma ugrađuje ovakva zaštitna odredba, kojom se garantuje iznos penzije koji je korisnik imao da dan kada je pokrenut postupak za preračun, posledica je slobodne volje država ugovornica, a ne obaveze koja proizilazi iz principa međunarodnog prava, odnosno međunarodnih instrumenata koordinacije socijalnog osiguranja. Stoga, obaveza koje su obe države ugovornice preuzele ugradnjom ovakve norme, predstavlja meru zaštite i solidarnosti prema korisnicima, a ne zakonsko pravo koje pripada korisniku, pa je stoga i logično da isto ne podleže usklađivanjima penzije po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. To znači da su se države ugovornice dogovorile, u cilju zaštite materijalnog položaja korisnika prava, da davanja (penzije) ne budu manja od već utvrđenog iznosa, iako bi to primenom propisa svake države ugovornice bilo moguće, kao što su se dogovorile i na čiji teret će padati razlika. Na osnovu iznetog, Narodna skupština je mišljenja da osporene odredbe Sporazuma nisu u suprotnosti sa Ustavom i da inicijative za ocenu njihove ustavnosti ne treba prihvatiti.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenim odredbama člana 41. st. (1), (3) i (8) Sporazuma koji je potvrđen Zakonom o potvrđivanju Sporazuma između Republike Srbije i Republike Crne Gore o socijalnom osiguranju (“Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 102/07) propisano: da će penzije koje su, od 1. januara 2002. godine do dana stupanja na snagu ovog sporazuma, utvrđene prema pravnim propisima jedne države ugovornice uz uračunavanje penzijskog staža navršenog prema pravnim propisima druge države ugovornice, nosioci, po službenoj dužnosti, ponovo odrediti i obračunati iznos penzije primenom odredaba ovog sporazuma, pri čemu se pravnosnažnost donetog rešenja neće smatrati preprekom za ponovno određivanje (1); da u postupku za ponovno određivanje penzija nadležni nosilac utvrđuje uslove za sticanje prava na penziju u skladu sa pravnim propisima koje je on primenjivao u momentu nastupanja osiguranog slučaja kod nosioca koji je prvi utvrdio pravo na penziju (3); da ako su ukupni iznosi penzija, ponovo utvrđenih i obračunatih u skladu sa stavom 1. ovog člana, manji od iznosa penzije koja bi pripadala prema pravnim propisima države ugovornice po kojima je bila utvrđena, nosilac te države ugovornice isplaćuje korisniku i razliku između tog iznosa penzije i ukupnog iznosa ponovo utvrđenih i obračunatih penzija i da se ova razlika isplaćuje sve dok ukupni iznos ponovo utvrđenih i obračunatih penzija ne dostigne visinu iznosa penzije koja je pripadala na dan pokretanja postupka za ponovno određivanje penzije, s tim što se ova razlika ne usklađuje (8).

Ustav Republike Srbije utvrđuje: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima (član 3. stav 1.); da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom, kao i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.); da Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore kad je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja (član 99. stav 1. tačka 4.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, kao i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom člana 194. stav 3.) ; i da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo , kao i da, izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).

Ustavni sud najpre konstatuje da socijalno osiguranje, uključujući i penzijsko i invalidsko osiguranje, predstavlja produkt nacionalnog zakonodavstva, a opseg programa penzijskog i invalidskog osiguranja stoga je tradicionalno ograničen na teritoriju pojedine države i ne postoje, gotovo bez izuzetka, dve države koje imaju potpuno isti sistem penzijskog i invalidskog osiguranja. Teritorijalnost i raznolikost penzijskog i invalidskog osiguranja mogu da dovedu do ozbiljnih problema kada se ljudi, bez obzira na razloge, preseljavaju iz jedne države u drugu. Jedan od načina rešavanja problema u ovoj oblasti jeste usklađivanje sistema socijalnog osiguranja putem bilateralnih sporazuma koje zaključuju dve države. Ti sporazumi se mogu zasnivati na principu teritorijalnosti, dakle prema principu osiguranja prema mestu rada ili prema principu raspodele staža osiguranja, dakle srazmerno dužini penzijskog staža ostvarenog zasebno u svakoj od država ugovornica. Sporazum čije su odredbe osporene pripada ovoj drugoj grupi sporazuma, što znači da se penzije određuju u svakoj državi ugovornici primenom nacionalnih propisa, na osnovu penzijskog staža i ostalih elemenata svakog pojedinog osiguranika, i uz isplatu njihovih srazmernih delova korisnicima, zasebno od svake od država ugovornica (metoda raspodele). Ovo načelo je sastavni deo gotovo svih bilateralnih sporazuma o socijalnom osiguranju koji su instrumenti koordinacije sistema socijalnog osiguranja. Takođe, pomenuto načelo je sadržano i u propisima Evropske unije (Uredba broj 1408/71, odnosno Uredba broj 883/04), kao i dokumentima Saveta Evrope. Pored toga, ovo načelo, bez izuzetka, primenjuju zemlje čiji se penzijski sistem zasniva na principu osiguranja, odnosno uplate doprinosa, na kome je zasnovan i sistem penzijskog i invalidskog osiguranja u Republici Srbiji. Nadalje, princip tzv. srazmernih penzija, primenjuje se, u skladu sa odredbama Sporazuma, i na sve buduće slučajeve ostvarivanja prava, odnosno na osiguranike koji će tek ostvariti pravo na penziju. Međunarodnim ugovorima o socijalnom osiguranju, pa tako i ovim čije su odredbe osporene, ne uspostavljaju se neka posebna ili nova prava pošto se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju prema nacionalnim zakonodavstvima svake države ugovornice ponaosob, već se tim ugovorima samo omogućava primena nacionalnih propisa u odnosu na postojanje elementa inostranosti. Polazeći od navedenog, a saglasno odredbama člana 97. tačka 8. i člana 99. stav 1. tačka 4. Ustava, Republika Srbija ovlašćena je da uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja, uključujući i uređivanje tog sistema kroz međunarodne ugovore, a Narodna skupština da potvrđuje međunarodne ugovore kad je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja.

Osporenom odredbom člana 41. stav (1) Sporazuma utvrđeno je da će penzije koje su, od 1. januara 2002. godine do dana stupanja na snagu ovog sporazuma, utvrđene prema pravnim propisima jedne države ugovornice, uz uračunavanje penzijskog staža navršenog prema pravnim propisima druge države ugovornice, nosioci, po službenoj dužnosti, ponovo odrediti i obračunati iznos penzije primenom odredaba ovog sporazuma, pri čemu se pravnosnažnost donetog rešenja neće smatrati preprekom za ponovno određivanje. Pre ulaženja u samu ocenu ustavnosti osporene odredbe , Ustavni sud ukazuje da je Savezna Republika Jugoslavija, konstituisana 27. aprila 1992. godine, prestala da postoji 4. februara 2003. godine, kada je Savezna skupština proglasila Ustavnu povelju državne zajednice Srbija i Crna Gora i da su, u vreme postojanja Savezne Republike Jugoslavije, Zakonom o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja iz 1 997. godine bila, na saveznom nivou, jedinstveno regulisana, gotovo u potpunosti, sva prava osiguranika i korisnika, dok su republičkim zakonima, koji su morali biti u saglasnosti sa saveznim zakonom, bliže uređivani organizacija i finansiranje sistema penzijskog i invalidskog osiguranja. Saglasno odredbi člana 2. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, oblast penzijskog i invalidskog osiguranja prešla je u potpunosti u nadležnost država članica. Međutim, i pre proglašenja državne zajednice Srbija i Crna Gora, odnosno još u vreme postojanja Savezne Republike Jugoslavije, Republika Crna Gora, u primeni propisa, dala je primat svom republičkom zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju u odnosu na savezni zakon. Izdvajanjem Republike Crne Gore iz državne zajednice Srbija i Crna Gora, 3. juna 2006. godine, stekli su se uslovi za zaključivanje osporenog Sporazuma, a njegovim stupanjem na snagu stekli su se i uslovi da se pristupi ponovnom određivanju i obračunu pripadajuće penzije u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom, srazmerno dužini penzijskog staža ostvarenog zasebno u svakoj od država ugovornica.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je pitanje pravnosnažnosti koja, po osporenoj odredbi Sporazuma, ne predstavlja prepreku za ponovno određivanje i obračunavanje iznosa penzije, u konkretnom slučaju sagledavao u svetlu navedenih činjenica i razloga kojima su se rukovodile države ugovornice. Ovo odstupanje od načela pravnosnažnosti upravnog akta se, sa jedne strane, zasniva na načelu zakonitosti, a sa druge strane, s obzirom na ciljeve koji se žele postići, zadovoljava uslov legitimnosti i razumnosti, kao i pravičnosti, i kao takvo je, po oceni Ustavnog suda, ustavnopravno prihvatljivo. Ovo utoliko više što prav nosnažnost upravnog akta ima pravno obavezujuću snagu i vezuje organ samo dok postoji nepromenjeno činjenično i pravno stanje na kome je zasnovano pravnosnažno rešenje, ali ne i kada dođe do promene u tom činjeničnom i pravnom stanju, što je upravo razlog donošenja osporene odredbe člana 41. stav (1) Sporazuma, s obzirom na to da su se, ratifikacijom Sporazuma, stekli uslovi da se utvrdi stvarno (drugo) činjenično stanje i primene nacionalna zakonodavstva (promena pravnog stanja). Takođe, osporena odredba Sporazuma se zasniva na načelu pravičnosti i jednakosti, upravo iz razloga što ista, negiranjem načela prav nosnažnosti, omogućava da se zatečeno činjenično i pravno stanje stvari usaglasi sa nesporno utvrđenim promenama u tom činjeničnom i pravnom stanju i time zaštiti opšti interes, koji je sadržan u potrebi da se način korišćenja prava iz socijalnog osiguranja lica koja su imala status korisnika tih prava u vreme stupanja na snagu osporenog Sporazuma, dovede u sklad sa nacionalnim zakonodavstvima država ugovornica u momentu kada su se za to stekli uslovi (ratifikacija Sporazuma).

Ustavni sud ističe i da je navedeno rešenje uobičajeno u bilateralnim sporazumima koje zaključuju dve države u oblasti socijalnog osiguranja, primera radi, norme identične sadržine imaju i sporazumi koje je Savezna Republika Jugoslavija zaključila sa Hrvatskom (član 2. Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Savezne Republike Jugoslavije i Republike Hrvatske o socijalnom osiguranju (“Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 1/01), u delu odredaba člana 39. stav (1) Sporazuma) i Savezne Republike Jugoslavije sa Makedonijom (član 2. Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Savezne Republike Jugoslavije i Republike Makedonije o socijalnom osiguranju (“Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 1/01), u delu koji se odnosi na odredbe člana 36. Sporazuma), koji se primenjuju kao propisi Republike Srbije, kao i sporazumi, odnosno konvencije koje su zaključile SFRJ, odnosno FNRJ (i koji se primenjuju kao propisi Republike Srbije), pored ostalih, i sa Saveznom Republikom Nemačkom (član 2. Zakona o ratifikaciji Sporazuma između Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije i Savezne Republike Nemačke o socijalnom obezbeđenju (“Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori”, broj 9/69), u delu odredbe člana 39. stav (3) Sporazuma) i Republikom Italijom (član 1. Uredbe o ratifikaciji Konvencije o socijalnom osiguranju između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Republike Italije (“Službeni list FNRJ”, broj 1/59), u delu odredaba člana 41. st. (1) i (2) Konvencije)), Kraljevinom Švedskom (član 2. Uredbe o ratifikaciji Konvencije između Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije i Kraljevine Švedske o socijalnom osiguranju (“Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori”, broj 12/79), u delu koji se odnosi na odredbu člana 32. stava 1. Konvencije).

Odstupanje od načela pravnosnažnosti, pod određenim uslovima, poznaju i mnogi drugi propisi Republike Srbije, te Ustavni sud, u tom smislu, posebno ukazuje na Zakon o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), koji takvu mogućnost dozvoljava kroz vanredna pravna sredstva kao što su zahtev za zaštitu zakonitosti (član 252.), ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (član 255.), vanredno ukidanje (član 256.) i oglašavanje rešenja ništavim (čl. 257. i 258.), kao i na Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10) – (član 105.).

U pogledu mogućnosti odstupanja od načela pravnosnažnosti, Ustavni sud ukazuje da je istovetan stav zauzeo i u Rešenju IU-279/2006 od 16. decembra 2010. godine.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da se ne može prihvatiti tvrdnja inicijatora da je osporenom odredbom člana 41. stav (1) Sporazuma povređeno načelo pravne sigurnosti , kao jed an od elemenata ustavnog načela vladavine prava iz člana 3. Ustava.

U pogledu navoda iz inicijative koji se odnose na nesaglasnost odredbe člana 41. stav (3) Sporazuma sa odredbom člana 197. Ustava, Ustavni sud ističe da se osporena odredba primenjuje od momenta stupanja na snagu Zakona (Sporazuma) pa ubuduće, uz napomenu da se njenom primenom ne dovode u pitanje davanja koja su isplaćena do stupanja na snagu osporenog Sporazuma, odnosno do ponovnog preračuna. Nadalje, Ustavni sud smatra da primena propisa koji su bili na snazi u vreme kada je nastupio osigurani slučaj, odnosno kada je nastupio neki od rizika (starost, invalidnost), za koji se obezbeđuju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kako je to uređeno ovom osporenom odredbom Sporazuma , nije u suprotnosti s Ustavom, bez obzira na to što se radi o propisu koji je prestao da važi. P rimena propisa koji su prestali da važe, po oceni Ustavnog suda, u ovom slučaju ustavnopravno je prihvatljiva s obzirom na to da se zasniva na načelu zakonitosti i da zadovoljava uslove legitimnosti, razumnosti i pravičnosti. Naime, na korisnike i osiguranike, saglasno osporenoj odredbi Sporazuma , primenjuju se upravo propisi koji su bili na snazi u vreme nastupanja osiguranog slučaja, odnosno propisi koji su bili na snazi kada su osiguranici ispunili uslove za sticanje prava utvrđene tim propisima. Ustavni sud naglašava da su ti propisi povoljniji po korisnike i osiguranike od propisa koji su sada na snazi , a koji propisuju strožije uslove za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja (npr. postojala je delimična nesposobnost za rad , koju ne poznaju postojeći propisi, već samo potpuni gubitak radne sposobnosti, zatim, starosna granica kao jedan od uslova za ostvarivanje prava na penziju je bila niža i sl.). Retroaktivna primena propisa bi postojala, kako se to navodi u mišljenju Narodne skupštine, kada bi se na ponovno određivanje penzije primenjivali propisi koji važe u trenutku pokretanja postupka za preračun, a ne oni koji su važili u vreme sticanja prava na penziju. Pri tome, primena propisa koji su prestali da važe poznata je i legitimna (dozvoljena) zakonodavna praksa. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je neprihvatljiv i navod inicijatora o tome da osporenom odredbom člana 41. stav (3) Sporazuma povređeno načelo zabrane povratnog dejstva zakona proklamovano članom 197. Ustava.

Odredba člana 41. stav (8) Sporazuma, kojom je utvrđeno da ako su ukupni iznosi penzija, ponovo utvrđenih i obračunatih u skladu sa stavom 1. ovog člana, manji od iznosa penzije koja bi pripadala prema pravnim propisima države ugovornice po kojima je bila utvrđena, nosilac te države ugovornice isplaćuje korisniku i razliku između tog iznosa penzije i ukupnog iznosa ponovo utvrđenih i obračunatih penzija i da se ova razlika isplaćuje sve dok ukupni iznos ponovo utvrđenih i obračunatih penzija ne dostigne visinu iznosa penzije koja je pripadala na dan pokretanja postupka za ponovno određivanje penzije, s tim što se ova razlika ne usklađuje, osporava se tvrdnjom da je neustavna iz razloga što "uvodi pravilo da se razlika između ranije penzije, u slučaju da je veća od zbira dve ponovo određenje penzije, ne usklađuje". Ustavni sud primećuje da inicijator nije dao ustavnopravne razloge za tvrdnju o nesaglasnosti ove osporene odredbe s Ustavom. Nezavisno od toga, Ustavni sud ukazuje da osporena odredba člana 41. stav (8) Sporazuma sadrži tzv. zaštitnu klauzulu, kao što je, primera radi, sadrže i već pomenuti sporazumi koji su zaključeni sa Hrvatskom i Makedonijom. Ova klauzula omogućava da korisnik koji bi, prema novom obračunu, trebalo da prima iznos manji od iznosa penzije koja bi mu pripadala prema pravnim propisima države ugovornice po kojima je bila utvrđena, prima i razliku između tog iznosa penzije i ukupnog iznosa ponovo utvrđenih i obračunatih penzija i da se ova razlika isplaćuje sve dok ukupni iznos ponovo utvrđenih i obračunatih penzija ne dostigne visinu iznosa penzije koja je pripadala na dan pokretanja postupka za ponovno određivanje penzije. Ta razlika se ne usklađuje upravo stoga što ista ima zaštitnu funkciju i što ne predstavlja stvarni, pripadajući iznos penzije utvrđen u okončanom (ponovnom) preračunu, pa je prirodno i ustavnopravno opravdano da se usklađuje samo stvarni, pripadajući iznos utvrđen u okončanom preračunu, i to onda kada tako ponovo utvrđeni i obračunati ukupni iznos penzija ne dostigne visinu iznosa penzije koja je pripadala na dan pokretanja postupka za ponovno određivanje penzije. Pri tome, Sud ukazuje da utvrđeni srazmerni iznosi penzija, nakon okončanog postupka preračuna, predstavljaju stvarne iznose u skladu sa propisima obe države ugovornice, a činjenica da se u nekim sporazumima ugrađuje ovakva zaštitna odredba, izraz je isključivo slobodne volje država ugovornica, a ne obaveze koja proizilazi iz principa međunarodnog prava (tako, primera radi, Zakonom o ratifikaciji Sporazuma između Savezne Republike Jugoslavije i Bosne i Hercegovine o socijalnom osiguranju (“Službeni list SCG– Međunarodni ugovori”, broj 7/03), za razliku od osporene odredbe Sporazuma, nije propisana tzv. zaštitna klauzula. Stoga, obaveza, koju su obe države ugovornice preuzele osporenom odredbom , predstavlja, kako to u mišljenju ispravno zaključuje donosilac osporenog akta, meru zaštite i solidarnosti prema korisnicima, sa ciljem da davanja ne budu manja od već utvrđenog iznosa penzije, iako bi to primenom propisa svake države ugovornice bilo moguće, ali ne i zakonsko pravo korisnika, pa je stoga i prirodno da ta davanja ne podležu usklađivanjima penzije po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju.

U odnosu na tvrdnju inicijatora da je osporenim odredbama isključena mogućnost upravnosudske kontrole pojedinačnih akata, Ustavni sud ističe da takva tvrdnja nije pravno zasnovana. Naime, pitanja koja se tiču postupka ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja nisu predmet uređivanja osporenih odredaba Sporazuma, već Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10). Tim zakonom utvrđeno je: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno (član 84. stav 2.); da se u postupku za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja u fondu obezbeđuje dvostepenost (član 92.); da se protiv prvostepenog rešenja može izjaviti žalba organu određenom opštim aktom fonda u roku od 15 dana od dana prijema rešenja (član 99. stav 1.); kao i da se protiv rešenja fonda donetog po žalbi, odnosno u vršenju revizije o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja i protiv konačnog rešenja o podacima utvrđenim u matičnoj evidenciji, može pokrenuti upravni spor kod nadležnog suda (član 103.). Iz navedenog sledi jasan zaključak da je zaštita prava korisnika, odnosno osiguranika obezbeđena kako u dvostepenom upravnom postupku pred nadležnim organima fonda, tako i u upravom sporu pred nadležnim sudom. Stoga je , po oceni Ustavnog suda, pravno neutemeljena tvrdnja inicijatora da osporene odredbe nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 22. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je našao da je inicijativa neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Sporazuma, pa je inicijativu odbacio, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (″Službeni glasnik RS″, br. 109/07 i 99/11 ).

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odbačaj inicijativa za ocenu ustavnosti Sporazuma o socijalnom osiguranju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti