Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o održavanju stambenih zgrada

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su neustavne odredbe Zakona o održavanju stambenih zgrada koje omogućavaju skupštini zgrade da većinom glasova (prema površini stanova) odlučuje o pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Takve odluke, bez saglasnosti svih vlasnika, povređuju pravo svojine.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-95/2006
17.03.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. marta 2011. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 18. stav 1. u delu koji glasi: "saglasnošću vlasnika i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade", člana 21. stav 3. i člana 22. stav 2. Zakona o održavanju stambenih zgrada ("Službeni glasnik RS", br. 44/95, 46/98 i 1/01), nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

2. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 37. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18, 21, 22. i 37. Zakona o održavanju stambenih zgrada ("Službeni glasnik RS", br. 44/95, 46/98 i 1/01). U inicijativama se navodi da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama Ustava Republike Srbije kojima je garantovano pravo na imovinu. Ukazuje se da je odredbom člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda takođe predviđeno da "svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava". Po mišljenju inicijatora, promenom namene i mogućnošću raspolaganja zajedničkom imovinom voljom većine, kako je propisano osporenim odredbama Zakona, a ne voljom svih vlasnika zajedničke imovine, omogućava se "oduzimanje zajedničke svojine i njeno pretvaranje u isključivu svojinu ili susvojinu trećih lica". Navodi se da su se, stupanjem na snagu Ustava Republike Srbije od 8. novembra 2006. godine i ratifikacijom Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, stekli uslovi da se o ustavnosti osporenih odredaba Zakona odluči saglasno odredbama važećeg Ustava.

U prethodnom postupku, pored ostalog, Ustavni sud je utvrdio: da osporeni Zakon o održavanju stambenih zgrada, koji je donet 1995. godine, nije usaglašen sa važećim Ustavom Republike Srbije, saglasno članu 15. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije; da je rok za usaglašavanje zakona donetih na osnovu Ustava Republike Srbije od 1990. godine istekao 31. decembra 2008. godine, te da su se, saglasno članu 167. Ustava, stekli uslovi da Ustavni sud izvrši ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona o održavanju stambenih zgrada na osnovu odredaba Ustava koji je na snazi; da je Ustavni sud Rešenjem IU-95/06 od 16. jula 2009. godine pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona; da je to Rešenje dostavio Narodnoj skupštini Republike Srbije na odgovor, kao i da je Zakonodavni odbor, u ime Narodne skupštine, 27. oktobra 2009. godine Ustavnom sudu dostavio odgovor.

U odgovoru Zakonodavnog odbora Narodne skupštine navodi se da osporene odredbe Zakona ne predstavljaju osnov za isključivanje dela vlasnika iz prava odlučivanja koje se tiče vršenja svojinskopravnih ovlašćenja, jer vlasnicima nije uskraćeno pravo odlučivanja, već se njima uređuje način upravljanja i korišćenja zajedničke nedeljive svojine. Takođe se navodi da osporene odredbe Zakona nisu nesaglasne sa ustavnom garancijom o pravu mirnog uživanja svojine i drugih imovinskih prava, jer je u pitanju pravo zajedničke nedeljive svojine kao specifično pravo vlasnika posebnih delova zgrade koje je međusobno uslovljeno, odnosno nevršenje prava jednog vlasnika onemogućava vršenje prava drugog. Ističe se da važeći Ustav pravo na imovinu nije uredio na bitno drugačiji način nego što je to bilo propisano odredbama Ustava od 1990. godine, te da uređivanje odnosa u pogledu načina donošenja odluka o korišćenju delova zgrade koji su u zajedničkoj svojini, sa pravom učešća svih vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade, uz mogućnost većinskog odlučivanja, nije nesaglasno sa Ustavom Republike Srbije, a time i sa članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Osporenim odredbama Zakona propisano je: da skupština zgrade, saglasnošću vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, može doneti odluku o izvođenju radova na sanaciji ravnog krova, odnosno krovne konstrukcije kojom se saglasnoj propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnje objekata, može izgraditi, odnosno adaptirati novi stan (član 18.); da je ista mogućnost skupštine zgrade predviđena i u slučaju pretvaranja zajedničke prostorije u stan ili poslovni prostor odredbama člana 21. Zakona, odnosno mogućnost da ove radove izvede neko od vlasnika stanova ili članova njihovog porodičnog domaćinstva, ili treće lice ako se utvrdi da vlasnici ili članovi njihovog porodičnog domaćinstva nisu za to zainteresovani; da skupština zgrade, ako zajednička prostorija ne ispunjava propisane uslove za pretvaranje u poseban stan, može da donese odluku o pripajanju te prostorije susednom stanu, odnosno potkrovnoj prostoriji saglasnošću vlasnika stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade (član 22.). Odredbama člana 37. Zakona propisano je da, za vreme važenja Zakona o pribavljanju stanova za potrebe kadrova i povratak iseljenih lica u AP Kosovo i Metohija ("Službeni list SRJ", broj 24/94), prvenstvo u ostvarivanju prava na nadziđivanje zgrada i pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove imaju lica određena tim zakonom (stav 1.), a da odluka organa upravljanja ili pismena saglasnost većine korisnika stanova o davanju na korišćenje zajedničkih prostorija za stanovanje ili obavljanje poslovne delatnosti, doneta do dana stupanja na snagu ovog zakona, predstavlja osnov za ostvarivanje prava iz čl. 21. i 22. ovog zakona i služi kao dokaz o pravu korišćenja radi izvođenja radova u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (stav 2.).

Ustav Republike Srbije garantuje pravo na imovinu, tako što članom 58. jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i uređuje da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.), da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.), te da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.). Odredbama čl. 18. i 20. Ustava određene su granice zakonodavnih ovlašćenja pri uređivanju Ustavom zajemčenih ljudskih prava i sloboda u koja spada i pravo na imovinu, tako što je utvrđeno da pri uređivanju načina ostvarivanja pojedinih prava, zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da prava mogu biti zakonom ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu koji je neophodan da se zadovolji ustavna svrha u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, kao i da su pri ograničavanju prava svi državni organi dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. Prema članu 21. stav 1. Ustava, pred Ustavom i zakonom svi su jednaki. Odredbama člana 194. Ustava uređena je hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata, tako što je, pored ostalog, utvrđeno: da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (stav 3.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (stav 4.); da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (stav 5.).

Odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda propisano je da: svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.); da prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.).

Zakonom o održavanju stambenih zgrada utvrđuju se prava i obaveze vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade u pogledu održavanja i korišćenja stambene zgrade i stanova i drugih posebnih delova u zgradi, određuju radovi na održavanju kojima se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline i uređuje način upravljanja stambenom zgradom (član 1.). Međutim, po mišljenju inicijatora, osporenim odredbama čl. 18, 21. i 22. Zakona, omogućava se "oduzimanje zajedničke svojine i njeno pretvaranje u isključivu svojinu ili svojinu trećih lica". Ustavni sud je konstatovao da se većina zakona koji sadrže odredbe o oduzimanju ili ograničenju prava svojine i drugih imovinskih prava, odnose na postupke kojima državni organ, odnosno nosioci javnih ovlašćenja mogu uzeti određeni deo imovine nekog lica u javnom interesu. Za razliku od tih zakona, osporeni Zakon čije su odredbe osporene, karakterističan je po sledećem: prvo, da uređuje pravne odnose među pojedincima (fizičkim i pravnim licima) kao vlasnicima stanova i drugih posebnih delova zgrade (u daljem tekstu: etažni vlasnici); drugo, da se pravni odnosi među etažnim vlasnicima uređuju u pogledu održavanja i korišćenja stambene zgrade i njenih posebnih i zajedničkih delova; treće, da uređivanje načina korišćenja zajedničkih delova zgrade obuhvata i mogućnost da etažni vlasnici kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, donesu odluku kojom menjaju namenu zajedničkih delova zgrade, što za posledicu može imati da vlasnici kojima pripada manje od polovine ukupne površine stanova i posebnih delova zgrade budu lišeni imovinskih prava na pojedinim zajedničkim delovima zgrade, mimo svoje volje.

U rešavanju spornog ustavnopravnog pitanja o tome ima li povrede imovinskih prava vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade, promenom namene zajedničkih delova zgrade na osnovu odluke skupštine zgrade donete saglasnošću etažnih vlasnika kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, kako je to predviđeno osporenim odredbama čl. 18, 21. i 22. Zakona, Ustavni sud je pošao od činjenice da pravo na stan više nije ustavna kategorija, da stambene zgrade i stanovi kao njihovi posebni delovi više nisu u društvenoj svojini na kojoj se prema ranije važećem Ustavu moglo steći pravo korišćenja, te činjenice da korišćenje, pored držanja i raspolaganja, čini jedno od prava kojim se definiše sadržina pojma svojine. Stoga je Ustavni sud ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona izvršio u odnosu na odredbe Ustava koje uređuju pravo na imovinu i odredbe Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda tj. član 1. Protokola 1 uz tu konvenciju, kojim je garantovano pravo na imovinu.

Prilikom ocene ustavnosti osporenih odredaba čl. 18, 21. i 22. Zakona, Ustavni sud je imao u vidu suštinu Ustavom zajamčenog prava svojine i u vezi sa tim je konstatovao da je pravo svojine najšire pravo na nekoj stvari koje se može isticati prema trećim licima. Sadržinu prava svojine čine tri svojinska ovlašćenja: pravo držanja, pravo korišćenja i pravo raspolaganja.

Ustavno jemstvo prava svojine ogleda se, pre svega, u obavezi same države da pravo svojine poštuje, odnosno da ga ne povređuje vršeći zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, kao i u obavezi da titularu prava svojine obezbedi pravnu zaštitu za slučaj njene povrede od strane trećih lica. Ustav u odredbama čl. 18, 20. i 58, poput člana 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju, pored jemstva prava svojine, sadrži i kriterijume koje svako oduzimanje, odnosno ograničenje prava svojine mora da ispuni da bi bilo ustavno, odnosno dopušteno. Pravo na svojinu ne spada u tzv. apsolutna prava, već pripada kategoriji tzv. kvalifikovanih prava koja mogu da se oduzmu ili ograniče radi zadovoljenja javnog (opšteg) interesa. I po stanovištu Evropskog suda za zaštitu ljudskih prava, pravo svojine se može oduzeti ili ograničiti pod uslovima: da je to predviđeno zakonom (legalno), da je to u opštem interesu (legitimno) i da je oduzimanje, odnosno ograničenje razumno i proporcionalno svrsi koja se njime želi postići.

Dakle, pravo svojine se može ograničiti i vlasnik se može lišiti svojine, ali ograničenje i lišenje svojine mora u zakonu biti propisano saglasno Ustavu, jer ustavno jemstvo prava na mirno uživanje svojine sadrži istovremeno i garancije vlasniku da može biti lišen prava svojine samo iz razloga i na način koji su određeni Ustavom.

Ocenjujući ustavnost osporenih odredaba čl. 18, 21. i 22. Zakona, Ustavni sud je najpre razmotrio pitanje imovinskih prava etažnih vlasnika na zajedničkim delovima zgrade, kao i osobenost ovih prava. Odredbom člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnim svojinskopravnim odnosima ("Službeni list SRJ", broj 29/96), propisano je da na zajedničkim delovima zgrade i uređajima u zgradi vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine. Za razliku od susvojine, u ovom slučaju nema opredeljenih delova (udela) vlasnika, niti se, kao kod ostalih slučajeva zajedničke svojine, udeli zajedničara mogu odrediti njihovim sporazumom ili u postupku pred sudom. S obzirom na to da se radi o nedeljivoj svojini zajedničara, njihova svojinska ovlašćenja na zajedničkim delovima zgrade ne mogu biti uslovljena veličinom površine stanova i drugih posebnih delova zgrade čiji su vlasnici. To znači da vlasnik posebnog dela zgrade veće površine ne može imati i veća svojinska ovlašćenja na zajedničkim delovima zgrade, od vlasnika posebnog dela zgrade manje površine. Prema odredbi člana 3. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa, vlasnik ima pravo da svoju stvar drži, da je koristi i da njome raspolaže u granicama određenim zakonom, pri čemu je svako dužan da se uzdržava od povrede prava svojine drugog lica.

Osporenim odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada propisano je da, na osnovu saglasnosti vlasnika posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, skupština zgrade može doneti sledeće odluke o izvođenju građevinskih radova na zajedničkim delovima zgrade: na sanaciji krova izgradnjom, odnosno adaptacijom stana (član 18.); na pretvaranju zajedničkih prostorija u stan ili poslovni prostor (član 21.); na pripajanju zajedničke prostorije stanu, odnosno poslovnoj prostoriji (član 22.). Ustavni sud je utvrdio da se takvim odlukama etažni vlasnici kojima pripada manje od polovine ukupne površine posebnih delova zgrade, protivno svojoj volji, ne ograničavaju samo u pravu korišćenja na zajedničkim delovima zgrade, već se, u suštini, u potpunosti mogu lišiti prava zajedničke svojine. Ovo stoga što na nadzidanom stanu, adaptiranim ili pripojenim zajedničkim prostorijama, pravo svojine stiče investitor koji je izveo građevinske radove, a etažni vlasnici pravo svojine na zajedničkim prostorijama u potpunosti gube. Dakle, nema sumnje da je osporenim odredbama Zakona konstituisano ovlašćenje za deo etažnih vlasnika da prenesu kompletna svojinska ovlašćenja na zajedničkom delu zgrade na treće lice, bez saglasnosti, pa i protiv volje ostalih etažnih vlasnika.

Odredbama člana 58. Ustava i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju utvrđena je mogućnost oduzimanja ili ograničenja prava svojine i drugih imovinskih prava, ali samo ako je to u javnom interesu. Dok je u odredbi člana 18. stav 1. osporenog Zakona propisano da se odluka skupštine zgrade donosi radi sanacije ravnog krova, odnosno krovne konstrukcije, koja nesporno može biti u opštem interesu svih etažnih vlasnika, osporene odredbe čl. 21. i 22. Zakona ne sadrže cilj donošenja odluka o pretvaranju, odnosno pripajanju zajedničkih prostorija. Imajući u vidu pitanja koja se uređuju osporenim Zakonom, a koja se prvenstveno odnose na održavanje stambene zgrade, moglo bi se zaključiti da odluke skupštine zgrade koje se donose na osnovu osporenih odredaba čl. 18, 21. i 22. Zakona, imaju za cilj da investitor koji je dobio pravo nadziđivanja ravnog krova, odnosno pravo pretvaranja ili pripajanja zajedničkih prostorija, stekne obavezu da, za uzvrat, izvrši radove na sanaciji krova ili druge radove na održavanju zgrade, o kojima sa skupštinom zgrade sačinjava ugovor o međusobnim pravima i obavezama. Međutim, osporeni Zakon ne sadrži odredbe kojima se bliže uređuju ova pitanja, niti pruža garancije da će odluka skupštine zgrade biti doneta u interesu svih etažnih vlasnika, a to je da se investitor koji vrši prenamenu zajedničkog dela zgrade obaveže da izvede radove na održavanju zgrade. Po oceni Ustavnog suda, osporene odredbe Zakona stoga pružaju mogućnost za proizvoljno i nepravedno lišenje svojine pojedinih etažnih vlasnika na zajedničkim delovima zgrade, što je suprotno jemstvima prava na imovinu garantovanim članom 58. Ustava i članom 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud smatra da, propisujući odnose među zajedničarima na izloženi način, nije obezbeđena jednakost, ravnopravnost i pravna sigurnost svih etažnih vlasnika u mirnom uživanju svojine na zajedničkim delovima zgrade, jer se omogućava licima koja imaju više od polovine ukupne površine posebnih delova zgrade da liše ostale etažne vlasnike njihove imovine u sopstvenu korist ili u korist trećih lica, a ne u opštem interesu svih zajedničara. S obzirom na izloženo, po oceni Suda, odluke o pitanjima koja se odnose na promenu namene zajedničke nedeljive svojine mogu se donositi pod uslovom da svi etažni vlasnici imaju pravo jednakog odlučivanja o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade, kao i pravo na delotvornu zaštitu u slučaju da odlukom skupštine zgrade bude izigran cilj zbog koga je pravo na prenamenu zajedničkih delova zgrade zakonom ustanovljeno. Ovo iz razloga što se promenom namene ne menja samo pravo korišćenja, kako se to u odgovoru donosioca osporenog akta navodi, već i sva ostala prava koja čine sadržinu zajedničke svojine. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 18. stav 1, u delu koji glasi: "saglasnošću vlasnika i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade", člana 21. stav 3. i člana 22. stav 2, nisu u saglasnosti sa Ustavom i sa članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, odlučujući kao u tački 1. izreke.

U odnosu na odredbe člana 37. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da se ove odredbe nalaze u prelaznim i završnim odredbama i da su temporalnog karaktera. Kako je odredbom člana 18. Zakona o pribavljanju i dodeli stanova i stambenih zajmova za potrebe kadrova i povratak iseljenih lica u AP Kosovo i Metohija ("Službeni list SRJ", br. 59/98 i 53/99) stavljen van snage Zakon o pribavljanju stanova za potrebe kadrova i povratak iseljenih lica u AP Kosovo i Metohija ("Službeni list SRJ", broj 24/94), za vreme čijeg važenja je propisano prvenstvo u ostvarivanju prava na nadziđivanje zgrada i pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove za lica određena tim zakonom, Sud je ocenio da odredbe člana 37. Zakona o održavanju stambenih zgrada više nemaju pravnog dejstva, pa je, u odnosu na njih u tački 2. izreke obustavio postupak, saglasno članu 57. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07).

Saglasno izloženom Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. stav 1. tačka 1) i člana 46. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Zakona o održavanju stambenih zgrada navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o održavanju stambenih zgrada

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti