Zakonitost opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta. Sud je utvrdio da je opština propisala kriterijume za visinu naknade u skladu sa zakonskim ovlašćenjima i okvirima.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IU-96/2007
22.12.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković,, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba čl. 7, 9, 11, 14a i 15. Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opštine Subotica“, br. 31/05, 12/06 i 6/07).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti čl. 7, 9, 11, 14a i 15. Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opštine Subotica“, br. 31/05, 12/06 i 6/07).

Podnosilac inicijative je naveo da osporene odredbe Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa članom 77. Zakona o planiranju i izgradnji i sa čl. 24. do 26. Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Prema navodima inicijatora, osporenom Odlukom nije predviđen „najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti“ kao kriterijum za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, kako je to propisano članom 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji, već se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta naplaćuje u odnosu na ukupnu površinu zemljišta, kako je to propisano članom 14a osporene Odluke. Inicijator smatra da se neuvođenjem tog kriterijuma u merila za određivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta nezakonito naplaćuju nesrazmerno visoke naknade vlasnicima zemljišta. Inicijator je naveo da je, na osnovu osporene odluke i Generalnog plana Subotica – Palić do 2020. godine, vlasnicima poljoprivrednog zemljišta kome nije promenjena namena u skladu sa zakonom uveden „dodatni namet“, tako što je jednostrano odlučeno da njihovo zemljište predstavlja neizgrađeno zemljište, te da oni postaju obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Iz navedenih razloga, inicijator smatra da osporene odredbe čl. 7, 9, 11, 14a i 15. Odluke, odnosno osporena Odluka u celini, nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije, Zakonom o planiranju i izgradnji i Zakonom o poljoprivrednom zemljištu. Pored toga, podnosilac je naveo da je uvođenjem dodatne fiskalne obaveze poljoprivrednicima koji su vlasnici zemljišta „na koje se proširilo građevinsko zemljište“ povređena i odredba člana 58. Ustava kojom je zajemčeno pravo na imovinu.

Donosilac osporenog akta je u svom odgovoru naveo da je pravni osnov za donošenje osporene Odluke bio član 77. stav 5. Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a da su pri razradi kriterijuma i merila za određivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u obzir uzeti elementi predviđeni članom 77. stav 4. navedenog Zakona. Donosilac akta je istakao da je „najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti“ kao kriterijum za određivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta brisan članom 27. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 34/06). Prema navodima donosioca akta, osporenom Odlukom propisani su bliži kriterijumi, merila, visina, način i rokovi plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a ne pojam građevinskog zemljišta, naknada za korišćenje i obveznici te naknade, koji su uređeni Zakonom o planiranju i izgradnji.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Skupština opštine Subotica je, na sednici od 28. decembra 2005. godine, donela Odluku o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opštine Subotica“, broj 31/05), s pozivom na odredbe člana 77. stav 5. Zakona o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik RS“, broj 47/03) i odgovarajuće odredbe Statuta opštine Subotica. Do podnošenja inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke Skupština opštine Subotica donela je i dve Odluke o izmenama i dopunama osporene Odluke koje su objavljene u „Službenom listu opštine Subotica“, broj 12/06 i broj 6/07.

Osporenom Odlukom propisani su bliži kriterijumi, merila, visina, način i rokovi plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i druga pitanja u vezi sa ovom naknadom na teritoriji opštine Subotica (član 1.). Odredbama čl. 2. do 6. osporene Odluke, koje su većim delom preuzete iz Zakona o planiranju i izgradnji, utvrđeno je šta se smatra građevinskim zemljištem, šta je izgrađeno, a šta neizgrađeno građevinsko zemljište, određeno je ko su obveznici plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i za koja zemljište se ne plaća naknada. U II glavi Odluke pod nazivom „Merila za utvrđivanje naknade'', koji obuhvata odredbe čl. 7. do 17. Odluke, pored ostalog, propisano je: da se naknada za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća po kvadratnom metru građevinske parcele, odnosno da se naknada za korišćenje izgrađenog građevinskog zemljišta plaća po kvadratnom metru izgrađenog prostora, u zavisnosti od pogodnosti koje ona pruža s obzirom na položaj u naselju i u zavisnosti od namene korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu poslovnu delatnost) (član 7. stav 1); da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima Opštine odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i slično) (član 7. stav 2.); da se naknada za korišćenje neizgrađenog ostalog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup Opštini radi privođenja nameni u roku od 2 godine od dana donošenja urbanističkog plana (član 7. stav 3.); da se, zavisno od pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisnicima stambenih zgrada i stanova, isključivo u zonama stanovanja definisanim Generalnim planom Subotica - Palić do 2020. godine, vrednovanje vrši bodovanjem - skupa elemenata komunalne opremljenosti, elemenata komercijalnih sadržaja, skupa elemenata nekomercijalnih sadržaja, skupa elemenata životne sredine, skupa elemenata posebnih urbanističkih vrednosti, skupa specifičnih elemenata, a na osnovu tabelarnog prikaza koji je sastavni deo ovog člana odluke (član 9.); da se, zavisno od pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisnicima poslovnog prostora u kome se obavlja delatnost svrstana u kategoriju „poslovanje“, vrednovanje se vrši bodovanjem skupa elemenata komunalne opremljenosti i specifičnih elemenata, a na osnovu tabelarnog prikaza koji je sastavni deo ovog člana odluke (član 11.). Osporenim odredbama člana 14a Odluke propisano je da se naknada za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta utvrđuje zavisno od pogodnosti koje to zemljište pruža vlasnicima, korisnicima i zakupcima (fizičkim i pravnim licima) i njegove namene određene Generalnim planom Subotica - Palić do 2020. godine, te da se visina naknade utvrđuje tako što se ukupna površina zemljišta množi zbirom elemenata definisanim u čl. 10, 11. i 12. ove odluke i sa vrednošću boda po jednom metru kvadratnom, kao i sa odgovarajućim koeficijentima navedenim u članu 15. ove odluke. Osporenim odredbama člana 15. osporene Odluke utvrđeni su koeficijenti za obračun visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, i to prema vrstama delatnosti, i svrstani su u nekoliko grupa.

Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opštine Subotica“, broj 39/07) izmenjen je, pored ostalog, član 9. osporene Odluke u tabelarnom delu (član 1.).

Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je objavljena u („Službeni list grada Subotica“, broj 6/10) izmenjene su odredbe člana 15. osporene Odluke u pogledu koeficijenata za obračun i visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta (član 1.).

Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, („Službeni list grada Subotica“, broj 31/10) dopunjen je član 14. osporene Odluke.

Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06, 39/09 i 72/09), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih odluka, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 i 64/10). Važeći Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. navedenog zakona je propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Pored toga, odredbama člana 89. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu, a najkasnije do 31. decembra 2013. godine (stav 1.), kao i da do isteka roka iz stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta (stav 2.). Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da bi se ocena zakonitosti osporenih odluka mogla izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, a koje su i bile pravni osnov za njihovo donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine bilo je propisano: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. istog zakona bio je propisano: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)); da su organi opštine skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava (član 27.); da su izvršni organi opštine predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06 i 47/11) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Na osnovu navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ opštine ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, način i merila za određivanje visine ove naknade moraju se propisati u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajnu povezanost zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Pored toga, odredbom člana 89. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da jedinica lokalne samouprave može propisati bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta. Znači, namena korišćenja objekta je jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih se cene pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđuje visina naknade za njegovo korišćenje. Saglasno članu 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, opština ima ovlašćenje da, u okviru navedenih Zakonom utvrđenih kriterijuma, svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za plaćanje predmetne naknade.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Subotica osporenim odredbama čl. 7, 9, 11, 14a i 15. Odluke propisala kriterijume i merila za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, uključujući i naknadu za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta, u skladu sa zakonom, s obzirom na to da je predvidela da se pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta određuju u odnosu na njegov položaj u naselju i u zavisnosti od namene korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu poslovnu delatnost).

Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti osporenih odredaba čl. 7, 9, 11, 14a i 15. Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, te, u skladu sa odredbom člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), nije prihvatio podnetu inicijativu.

Na osnovu izloženog i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Zakonitost opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti