Neustavnost Odluke o pokrajinskim službenicima zbog povrede nadležnosti Republike

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Odluka o pokrajinskim službenicima nije u saglasnosti sa Ustavom. Uređivanje sistema radnih odnosa, uključujući i zaposlene u pokrajinskim organima, u isključivoj je nadležnosti Republike Srbije i mora biti regulisano zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUa-2/2009
13.06.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. juna 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Odluka o pokrajinskim službenicima ("Službeni list APV", br. 5/07 i 8/07) nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje preduzete na osnovu Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti više odredaba Odluke o pokrajinskim službenicima ("Službeni list APV", br. 5/07 i 8/07).

U inicijativi podnetoj Ustavnom sudu 27. decembra 2008. godine ističe se da osporene odredbe člana 13. Odluke kojima je propisano da pokrajinski službenik ima pravo žalbe na rešenje rukovodioca pokrajinskog organa kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima i da o ovoj žalbi odlučuje Komisija za žalbe Izvršnog veća AP Vojvodine, nisu u saglasnosti sa članom 71. Zakona o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98, 6/98, 49/99, 34/01 i 39/02), kojim je propisano pravo podnošenja prigovora protiv akta kojim se odlučuje o pravima i obavezama zaposlenog. Inicijator navodi da pomenuti Zakon ne poznaje institut Komisije za žalbe, niti propisuje žalbu kao pravno sredstvo, te smatra da ni odredbe čl. 69. do 76. Odluke kojima je propisan postupak odlučivanja o žalbama, rad Komisije, izbor i razrešenje njenih članova nisu u saglasnosti sa članom 71. Zakona o radnim odnosima u državnim organima i članom 189. Zakona o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05 i 83/08). U inicijativi se posebno ističe i da odredba člana 70. Odluke kojom je propisano da se protiv odluke Komisije za žalbe može pokrenuti upravni spor nije u saglasnosti sa članom 6. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09), navođenjem "da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta, a radni odnos, prema mišljenju inicijatora, nije upravna stvar, jer se rešavanjem o radnom odnosu zaposlenog kod državnog organa kao poslodavca ne vrše javna ovlašćenja iz upravne oblasti, već državni organ istupa kao poslodavac zaposlenom". Iz navedenih razloga inicijator smatra da se protiv odluke Komisije za žalbe ne bi mogao voditi upravni spor, a osporava i saglasnost odredbe člana 135. stav 2. Odluke, kojom je propisano da rukovodilac pokrajinskog organa može da obrazuje disciplinsku komisiju, sa odredbama člana 2. stav 1. i člana 60. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, jer smatra da o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih odlučuje funkcioner koji rukovodi državnim organom te je on jedino nadležan da pokreće i vodi disciplinski postupak i izriče disciplinsku meru. Takođe, inicijator u prilog svom mišljenju ističe da Zakonom o radnim odnosima u državnim organima disciplinska komisija nije ni ustanovljena kao disciplinski organ. Predlaže da Ustavni sud obustavi od izvršenja pojedinačne akte donete na osnovu osporene Odluke.

U drugoj inicijativi podnetoj Ustavnom sudu 5. maja 2009. godine navodi se da su odredbe čl. 37. i 38. Odluke kojima su definisani uslovi za izvršilačka radna mesta višeg savetnika i savetnika u suprotnosti sa odredbom člana 27. stav 2. Zakona o radnim odnosima u državnim organima kojom je propisano da zvanja višeg savetnika i savetnika mogu steći zaposleni u državnim organima čija se nadležnost prostire na celoj teritoriji Republike, iz čega proizlazi da ova zvanja ne mogu steći zaposleni u pokrajinskom organu. Pored ovoga, u inicijativi se navodi da su odredbe člana 12. i člana 131. stav 1. tačka 7) Odluke kojima su uređeni uslovi za obavljanje dodatnog rada pokrajinskih službenika i sankcije za nepoštovanje ove odredbe Odluke u suprotnosti sa odredbama čl. 18, 20, 21. i 60. Ustava Republike Srbije. Naime, prema navodima inicijatora, Ustav ''nije propisao potpunu zabranu prava na rad'', već samo govori o ograničavanju prava koje, po mišljenju inicijatora, treba da bude minimalno, te smatra da je protivustavno ovlašćenje rukovodioca pokrajinskog organa da pokrajinskom službeniku zabrani dopunski rad, kao i propisivanje da pokrajinskom službeniku može prestati radni odnos zbog kršenja zabrane dopunskog rada. Inicijator ističe da u osporenom aktu nisu navedeni kriterijumi na osnovu kojih se dopunski rad može zabraniti, već je to prepušteno samovolji rukovodilaca pokrajinskih organa. Takođe, iznosi mišljenje da, prema Ustavu, pravo pokrajinskog službenika na dopunski rad ne može biti ograničeno ili isključeno propisom nižeg ranga od zakona, kao i da se osporenim odredbama člana 12. i člana 131. stav 1. tačka 7) Odluke povređuje ustavni princip zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer se pokrajinski službenici dovode u nejednak položaj u odnosu na druge građane kojima nije ograničeno pravo na rad. Osim iznetog, inicijator osporava ustavnost odredaba čl. 68. do 76. osporene Odluke koje regulišu ovlašćenja rukovodilaca pokrajinskih organa da svojim rešenjima odlučuju o pravima pokrajinskih službenika iz rada i kojima se konstituiše Komisija za žalbe koju formiraju članovi Izvršnog veća, odnosno rukovodioci pokrajinskih sekretarijata. Ovakvim propisivanjem, po mišljenju inicijatora, krši se pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo garantovano članom 36. Ustava, jer se ne obezbeđuje adekvatno ostvarivanje prava na efikasan pravni lek i zaštita od samovolje pojedinaca. Predmet osporavanja su i odredbe čl. 129. do 142. osporene Odluke koje se odnose na disciplinsku odgovornost pokrajinskih službenika, s obzirom na to da rukovodilac pokrajinskog sekretarijata svojim aktom odlučuje o pokretanju disciplinskog postupka, određuje disciplinsku komisiju i izriče disciplinske sankcije, čime se, po mišljenju inicijatora, onemogućava pravično postupanje, odnosno doprinosi samovoljnom postupanju članova disciplinske komisije.

U odgovoru donosioca akta navodi se, pored ostalog, da je Skupština AP Vojvodine donela osporenu Odluku kojom se uređuju prava i dužnosti pokrajinskih službenika, prijem u radni odnos, klasifikacija radnih mesta, stručno osposobljavanje i usavršavanje, napredovanje u službi i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti pokrajinskih službenika. Ističe se da se do donošenja ove odluke na prava i obaveze iz radnog odnosa zaposlenih u pokrajinskim organima shodno primenjivao Zakon o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 48/91, 66/91, 44/98, 46/98, 49/99,34/01, 39/02, 49/05 i 79/05), čija je shodna primena produžena članom 189. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08, 104/09). Prema navodima odgovora, odredbe člana 179. i člana 183. stav 1. Ustava utvrđuju ovlašćenje autonomne pokrajine da samostalno, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uredi organizaciju i rad svojih organa i službi, što podrazumeva i uređivanje prava i obaveza koja su vezana za radne odnose zaposlenih, a tiču se pitanja utvrđivanja zvanja, ocenjivanja, napredovanja pokrajinskih službenika i sl. Takođe, donosilac akta ističe da se navedenom Odlukom obezbeđuje i shodna primena Zakona o radnim odnosima u državnim organima u pitanjima kao što su: pravo rukovodioca pokrajinskog organa da odlučuje o pravima i obavezama pokrajinskog službenika, uslovi i načini zasnivanja i prestanka radnog odnosa, disciplinska odgovornost zaposlenih, način odlučivanja o pravnim sredstvima izjavljenim protiv odluka rukovodioca i dr. Posebno se ističe da se prilikom utvrđivanja prava, obaveza i odgovornosti zaposlenih vodilo računa da njihov nivo ne bude ni veći ni manji od nivoa utvrđenog zakonom i drugim propisima iz oblasti radnih odnosa. U odnosu na pojedine navode inicijatora ističe se da iz odredbe člana 183. Ustava proizlazi ovlašćenje AP Vojvodine za samostalno utvrđivanje zvanja pokrajinskih službenika (kao što su zvanja savetnika i višeg savetnika), te da osporenim odredbama člana 12. i člana 137. stav 1. tačka 7) Odluke nisu povređeni ustavni principi na koje ukazuje inicijator, s obzirom na okolnost da poslovi pokrajinskog službenika podrazumevaju vršenje javnih ovlašćenja te su uslovi za obavljanje dodatnog rada utvrđeni radi zaštite ugleda pokrajinskih organa, sprečavanja eventualnog sukoba interesa i pristrasnosti rada pokrajinskih službenika. Takođe, davalac odgovora ističe da osporenim odredbama čl. 68. do 76. i čl. 129. do 142. Odluke nije povređeno pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, već je ukidanjem remonstrativnosti pravnog sredstva i konstituisanjem Komisije za žalbe Izvršnog veća AP Vojvodine, kao drugostepene instance u disciplinskom postupku, obezbeđen veći stepen zaštite pokrajinskih službenika protiv kojih je vođen disciplinski postupak. U vezi sastava pomenute Komisije navodi se da je čine pravnici sa višegodišnjim iskustvom u poslovima uprave i da radi u skladu sa pravilima opšteg upravnog postupka, te da doneta rešenja Komisije imaju karakter upravnih akata, kao i da su osporene odredbe Odluke koje se odnose na disciplinsku odgovornost pokrajinskih službenika donete u cilju sprečavanja samovolje rukovodilaca pokrajinskih organa.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o pokrajinskim službenicima donela Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine 20. marta 2007. godine, pozivom na odredbe člana 183. stav 1. Ustava i člana 43. i člana 21. stav 1. tačka 2. Statuta Autonomne Pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/09). Pokrajinskom skupštinskom odlukom o sprovođenju Statuta Autonomne Pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 18/09) Odluka o pokrajinskim službenicima je promenila naziv u "Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskim službenicima". Do donošenja ove odluke, na prava i obaveze iz radnog odnosa zaposlenih u pokrajinskim organima shodno se primenjivao Zakon o radnim odnosima u državnim organima, čija je shodna primena produžena, saglasno članu 189. Zakona o državnim službenicima, na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona.

Osporenom Odlukom uređuju se prava i dužnosti pokrajinskih službenika, prijem u radni odnos, klasifikacija radnih mesta pokrajinskih službenika, stručno osposobljavanje i usavršavanje, napredovanje u službi i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti pokrajinskih službenika, kao i određena pitanja značajna za uređivanje i ostvarivanje prava, dužnosti i odgovornosti nameštenika.

Osporenim odredbama člana 12. Odluke propisano je: da pokrajinski službenik može, uz pismenu saglasnost rukovodioca pokrajinskog organa, van radnog vremena da radi za drugog poslodavca, ako dodatni rad nije zabranjen posebnim zakonom, ili drugim propisom, ako ne predstavlja sukob interesa i ne utiče na nepristrasnost rada pokrajinskog službenika (stav 1.); da saglasnost rukovodioca pokrajinskog organa nije potrebna za dodatni naučno-istraživački rad, objavljivanje autorskih dela i rad u kulturno-umetničkim, humanitarnim, sportskim i sličnim udruženjima (stav 2.); da je pokrajinski službenik dužan da o svom dodatnom radu iz stava 2. ovog člana obavesti rukovodioca pokrajinskog organa (stav 3.); da rukovodilac pokrajinskog organa može da zabrani i takav rad ako se njime onemogućava ili otežava rad pokrajinskog službenika ili šteti ugledu pokrajinskog organa (stav 4.). Odredbom člana 131. stav 1. tačka 7) Odluke, koja je u vezi sa prethodnim odredbama, ove odluke predviđena je kao teža povreda radne dužnosti iz radnog odnosa obavljanje dodatnog rada u suprotnosti sa uslovima utvrđenim ovom odlukom.

Osporenim odredbama člana 13. Odluke propisano je da pokrajinski službenik ima pravo žalbe na rešenje rukovodioca pokrajinskog organa kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima (stav 1.), a o žalbi odlučuje Komisija za žalbe Izvršnog veća AP Vojvodine (stav 2.).

Osporenim odredbama čl. 37. i 38. Odluke propisani su uslovi za izvršilačka radna mesta višeg savetnika i savetnika, tako što je predviđeno da za rad na poslovima u zvanju višeg savetnika pokrajinski službenik mora da ima završen fakultet i najmanje devet godina radnog iskustva u struci i položen stručni ispit za rad u organu uprave, a za rad na poslovima u zvanju savetnika pokrajinski službenik mora da ima završen fakultet i najmanje sedam godina radnog iskustva u struci i položen stručni ispit za rad u organu uprave.

Osporenim odredbama čl. 68. do 76. Odluke uređen je postupak odlučivanja o pravima, obavezama i odgovornostima pokrajinskih službenika tako što je, između ostalog, propisano: da o raspoređivanju na radno mesto i o drugim pravima i obavezama iz radnog odnosa pokrajinskog službenika, kao i o prestanku radnog odnosa odlučuje rešenjem rukovodilac pokrajinskog organa ili lice koje on za to pismeno ovlasti, da su doneta rešenja upravni akti i da se protiv njih može podneti žalba Komisiji za žalbe (član 68.); da je Komisija za žalbe komisija Izvršnog veća koja odlučuje o žalbama pokrajinskih službenika na rešenja kojima se odlučuje o njihovim pravima i dužnostima i o žalbama učesnika konkursa i internog oglasa, te da primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 69.).

Osporenim odredbama čl. 70. do 76. Odluke propisano je da je rok za odlučivanje o žalbi 30 dana od dana njenog prijema, ako ovom odlukom nije drugačije određeno i da se protiv odluke Komisije za žalbe može pokrenuti upravni spor, da je Komisija u svom radu samostalna i donosi poslovnik, određeni su broj i položaj članova Komisije, prestanak dužnosti i razrešenje članova komisije, izveštaj o radu i obavljanje stručno-tehničkih poslova za potrebe Komisije.

Osporenim odredbama čl. 129. do 142. Odluke uređen je postupak disciplinske odgovornosti pokrajinskih službenika, predviđene su lakše i teže povrede dužnosti iz radnog odnosa, disciplinske kazne, trenutak prestanka radnog odnosa, pokretanje i vođenje disciplinskog postupka, održavanje usmene rasprave, izbor i odmeravanje disciplinske kazne, razlozi za udaljenje sa rada i postupak udaljenja, žalba na rešenje o udaljenju sa rada, zastarelost, upis disciplinske kazne u evidenciju i njeno brisanje kao i disciplinski postupak protiv pokrajinskog službenika na rukovodećem radnom mestu.

III

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Odluke od značaja su odredbe Ustava kojima je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati i da pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 1. do 3.); da Republika Srbije uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa (član 97. stav 1. tačka 8.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da pravo predlaganja zakona drugih propisa i opštih akata imaju svaki narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača (član 107. stav 1.); da su jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a autonomne pokrajine u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija, a koja su pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja određuje se zakonom (član 177.); da Republika Srbija zakonom može poveriti autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti (član 178. stav 1.); da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i statutom autonomne pokrajine, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (član 179.); da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju (član 183. stav 1.); da o pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi odluke i druga opšta akta (član 185. stav 3.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Zakonom o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98, 6/98, 49/99, 34/01 i 39/02) propisano je: da se ovim zakonom uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnih odnosa lica zaposlenih u državnim organima... (član 1. stav 1.); da o pravima, obavezama i odgovornostima utvrđenim ovim zakonom zaposlenih i postavljenih, odnosno izabranih lica u državnom organu odlučuje funkcioner koji rukovodi državnim organom, ako ovim zakonom nije drukčije utvrđeno (član 2. stav 1.); da zaposleni u državnim organima mogu sticati zvanja u okviru visoke školske spreme - viši savetnik, savetnik, samostalni stručni saradnik, viši stručni saradnik i stručni saradnik (član 27. stav 1. tačka 1)), a da zvanje savetnika i višeg savetnika može steći zaposleni u državnom organu čija se nadležnost prostire na celoj teritoriji Republike (član 27. stav 2.); da zvanja u okviru visoke školske spreme se stiču pod zakonom propisanim uslovima i da zvanje savetnika može steći zaposleni u državnom organu koji ima visoku školsku spremu, najmanje 7 godina radnog staža i osposobljen je da samostalno obavlja složene poslove iz jedne ili više oblasti koji zahtevaju posebnu osposobljenost (član 28. stav 1. tačka 1)); da disciplinske mere protiv zaposlenog u državnom organu izriče funkcioner koji rukovodi državnim organom (član 60.); da protiv svakog rešenja ili drugog akta kojim je odlučeno o njegovim pravima i obavezama zaposleni, odnosno postavljeno lice, ima pravo da podnese prigovor (član 71. stav 2.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) u članu 6. propisano je da se nadležnim organom, u smislu ovog zakona, smatraju državni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna društva, javna i druga preduzeća, ustanove, organizacije i pojedinci, kao i posebni organi, kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima.

Odredbom člana 189. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08, 104/09) propisano je da odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima nastavljaju da se shodno primenjuju na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona.

Polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti Republike da uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa i, saglasno tome, zakonskog određenja da će na radne odnose u organima autonomne pokrajine odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima nastaviti shodno da se primenjuju do donošenja posebnog zakona, Ustavni sud je našao da se kao osnovno sporno ustavnopravno pitanje u ovom postupku postavilo pitanje da li sistemsko uređivanje pitanja radnih odnosa zaposlenih u pokrajinskim organima, kako je to učinjeno osporenom Odlukom (od prijema u radni odnos, prava i dužnosti pokrajinskih službenika, razvrstavanja radnih mesta, odlučivanja o pravima, obavezama i odgovornostima pokrajinskih službenika, do prestanka radnog odnosa, disciplinske odgovornosti, položaja nameštenika i drugo), može biti predmet uređivanja podzakonskim aktom i da li su ustavne norme o pravu autonomne pokrajine da samostalno propisuje uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (član 179. Ustava), odnosno da uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva (član 183. stav 1. Ustava), ustavni osnov i za samostalno, autonomno uređivanje sistema radnih odnosa zaposlenih u organima i javnim službama koje autonomna pokrajina osniva.

Na osnovu iznetog, a imajući u vidu da je odredbom člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11) predviđeno da u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti Ustavni sud nije ograničen zahtevom ovlašćenog predlagača, odnosno inicijatora, Ustavni sud je zaključio da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti predmetne Odluke o pokrajinskim službenicima u celini, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu. Stoga je Ustavni sud na osnovu odredaba člana 33. stav 1, člana 34. stav 1. i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 82. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), na sednici održanoj 15. decembra 2011. godine doneo Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Odluke o pokrajinskim službenicima ("Službeni list APV", br. 5/07 i 8/07). Navedeno Rešenje Sud je 20. januara 2011. godine dostavio Skupštini Autonomne pokrajine Vojvodine radi davanje odgovora.

U odgovoru donosioca akta, koji je Ustavnom sudu dostavljen 23. marta 2012. godine, ističe se, pored ostalog, da iz odredaba člana 179. i člana 183. stav 1. Ustava proističe da je samostalnost autonomne pokrajine u uređenju i organizaciji njenih organa kvalitativno veća u odnosu na jedinice lokalne samouprave, budući da jedinice lokalne samouprave u vršenju svojih nadležnosti moraju da se kreću ne samo u okviru Ustava već i zakona. Takođe, u odgovoru se ističe da je cilj ustavotvorca bio da obezbedi najširu autonomiju Autonomnoj pokrajini Vojvodini upravo u oblasti uređenja njene organizacije, odnosno organa i službi, te da njena nadležnost "da uređuje izbor, organizaciju i rad svojih organa i službi" podrazumeva i uređivanje materije koja je predmet osporene Odluke. Davalac odgovora ističe da prilikom razmatranja otvorenih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu treba uzeti u obzir i doktrinarno tumačenje prema kome uređivanje položaja službenika u organima vlasti predstavlja predmet pravnog normiranja organizacije vlasti, odnosno uređivanje subjektivnog elementa ove organizacije. Pored iznetog, prema navodima odgovora, Zakon o radnim odnosima u državnim organima i Zakon o državnim službenicima bili su doneti u vreme važenja Ustava Republike Srbije od 1990. godine koji je na drugačiji način definisao položaj autonomne pokrajine u odnosu na Ustav Republike Srbije od 2006. godine. Stoga, postavlja se pitanje da li je Republika Srbija propisivanjem da odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima nastavljaju da se shodno primenjuju na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona, postupila u skladu sa važećim Ustavom. Po mišljenju donosioca akta, ovakvim propisivanjem zakonodavac je poistovetio autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave, što ne odgovora statusnim razlikama koje je odredio Ustav. U pogledu tumačenja pojma "shodna primena" propisa koju je uspostavio član 189. Zakona o državnim službenicima, donosilac akta smatra da ga treba tumačiti tako da podrazumeva ovlašćenje autonomne pokrajine da uređuje pitanja iz radnih odnosa zaposlenih u organima i organizacijama autonomne pokrajine, odnosno da se odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima primenjuju ako ta pitanja nisu uređena aktima Autonomne pokrajine Vojvodine, a kada su u pitanju jedinice lokalne samouprave pojam "shodna primena" podrazumeva primenu svih normi Zakona o radnim odnosima u državnim organima koje se mogu primeniti na jedinice lokalne samouprave, iz razloga što je Zakon o radnim odnosima u državnim organima donet radi regulisanja radnih odnosa u republičkim organima, pa je neke odredbe "teško" primeniti na jedinice lokalne samouprave. Davalac odgovora smatra da bi upoređivanjem odredaba osporene Odluke sa odredbama Zakona o radnim odnosima u državnim organima kao akta više pravne snage, mogla da bude sporna samo zakonitost onih odredaba osporene Odluke koje uređuju pitanja koja su "konkretno i drugačije" uređena odredbama Zakona o radnim odnosima u državnim organima. U odgovoru se ističe da veliki broj odredaba osporene Odluke razrađuje opšte odredbe navedenog Zakona u cilju njihovog prilagođavanja potrebama i odnosima u pokrajinskim organima, te se smatra da nisu suprotne odredbama Zakona koje se shodno primenjuju, budući da ih razrađuju i dopunjuju prilagođavajući ih posebnostima u pokrajinskim organima. S tim u vezi, ističe se da norme osporene Odluke u materijalno-pravnom smislu u velikoj meri primenjuju savremena rešenja sadržana u Zakonu o državnim službenicima.

Na osnovu rezultata sprovedenog postupka, Ustavni sud je ocenio da iz odredaba Ustava i navedenih zakona proizlazi da su osporenom Odlukom o pokrajinskim službenicima na celovit način uređeni radnopravni status, prava i obaveze pokrajinskih službenika (zaposlenih u organima autonomne pokrajine), čime uređivanje ovih pitanja dobija značenje uređivanje elemenata sistema radnih odnosa, a što je članom 97. tačka 8. Ustava utvrđeno kao nadležnost Republike Srbije. Na ovoj ustavnoj nadležnosti Republike Srbije zasniva se i odredba člana 189. Zakona o državnim službenicima, kojom se shodna primena odredaba tog zakona na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave ograničava do donošenja posebnog zakona. Prema oceni Suda, ustavno ovlašćenje autonomne pokrajine sadržano u odredbama člana 179. i člana 183. stav 1. Ustava ne može se odnositi na uređivanje sistemskih pitanja u oblasti radnih odnosa, pa sa tog stanovišta ne može biti ni razlike u položaju autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Odsustvo zakonske regulative o tim pitanjima i propisivanje republičkim zakonom shodne primene Zakona o radnim odnosima u državnim organima na radne odnose u organima autonomne pokrajine, po oceni Suda, ne daju osnova da se ova pitanja i odnosi uređuju aktom organa autonomne pokrajine. Sud nalazi da shodna primena propisa, u smislu odredbe člana 189. Zakona o državnim službenicima, u suštini znači da će se oni primenjivati metodom prilagođavanja u meri i na način koji odgovaraju karakteru i posebnoj prirodi odnosa koji su u pitanju.

Ustavni sud ističe da pojedina pitanja radnopravnog statusa zaposlenih u organima autonomne pokrajine koja su predmet uređivanja osporene Odluke, mogu biti bliže uređena aktom autonomne pokrajine da bi se izrazile njene određene specifičnosti, ali samo pod uslovom da pravni osnov za takvo uređivanje postoji u zakonu. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da je u predmetu IUa-122/2009, na sednici održanoj 24. marta 2011. godine, ocenjivao ustavnost i zakonitost Odluke o ocenjivanju pokrajinskih službenika ("Službeni list APV", broj 17/07) i doneo Rešenje o neprihvatanju podnete inicijative, jer je utvrdio da postoji odgovarajući zakonski osnov za donošenje te odluke. Naime, prema obrazloženju navedenog rešenja, iz odredaba člana 33. i člana 36. st. 1, 2. i 5. Zakona o radnim odnosima u državnim organima koji se, do donošenja posebnog zakona shodno primenjuje i na radne odnose u organima autonomne pokrajine, proizlazi da je izvršni organ autonomne pokrajine bio ovlašćen da donose osporeni akt i da njime samostalno uredi, između ostalog, i pitanja koja se odnose na ocenjivanje zaposlenih, jer ova pitanja nisu bliže uređena zakonom.

U vezi navoda iz odgovora donosioca akta "da je neophodno izvršiti pojedinačnu normativnu kontrolu odredaba osporene Odluke" u vidu upoređivanja odredaba osporene Odluke sa odredbama Zakona o radnim odnosima u državnim organima kao normama više pravne snage, te da bi mogla da bude sporna samo zakonitost onih odredaba pokrajinskog akta koje uređuju pitanja koja su "konkretno i drugačije" uređena odredbama Zakona o radnim odnosima u državnim organima, Ustavni sud smatra da budući da je ocenio ustavnost osporenog akta sa stanovišta nepostojanja odgovarajućeg ustavnog osnova za njeno donošenje i utvrdio da je osporena Odluka u celini nesaglasna sa Ustavom, nema mesta oceni ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih odredaba osporene Odluke.

S obzirom na to da je u ovoj pravnoj stvari doneo konačnu odluku, Sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu iznetog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka navedena u tački 1. izreke prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Neustavnost Odluke o pokrajinskim službenicima zbog povrede nadležnosti Republike

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti