Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti obaveznog članstva u privrednim komorama

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o privrednim komorama koje su propisivale obavezno članstvo. Sud je zaključio da privredne komore nisu udruženja u smislu slobode udruživanja, već organizacije javnog prava, te obavezno članstvo nije neustavno.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-94/2006
22.12.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2010. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 8. i 9. Zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS“, br. 65/01 i 36/09).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti odredaba člana 9. Zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS“, broj 65/01). Podnosilac inicijative smatra da osporeni član Zakona, prema kome svi privredni subjekti koji imaju sedište, odnosno obavljaju delatnost na teritoriji Republike Srbije, činom registracije obavljanja delatnosti postaju obavezni članovi više privrednih komora sa obavezom plaćanja članarine, nije u saglasnosti sa odredbama čl. 44. i 64. Ustava od 1990. godine, kojima se garantuje sloboda sindikalnog i drugog organizovanja, a preduzećima i drugim organizacijama slobodno organizovanje, povezivanje i udruživanje. Podneskom od 6. jula 2009. godine ovaj inicijator je odustao od podnete inicijative, navodeći da je inicijativa postala bespredmetna s obzirom na to da prema izvršenim izmenama osporenog Zakona članstvo u privrednim komorama više nije obavezno.

Ustavnom sudu podnete su i tri po sadržini identične inicijative za pokretanje postupka za ocenu saglasnosti odredaba čl. 8. i 9. Zakona o privrednim komorama sa Ustavom od 2006. godine. Podnosioci inicijative smatraju da osporene odredbe Zakona kojima je određeno da su članovi komore preduzeća i drugi oblici organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost, preduzetnici i njihove zadruge, kao i zemljoradničke zadruge i drugi oblici organizovanja (član 8.), te određeno članstvo navedenih subjekata u pojedinim komorama (član 9.), nisu u saglasnosti sa odredbama člana 84. Ustava. Ovo iz razloga što, po mišljenju podnosilaca inicijative, osporenim odredbama Zakona privredne komore stiču dominantan položaj na tržištu, a u formi članarine preliva im se novac pravnih lica koja su po sili zakona njihovi članovi. Smatraju da ustavno načelo samostalnosti privrednih subjekata pretpostavlja i njihovu samostalnost u donošenju odluke da li će biti član nekog od oblika organizovanja komora.

Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 33. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07) i člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), na sednici od 25. marta 2009. godine doneo Zaključak da inicijative dostavi na mišljenje Narodnoj skupštini. U ostavljenom roku od 45 dana, a ni kasnije, Narodna skupština nije dostavila traženo mišljenje, pa je postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu nastavljen.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama Zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS“, broj 65/01) propisano: da su članovi komore preduzeća i drugi oblici organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost, banke i druge finansijske organizacije i organizacije za osiguranje imovine i lica, da su preduzetnici koji u vidu registrovanog zanimanja obavljaju privrednu delatnost i njihove zadruge članovi komore preko opštih udruženja preduzetnika, da su zemljoradničke zadruge i drugi oblici organizovanja zemljoradnika kolektivni članovi komore preko zadružnog saveza i da članovi komore imaju jednaka prava i obaveze (član 8.); da su svi subjekti iz člana 8. Zakona članovi Privredne komore Srbije i druge odgovarajuće privredne komore (član 9.). Ustavni sud je utvrdio i da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09), koji se primenjuje od 1. januara 2013. godine, osporeni član 8. osnovnog teksta Zakona kojim je propisano koji su privredni subjekti članovi privredne komore pretrpeo odgovarajuće terminološke promene, dok je osporeni član 9. izmenjen tako što je propisano da subjekti iz člana 8. Zakona postaju članovi odgovarajuće privredne komore dostavljanjem pismenog obaveštenja o pristupanju, odnosno istupanju komori čiji su članovi.

Ustavni sud je konstatovao da je Ustav Republike Srbije od 1990. godine, na osnovu koga je osporeni Zakon donet, prestao da važi danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije od 2006. godine. Stoga je ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona, na osnovu člana 167. Ustava, izvršena u odnosu na Ustav koji je na snazi.

Ustavom je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, kao i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18. st. 1. i 3.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja (član 55. stav 1.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata, i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da je preduzetništvo slobodno i da se može ograničiti zakonom radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti ljudi (član 83.); da svi imaju jednak položaj na tržištu; da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja (član 84. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, jedinstveno tržište; pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 6. i 17.); da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima (član 137. stav 2.).

Za ocenu osnovanosti navoda podnosioca inicijative, po shvatanju Suda, od značaja su i druge odredbe Zakona o privrednim komorama koje propisuju: da su privredne komore interesne, samostalne i poslovno-stručne organizacije privrednih društava, preduzetnika i drugih oblika organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost (član 1.); da se komore organizuju na teritorijalnom principu, a da se od 1. januara 2013. godine mogu osnivati i prema delatnostima koje obavljaju privredni subjekti (čl. 2. i 2a); da komore imaju svojstvo pravnog lica (član 3.); da članovi komore imaju jednaka prava i obaveze (član 8. stav 4.); da je delatnost komore, pored ostalog, proučavanje pitanja koja se odnose na privredne grane zastupljene u komori, praćenje pojava privrednog života i ocenjivanje njihovog dejstva na privredu Republike, odnosno svoje teritorije ili područja, zatim predstavljanje domaće privrede u zemlji i inostranstvu, davanje predloga nadležnim državnim organima za razvoj i uvođenje različitih instrumenata zaštite domaće privrede, negovanje dobrih poslovnih običaja i morala i dr. (član 10.); da Privredna komora Srbije vrši i određena javna ovlašćenja koja su joj poverena zakonom, da štiti interes svojih članova pred državnim i drugim organizacijama u oblasti privrednog sistema, daje inicijative za donošenje republičkih zakona i drugih propisa iz oblasti privrede i mere tekuće ekonomske politike ( član 11.); da komorom upravljaju njeni članovi preko svojih predstavnika u njenim organima (član 12.); da se sredstva za rad komore obrazuju od članarine, naknade za usluge i iz drugih izvora, te da visinu članarine, kao i način i rokove plaćanja članarine utvrđuje skupština komore (član 21. st. 1. i 2.); da se pri komori obrazuje sud časti (član 30.); da se stalni izbrani sud obrazuje pri Privrednoj komori Srbije i privrednim komorama autonomnih pokrajina (član 32.); da pri Privrednoj komori Srbije postoji Spoljnotrgovinska arbitraža (član 33a).

Polazeći od navedenih odredaba Ustava, Ustavni sud je ocenio da su određivanjem privrednih komora kao oblika interesnog organizovanja privrednih društava, preduzetnika i drugih oblika organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost, uređivanjem pitanja u vezi sa osnivanjem i delatnošću privrednih komora kao posebnog oblika udruživanja privrednih subjekata, kao i položaja ovih subjekata kao članova komore, uređeni odnosi u okviru Ustavom utvrđenog ovlašćenja zakonodavca da uređuje i obezbeđuje sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti. Budući da Zakon o privrednim komorama određuje privredne komore kao poseban oblik interesnog organizovanja subjekata koji obavljaju privrednu delatnost, da je delatnost privrednih komora određena kao skup poslova koji su od zajedničkog interesa za sve članove komore, da Privredna komora Srbije vrši i zakonom poverena javna ovlašćenja, te da članstvo u komori nije predviđeno kao uslov obavljanja bilo koje delatnosti članova komore, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi podnosioca inicijative da su osporene odredbe čl. 8. i 9. Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 84. Ustava kojima se jamči samostalnost privrednih subjekata, sloboda preduzetništva, kao i zaštita od stvaranja ili zloupotrebe monopolskog ili dominantnog položaja na tržištu. U vezi sa ovim navodima podnosioca inicijative Ustavni sud je konstatovao i da Zakon ne sadrži bilo kakvu sankciju za privredne subjekte koji „odbijaju“ članstvo u komori, da je pitanje plaćanja članarine i određivanja njene visine, saglasno Zakonu, stvar članova komore, odnosno njenih organa, te da Zakon ne sadrži ni zabranu da ovi privredni subjekti, iako članovi privredne komore, preko drugih oblika udruživanja, u skladu sa zakonom, ostvaruju svoje ustavno pravo na slobodu udruživanja.

Podnosilac inicijative nije zahtevao da se oceni saglasnost osporenih odredaba Zakona sa odredbom člana 55. stav 1. Ustava kojom se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja. Međutim, kako u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti Ustavni sud nije ograničen zahtevom ovlašćenog predlagača, odnosno inicijatora, Sud je stao na stanovište da u ovom slučaju treba oceniti da li se odredbama čl. 8. i 9. osporenog Zakona ograničava pravo na slobodu udruživanja protivno zabrani ograničenja ljudskih prava proklamovanoj odredbom člana 20. stav 1. Ustava. Pristupanje ovoj oceni nalagalo je najpre da se odredi da li privredne komore predstavljaju udruženja na koje se odnose odredbe člana 55. Ustava.

Pojam udruženja definisan je u članu 2. Zakona o udruženjima („Službeni glasnik RS“, broj 51/09). Udruženje, u smislu ovog zakona, jeste dobrovoljna i nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ostvarivanja i unapređenja određenog opšteg ili zajedničkog cilja ili interesa koji nisu zabranjeni Ustavom ili zakonom. Privredne komore su u članu 1. osporenog Zakona definisane kao interesne, samostalne i poslovno-stručne organizacije privrednih društava, preduzetnika i drugih oblika organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost. Imajući u vidu navedeno, kao i Zakonom određenu delatnost privrednih komora da, pored ostalog, doprinose cilju koji je u opštem interesu (praćenje pojava privrednog života i ocenjivanja njihovog dejstava na privredu, davanje odgovarajućih predloga nadležnim državnim organima i dr), kao i da vrše određena javna, regulatorna i disciplinska ovlašćenja, Ustavni sud je zaključio da privredne komore ne predstavljaju udruženja iz člana 55. Ustava, već oblik organizacija javnog prava, te da se obaveznim udruživanjem privrednih subjekata u ove organizacije ne ograničava pravo na slobodu udruživanja u smislu člana 20. stav 1. Ustava.

Sloboda udruživanja ima dva aspekta: prvi, pozitivni jeste pravo da se udružuje ili da se pripada udruženju; drugi, negativni, jeste pravo da se ne udružuje, odnosno da se ostane izvan svakog udruženja. Za slobodu da se ne udružuje, takođe je značajno pitanje da li organizacija o kojoj je reč ima karakter udruženja. U slučaju da ona nije udruženje u smislu člana 55. stav 1. Ustava i člana 2. Zakona o udruženjima, već javno-pravna institucija koja podrazumeva obavezno članstvo, zakonodavac ne sme sprečavati slobodu članova takve organizacije da osnivaju druga udruženja. S obzirom na to da osporeni Zakon o privrednim komorama ne propisuje takvu zabranu, Ustavni sud je ocenio da odredbama čl. 8. i 9. ovog zakona nije povređena ni Ustavom zajemčena sloboda privrednih subjekata da se ne udružuju.

Budući da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima, prema odredbi člana 18. stav 3. Ustava, tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje, Ustavni sud je konstatovao da i prema tumačenju Evropskog suda za ljudska prava član 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji jemči slobodu udruživanja ne obuhvata tzv. udruženja javnog prava (lekarske, advokatske, privredne i sl. komore), u koja se obavezno udružuju pripadnici određenih zanimanja, odnosno profesija, koja su osnovana nekim javnopravnim aktom, imaju javna ovlašćenja, a osnovni cilj im nije promovisanje privatnih interesa članova. U predmetu Le Compte, Van Leuven i de Meyere protiv Belgije (23. juni 1981, Serija A broj 43, st. 64. i 65.) Evropski sud je uspostavio tri kriterijuma da bi odredio značenje reči “udruženje“: poreklo, cilj i sredstva organizacije (u pitanju je bila organizacija Ordre des medecines). Evropski sud je konstatovao da navedena belgijska organizacija nije osnovana od strane pojedinaca, već od strane zakonodavnih tela, da ona ostaje integrisana u okviru državnih struktura, da teži cilju koji je u opštem interesu (zaštita zdravlja) vršeći određeni oblik javne kontrole nad medicinskom praksom, da su joj zakonom data administrativna, regulativna i disciplinska ovlašćenja, koja ne spadaju u oblast opšteg prava, te da ne može biti smatrana udruženjem u smislu člana 11. Evropske konvencije. Nakon toga je istaknuto da osnivanje Ordre des medecines od strane belgijske države ne sme sprečiti medicinske praktičare da se okupljaju i učlanjuju u profesionalna udruženja.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nije našao osnova za prihvatanje inicijative.

Na osnovu izloženog i odredbe člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti obaveznog članstva u privrednim komorama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti