Odluka Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o zaštiti konkurencije

Kratak pregled

Ustavni sud odbija predloge za utvrđivanje neustavnosti ključnih odredaba Zakona o zaštiti konkurencije. Sud je ocenio da su osporene norme, koje definišu pojam povrede konkurencije, dominantan položaj i koncentraciju, u skladu sa ustavnim načelima tržišne privrede.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-30/2006
25.03.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. marta 2009. godine, doneo je

O D L U K U

1. Odbijaju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti i ne prihvataju inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 1, 2. i 4, člana 7. stav 2. tačka 1), člana 16. stav 1, čl. 23. i 73. Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, broj 79/05).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuju se predlozi i inicijative za ocenu saglasnosti Zakona iz tačke 1. sa Zakonom o registraciji privrednih subjekata ("Službeni glasnik RS", br. 55/04 i 61/05), Zakonom o privatnim preduzetnicima ("Službeni glasnik SRS", br. 54/89 i 9/90 i "Službeni glasnik RS", br. 19/91, 46/91, 31/93, 39/93, 53/93, 67/93, 48/94, 53/95, 35/02, 55/04 i 101/05), Zakonom o preduzećima ("Službeni list SRJ", br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02), Zakonom o cenama ("Službeni glasnik RS", broj 79/05), Zakonom o tržištu hartija od vrednosti i drugim finansijskim instrumentima ("Službeni glasnik RS", broj 47/06) i Zakonom o prekršajima ("Službeni glasnik SRS", broj 44/89 i "Službeni glasnik RS", br. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01, 55/04, 101/05 i 116/08).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podneti predlozi i inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o zaštiti konkurencije ("Službeni glasnik RS", broj 79/05). Predlagači i inicijatori osporavaju odredbe čl. 2. i 4. Zakona, navodeći da fizičko lice, bez registrovanja i ovlašćenja odgovarajućih državnih organa, ne može biti pravno valjan učesnik na tržištu, odnosno legalan učesnik u prometu. Dalje navode da osporenom odredbom člana 4. stav 2. Zakona nije određen pravni status izuzetih učesnika na tržištu u odnosu na ostale učesnike, niti je zakonski preciziran pojam „delatnosti od opšteg interesa“ u odnosu na ostale „obične“ delatnosti, tako da izuzimanje jedne kategorije učesnika predstavlja opasnost od stvaranja monopola na tržištu, čime se povređuju odredbe čl. 57. i 64. Ustava od 1990. godine. Takođe, navode da se odredbom člana 16. stav 1. Zakona povređuju načela Ustava od 1990. godine o slobodi preduzetništva, samostalnosti preduzeća, slobodnom privređivanju svim oblicima svojine, slobodi razmene robe i usluga, kao i da ne postoje učesnici na tržištu koji poslovne odluke u okviru svog preduzeća donose samostalno i nezavisno, jer takvi učesnici "ne mogu činiti deo tržišnog lanca". Navode i da se odredbom člana 7. stav 2. tačka 1) Zakona ograničava Ustavom zajemčena sloboda preduzetništva i onemogućava pravo samostalnom privrednom subjektu da slobodno utvrđuje cene, što dovodi do ograničavanja konkurencije i razvoja tržišta. Osporavaju i ustavnost odredaba čl. 1, 23. i 73. Zakona, a takođe ističu i da je Zakon o zaštiti konkurencije neusaglašen sa odredbama drugih zakona, tako da je osporeni Zakon "uneo neodlučnost" među pravna i fizička lica koja imaju obavezu da primenjuju njegove odredbe, u pogledu toga po kom zakonu treba da postupaju. Predlažu da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje konkretnih pojedinačnih akata ili radnji koji mogu biti doneti, odnosno preduzeti od strane Komisije za zaštitu konkurencije, a čijim bi izvršenjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice.

Osporenom odredbom člana 1. Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, broj 79/05) propisano je da se ovim zakonom uređuje zaštita konkurencije na tržištu radi obezbeđivanja ravnopravnosti učesnika na tržištu, a u cilju podsticanja ekonomske efikasnosti i ostvarivanja ekonomskog blagostanja društva u celini, naročito potrošača i osniva se Komisija za zaštitu konkurencije.

Osporenom odredbom člana 2. stav 1. Zakona propisano je da se povredom konkurencije u smislu ovog zakona smatraju akti i radnje privrednih subjekata i drugih pravnih i fizičkih lica i ostalih učesnika na tržištu, i to: sporazumi kojima se bitno sprečava, ograničava ili narušava konkurencija (tačka 1)); zloupotreba dominantnog položaja (tačka 2)); koncentracija kojom se bitno sprečava, ograničava ili narušava konkurencija, pre svega stvaranjem, odnosno jačanjem dominantnog položaja na tržištu (tačka 3)). Osporenom odredbom stava 2. istog člana Zakona je propisano da se bitno sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije iz stava 1. tač. 1) i 3) ovog člana procenjuje, u zavisnosti od konkretnog slučaja, prema stepenu i dinamici promena u strukturi relevantnog tržišta, ograničenjima i mogućnostima ravnopravnog pristupa tržištu novih konkurenata, razlozima za napuštanje tržišta od strane postojećih konkurenata, promenama kojima se ograničava mogućnost snabdevanja tržišta, stepenu pogodnosti nastalih za potrošače i drugim okolnostima od uticaja na povredu konkurencije, dok je osporenom odredbom stava 3. navedenog člana propisano da Vlada Republike Srbije bliže propisuje kriterijume iz stava 2. ovog člana.

Odredbama člana 4. Zakona propisano je: da se ovaj zakon primenjuje na sva pravna i fizička lica i državne organe, organe teritorijalne autonomije i lokalne samouprave koji, posredno ili neposredno, učestvuju u prometu roba ili usluga i koji svojim aktima i radnjama vrše ili mogu vršiti povrede konkurencije, i to na: privredna društva, preduzetnike i preduzeća, nezavisno od oblika svojine, sedišta, a za preduzetnike nezavisno i od državljanstva i prebivališta, da se primenjuje na druga fizička i pravna lica koja neposredno ili posredno, stalno, povremeno ili jednokratno učestvuju u prometu roba i/ili usluga, a nezavisno od njihovog pravnog statusa, oblika svojine, državljanstva, sedišta ili prebivališta (sindikati, poslovna udruženja, sportske organizacije, ustanove, zadruge, nosioci prava intelektualne svojine i dr), kao i na državne organe, organe teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kada posredno ili neposredno učestvuju u prometu robe ili usluga (stav 1. tač. 1) do 3)); da se ovaj zakon ne primenjuje na preduzeća, privredna društva i preduzetnike, koji obavljaju delatnosti od opšteg interesa, kao i na lica kojima je aktom nadležnog organa dodeljen fiskalni monopol, ako bi primena ovog zakona sprečila obavljanje delatnosti od opšteg interesa, odnosno obavljanje poverenih poslova (stav 2.).

Osporenom odredbom člana 7. stav 2. tačka 1) Zakona propisano je da su akti koji za cilj ili posledicu imaju ili mogu imati bitno sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije na relevantnom tržištu, u smislu ovog zakona, sporazumi, ugovori, pojedine odredbe ugovora, izričiti ili prećutni dogovori, usaglašene prakse, odluke udruženja učesnika na tržištu (u daljem tekstu: sporazumi), te da su ti sporazumi zabranjeni i ništavi, a naročito sporazumi kojima se neposredno ili posredno utvrđuju kupovne ili prodajne cene ili drugi uslovi trgovine.

Osporenom odredbom člana 16. stav 1. Zakona propisano je da dominantan položaj na relevantnom tržištu ima učesnik na tržištu koji posluje nezavisno od drugih učesnika na tržištu, odnosno koji donosi poslovne odluke ne vodeći računa o poslovnim odlukama svojih konkurenata, dobavljača, kupaca, i/ili krajnjih korisnika njegove robe i/ili usluga.

Odredbama člana 21. Zakona određuje se pojam koncentracije, odnosno slučajevi u kojima nastaje koncentracija učesnika na tržištu, dok je osporenim odredbama člana 23. Zakona propisano: da se koncentracija iz člana 21. Zakona sprovodi po pribavljenom odobrenju koje na zahtev učesnika na tržištu izdaje Komisija (stav 1.); da se zahtev iz stava 1. ovog člana podnosi pod uslovom da zajednički ukupan godišnji prihod svih učesnika u koncentraciji ostvaren na tržištu Republike Srbije u prethodnoj obračunskoj godini prelazi iznos od 10 (deset) miliona evra, u dinarskoj protivvrednosti po kursu na dan sastavljanja godišnjeg računa ili da zajednički ukupan godišnji prihod učesnika u koncentraciji ostvaren na svetskom tržištu u prethodnoj obračunskoj godini prelazi iznos od 50 (pedeset) milina evra, u dinarskoj protivvrednosti po kursu na dan sastavljanja godišnjeg računa, pri čemu najmanje jedan učesnik na tržištu koji je učesnik koncentracije mora da bude registrovan na teritoriji Republike Srbije (stav 2. tač. 1) i 2)); da će se u prvoj godini poslovanja prihod iz stava 2. ovog člana računati na osnovu prihoda ostvarenog u tekućoj obračunskoj godini na nivou 12 meseci (stav 3.); da se pri računanju godišnjeg ukupnog prihoda iz stava 2. ovog člana neće računati prihod koji ti učesnici na tržištu ostvare u međusobnoj razmeni (stav 4.); da su učesnici koncentracije dužni da prekinu sprovođenje koncentracije do donošenja rešenja Komisije kojim se nameravana koncentracija odobrava ili do isteka roka od četiri meseca od dana podnošenja zahteva (stav 5.); da Vlada bliže uređuje sadržinu i način podnošenja zahteva za izdavanje odobrenja za sprovođenje koncentracije (stav 6.).

Osporenim odredbama člana 73. Zakona propisane su zaštitne mere, tako što je predviđeno da se učesniku na tržištu koji je učinio prekršaj iz člana 71. stav 1. ovog zakona izriče zaštitna mera oduzimanja predmeta i zabrane vršenja određene delatnosti, a odgovornom licu u pravnom licu koje je učinilo navedeni prekršaj izriče zaštitna mera zabrane vršenja određenih poslova.

Članom 71. Zakona propisani su prekršaji za povrede ovog Zakona koje učine učesnici na tržištu i određene su novčane kazne za prekršaje.

Članom 112. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07) propisano je da će se postupci pred Ustavnim sudom započeti pre dana stupanja na snagu ovog zakona okončati po odredbama ovog zakona.

Saglasno odredbama člana 167. Ustava Republike Srbije, kojima je utvrđena nadležnost Ustavnog suda, da, između ostalog, odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, Ustavni sud ocenu ustavnosti vrši u odnosu na odredbe važećeg Ustava.

Ustavom je utvrđeno: da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine i da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem roba, rada, kapitala i usluga, (član 82. st. 1. i 2.); da je preduzetništvo slobodno, a da se može ograničiti zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja, da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena i da su strana lica izjednačena na tržištu sa domaćim (član 84.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 7.).

Osporene odredbe čl. 1, 2. i 4. Zakona o zaštiti konkurencije nalaze se u odeljku osnovnih odredbi tog zakona, koje određuju predmet zaštite konkurencije na tržištu i cilj koji se tom zaštitom želi postići (član 1.), definišu povrede konkurencije (član 2.) i opredeljuju krug lica na koje se Zakon primenjuje (član 4.). Ustavni sud je ocenio da se sadržinom osporenih odredaba Zakona ne ugrožavaju ustavna načela o jedinstvenom tržištu, otvorenom i slobodnom tržištu, kao i slobodi preduzetništva. Naprotiv, Ustavni sud nalazi da su navedene zakonske odredbe, s obzirom na svoju sadržinu i način uređivanja pomenutih pitanja, u funkciji ostvarenja Ustavom proklamovane zabrane ograničenja slobode konkurencije na tržištu stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog, odnosno dominantnog položaja. Takođe, Sud ocenjuje da se u uređivanju navedenih pitanja u osporenim odredbama čl. 1, 2. i 4. Zakona zakonodavac kretao u okviru svojih ovlašćenja utvrđenih u odredbama člana 97. tač. 6. i 7. Ustava.

Povodom osporene odredbe člana 4. stav 2. Zakona, Ustavni sud je stanovišta da se odredbama kojima se određuju subjekti na koje se navedeni Zakon primenjuje, odnosno ne primenjuje, pod Zakonom propisanim uslovima, ne narušava načelo jednakog pravnog položaja privrednih subjekata na tržištu. Ovo iz razloga što se propisani zakonski kriterijumi podjednako odnose na sva lica koja se nađu u istoj pravnoj situaciji. Takvim zakonskim uređenjem nisu ustanovljena prava fizičkih lica da mimo Zakonom propisanih okvira učestvuju u pravnom prometu i obavljaju privrednu delatnost, a da pri tom nemaju status privrednih subjekata. Pod privrednim subjektima se smatraju lica koja obavljaju privrednu delatnost u statusu pravnih lica, kao i fizička lica koja to čine u statusu preduzetnika. Međutim, učešće u privrednom životu nije svedeno samo na obavljanje privredne delatnosti u pravnoj formi privrednog društva ili preduzetnika. Ono se ostvaruje i donošenjem određenih akata i odluka koje su u nadležnosti pojedinaca, odnosno fizičkih lica kao organa upravljanja privrednih subjekata. Zato se povreda pravila o zaštiti konkurencije može učiniti i delanjem navedenih fizičkih lica u donošenju odgovarajućih odluka u ime i za račun privrednih subjekata, pa je otuda u skladu sa Ustavom i propisivanje odredbom člana 73. stav 2. Zakona zaštitnih mera za fizička lica koja su u pravnom licu učestvovala u donošenju odluka kojima se krše zakonska pravila o zaštiti konkurencije.

Sud smatra da su neosnovani i navodi inicijatora da osporenim zakonskim odredbama nije preciziran pojam delatnosti od opšteg interesa. Šta je delatnost od opšteg interesa u Republici Srbiji propisano je odredbom člana 2. Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa („Službeni glasnik RS“, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05 i 123/07). Saglasno tom Zakonu, delatnošću od opšteg interesa se smatraju delatnosti u oblasti: proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja; istraživanja, proizvodnje, prerade, transporta i distribucije nafte i naftnih derivata; železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja; telekomunikacija; izdavanja Službenog glasnika Republike Srbije; informisanja; izdavanja udžbenika; korišćenja, upravljanja, zaštite i unapređenja dobara od opšteg interesa; komunalne delatnosti; delatnosti od strateškog interesa za Republiku, kao i delatnosti neophodne za rad državnih organa i organa jedinica lokalne samouprave utvrđene zakonom. Stoga se i pod pojmom delatnosti od opšteg interesa utvrđenog u odredbi člana 4. stav 2. Zakona o zaštiti konkurencije, podrazumevaju i mogu podrazumevati samo delatnosti propisane odredbom člana 2. Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa.

Pored toga, Sud ocenjuje da nije nesaglasno sa Ustavom izuzimanje određenih privrednih subjekata od primene odredaba Zakona o zaštiti konkurencije, imajući u vidu da se izuzeci odnose na privredne subjekte koji obavljaju delatnosti od opšteg društvenog interesa, odnosno lica kojima je aktom nadležnog organa dodeljen fiskalni monopol. Ovo stoga što zakonski pojam delatnosti od opšteg interesa obuhvata one delatnosti koje su neophodan uslov života i rada građana, te neophodnost stvaranja zakonskih uslova za nesmetano obavljanje ovih delatnosti, po oceni Suda, daje osnova zakonodavcu da uređujući sistem obavljanja pojedinih delatnosti, saglasno svom ustavnom ovlašćenju (član 97. tačka 6. Ustava), predvidi da se na privredne subjekte koji obavljaju ove delatnosti ne primenjuju zabrane propisane Zakonom o zaštiti konkurencije, kao i da bi izlaganje ovih subjekata uslovima oštre tržišne konkurencije, bez navedenih zakonskih rešenja moglo da dovede u pitanje obavljanje same delatnosti, čime bi se ugrozilo ostvarivanje opšteg interesa građana. Iz navedenih razloga, Sud nalazi da se zakonskim propisivanjem navedenog kruga lica koja su izuzeta od primene pravila o zaštiti konkurencije ne krši ustavno načelo o jednakom pravnom položaju pojedinih privrednih subjekata na tržištu.

Ocena Ustavnog suda je da se ne može prihvatiti ni tvrdnja predlagača da se zabranom zaključenja sporazuma o određivanju cena (član 7. stav 2. osporenog Zakona) umanjuje, odnosno sprečava konkurencija. Naprotiv, dogovaranje cene može imati za posledicu favorizovanje određenih privrednih subjekata na račun drugih učesnika u privrednom životu, sa ciljem da se uvođenjem dampinških cena eliminišu iz tržišne utakmice oni koji posluju pod realnim tržišnim uslovima, a što bi bilo protivno odredbama člana 84. Ustava.

Takođe, po oceni Ustavnog suda, zakonsko određenje dominantnog položaja na tržištu i pojma koncentracije, sprovođenje koncentracije, kao i uređenje zaštite konkurencije i propisivanje mera za prekršioce zabranjenih vidova njenog ograničenja i narušavanja (čl. 16, 21. i 23. Zakona) nije u suprotnosti sa ustavnim odredbama o slobodi preduzetništva, jednakom pravnom položaju na tržištu, samostalnosti privrednih subjekata, otvorenom i slobodnom tržištu. Naime, koncentracija po svojoj suštini nije primerena tržišnoj privredi, odnosno tržišnom načinu privređivanja, jer može dovesti do dominantnog i monopolskog položaja pojedinih subjekata. Međutim, kako se udruživanje i zajednički nastup na tržištu može preduzeti i u cilju stvaranja ravnopravnih odnosa učesnika u tržišnoj utakmici, to se, prema stanovištu Suda, zakonom mora propisati kada je i pod kojim uslovima koncentracija dopuštena, da bi se takvi odnosi podveli u legalne okvire. Saglasno osporenim odredbama Zakona, koncentraciju je moguće dopustiti uz posebno odobrenje nadležnog državnog organa, i to samo za one privredne subjekte koji zajednički ostvaruju ukupan godišnji prihod na domaćem, odnosno svetskom tržištu u iznosu koji prelazi Zakonom propisani cenzus. Takvim određenjem dopuštene koncentracije sprečavaju se moguće zloupotrebe koje takav akt sam po sebi nosi, pa se, sledstveno tome, ni Zakonom propisana pravila ne mogu smatrati nesaglasnim sa Ustavom.

Polazeći od svega navedenog, po oceni Suda, nisu osnovani navodi u podnetim predlozima i inicijativama, pa su se stekli uslovi da Ustavni sud, saglasno odredbama člana 45. tačka 14) i člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07) odbije predloge i ne prihvati inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 1, 2. i 4, člana 7. stav 2. tačka 1), člana 16. stav 1, čl. 23. i 73. Zakona o zaštiti konkurencije navedenog u izreci.

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenog Zakona Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Odredbe Zakona o zaštiti konkurencije osporavaju se i u odnosu na Zakon o registraciji privrednih subjekata ("Službeni glasnik RS", br. 55/04 i 61/05), Zakon o privatnim preduzetnicima ("Službeni glasnik SRS", br. 54/89 i 9/90 i "Službeni glasnik RS", br. 19/91, 46/91, 31/93, 39/93, 53/93, 67/93, 48/94, 53/95, 35/02, 55/04 i 101/05), Zakon o preduzećima ("Službeni list SRJ", br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02), Zakon o cenama ("Službeni glasnik RS", broj 79/05), Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugim finansijskim instrumentima ("Službeni glasnik RS", broj 47/06) i Zakon o prekršajima ("Službeni glasnik SRS", broj 44/89 i "Službeni glasnik RS", br. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01, 55/04, 101/05 i 116/08). Osim toga osporava se i primena osporenog Zakona u praksi. Međutim, Ustavni sud, u smislu odredaba člana 167. Ustava, nije nadležan za ocenu međusobne saglasnosti zakona, kao ni za ocenu primene zakona u praksi, te je, stoga, u ovom delu Sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, podnete predloge i inicijative odbacio zbog nenadležnosti.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 45. tačka 14), člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 1. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić