Odbijanje inicijative za ocenu ustavnosti pravilnika o sistematizaciji radnih mesta

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti Pravilnika o sistematizaciji Pokrajinskog sekretarijata za privredu. Odsustvo sistematizovanih radnih mesta za drugostepeni upravni postupak ne čini pravilnik neustavnim, jer organ te poslove obavlja na osnovu zakona.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUa-52/2009
14.04.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 5. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 14. aprila 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba čl. 1. do 50. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Pokrajinskom sekretarijatu za privredu, broj 103-021-00072/2008 od 12. decembra 2008. godine, sa izmenama i dopunama, broj 103-021-00015/2009 od 4. marta 2009. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa i dopuna inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 1. do 50. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Pokrajinskom sekretarijatu za privredu, broj 103-021-00072/2008 od 12. decembra 2008. godine. U inicijativi se navodi da su osporene odredbe Pravilnika nesaglasne sa Ustavom i zakonom iz razloga što njima nije obezbeđeno vođenje upravnog postupka i rešavanje o žalbama protiv prvostepenih rešenja opštinske uprave sa teritorije AP Vojvodine u oblastima koje se odnose na industriju, saobraćaj i veze, unutrašnji promet roba i usluga, robnih rezervi, turizma, ugostiteljstva i cena. Na taj način je, po mišljenju inicijatora, povređeno ustavno pravo građana na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu garantovano odredbom člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije. Iz istih navedenih razloga osporene odredbe Pravilnika nesaglasne su i sa odredbama člana 4. i člana 14. stav 1. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, broj 79/05), čl. 3. i 34. Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine („Službeni glasnik RS“, broj 6/02), člana 42. Statuta AP Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/91) i čl. 4. i 20. Pokrajinske skupštinske odluke o pokrajinskoj upravi („Službeni list APV“, br. 21/02 i 16/08).

Donosilac akta je dostavio Ustavnom sudu važeći Pravilnik, kao i izmene i dopune važećeg Pravilnika, sa datim mišljenjem Izvršnog veća Autonomne pokrajine Vojvodine.

U toku sprovedenog prethodnog postupka, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Pokrajinskom sekretarijatu za privredu, broj 103-021-00072/2008, doneo pokrajinski sekretar za privredu 12. decembra 2008. godine, na osnovu člana 13. stav 1. Odluke o pokrajinskoj upravi („Službeni list APV“, broj 21/02 – prečišćen tekst), člana 18. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o pokrajinskoj upravi („Službeni list APV“, broj 16/08) i člana 7. Odluke o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u pokrajinskim organima („Službeni list APV“, br. 17/07, 19/07 i 21/07). Rešenjem Izvršnog veća Autonomne pokrajine Vojvodine, broj 021-0072/2008 od 17. decembra 2008. godine, data je saglasnost na osporeni Pravilnik. Pravilnik o izmenama i dopunama navedenog Pravilnika, broj 103-021-00015/2009, doneo je takođe pokrajinski sekretar za privredu 10. februara 2009. godine, na koji je saglasnost dalo Izvršno veće APV 4. marta 2009. godine.

Osporenim Pravilnikom su: utvrđeni unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mesta u pokrajinskom sekretarijatu za privredu, unutrašnje jedinice i poslovi koji se u njima obavljaju, način rukovođenja unutrašnjim jedinicama, ukupan broj radnih mesta u sekretarijatu, naziv i opis poslova za svako radno mesto i broj potrebnih izvršilaca, uslovi za obavljanje poslova svakog radnog mesta, vrši se razvrstavanje radnih mesta u zvanja i uređuju druga pitanja koja se odnose na rad i organizaciju sekretarijata (član 1.), sa šematskim prikazom unutrašnje organizacije, delokruga unutrašnjih jedinica, rukovođenja, ovlašćenja i odgovornosti rukovodilaca unutrašnjih jedinica (član 2.); u sekretarijatu obrazovani, kao osnovne unutrašnje jedinice, pet sektora – sektor za pravne i materijalno-finansijske poslove, sektor za preduzetništvo i industriju, sektor za saobraćaj i telekomunikacije, sektor za regionalni razvoj i sektor za turizam, trgovinu i usluge (član 3.); odredbama čl. 4. do 8. utvrđen delokrug unutrašnjih jedinica, odnosno sektora, a odredbama čl. 9. do 15. Pravilnika određeni rukovođenje, ovlašćenja i odgovornosti rukovodilaca unutrašnjih jedinica; u Sekretarijatu sistematizovano 41 radno mesto, na kojima poslove obavlja 48 izvršilaca (član 16. stav 1.); u sektoru za pravne i materijalno-finansijske poslove sistematizovani poslovi pomoćnika pokrajinskog sekretara, višeg savetnika, savetnika, samostalnog stručnog saradnika, višeg referenta i pripravnika (čl. 17. do 27.); u sektoru za preduzetništvo i industriju sistematizovani poslovi pomoćnika pokrajinskog sekretara, savetnika i samostalnog stručnog saradnika (čl. 28. do 38.); u sektoru za regionalni razvoj sistematizovani poslovi pomoćnika pokrajinskog sekretara, višeg savetnika, savetnika, samostalnog stručnog saradnika i višeg saradnika (čl. 39. do 45.); u sektoru za saobraćaj i telekomunikacije sistematizovani poslovi pomoćnika pokrajinskog sekretara, višeg savetnika, savetnika, samostalnost stručnog saradnika, višeg stručnog saradnika i referenta (čl. 46. do 54.).

Odredbom člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije u odnosu na koju je tražena ocena ustavnosti osporenog Pravilnika, utvrđeno je da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Zakonitost Pravilnika osporena je u odnosu na odredbe člana 4. i člana 14. stav 1. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07 i 95/10), čl. 3. i 34. Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine („Službeni glasnik RS“, broj 6/02), člana 42. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/91) i čl. 4. i 20. Odluke o pokrajinskoj upravi („Službeni list APV“, br. 21/02 i 16/08).

Ustavni sud nalazi da je za ocenu zakonitosti osporenog Pravilnika od značaja i član 5. Zakona o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02 i 49/05), čije odredbe, saglasno članu 189. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) nastavljaju da se shodno primenjuju na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona. Navedenom odredbom istog zakona propisano je da se broj i struktura zaposlenih u državnom organu i postavljenih lica utvrđuju aktom kojim se sistematizaciju radna mesta u organu (u daljem tekstu: akt o sistematizaciji radnih mesta).

Zakonom o državnom državnoj upravi propisano je: da se pojedini poslovi državne uprave zakonom mogu poveriti autonomnim pokrajinama, opštinama, gradovima i gradu Beogradu, javnim preduzećima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama (u daljem tekstu: imaoci javnih ovlašćenja) (član 4.); da organi državne uprave izvršavaju zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje (u daljem tekstu: izvršni poslovi) (član 14. stav 1.); da organi državne uprave rešavaju u upravnim stvarima i donose upravne akte, a rešavaju i o žalbama i vanrednim pravnim sredstvima na uprave akte koje su doneli oni ili imaoci javnih ovlašćenja, prema zakonu (član 17.); da se posebna organizacija obrazuje za stručne i s njima povezane izvršne poslove čija priroda zahteva veću samostalnost od one koju ima organ u sastavu (član 33.); da su vrste posebnih organizacija sekretarijati i zavodi, da se sekretarijat obrazuje za stručne poslove značajne za sve organe državne uprave i s njima povezane izvršne poslove, a zavod za stručne poslove koji iziskuju primenu posebnih metoda i saznanja i s njima povezane izvršne poslove (član 34. st. 1. i 2); da pri vršenju poverenih poslova državne uprave imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave (član 51. stav 1.).

Zakonom o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine („Službeni glasnik RS“, 6/02, 101/07 i 51/09), koji je bio na snazi u vreme donošenja osporenog akta, bilo je propisano: da organi autonomne pokrajine u ostvarivanju nadležnosti utvrđenih ovih zakonom i drugim propisima bliže uređuju način sprovođenja propisa, vode upravni postupak i rešavaju u poslovima iz svoje nadležnosti, preuzimaju upravne radnje i mere za koje su ovlašćeni, kao i sve druge radnje i mere za izvršenje poslova, u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom (član 3); da autonomna pokrajina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast privatnog preduzetništva, rešava po žalbama protiv prvostepenih rešenja opštinske uprave sa teritorije autonomne pokrajine kao poverenim poslovima (član 34).

Važećim Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09) propisano je: da AP Vojvodina, u skladu sa Ustavom Republike Srbije i Statutom AP Vojvodine, uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva (član 2. stav 1.); da pitanja od pokrajinskog značaja AP Vojvodina uređuje svojim aktima u oblastima koje su u skladu sa Ustavom i zakonom u nadležnosti AP Vojvodine, odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja (član 9. stav 1.); da se akti iz stava 1. ovog člana donose u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima, zakonom i Statutom AP Vojvodine (član 9. stav 2.); da AP Vojvodina, preko svojih organa u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja i izgradnje objekata (član 11. stav 1. tačka 2)), u oblasti stanovanja (član 12. stav 1), u oblasti korišćenja poljoprivrednog zemljišta (član 14. stav 1.), u oblasti zaštite i unapređenja životne sredine (član 28. stav 1. tačka 7)), u oblasti pravne zaštite porodice i starateljstva (član 55. stav 1. tačka 1)), u oblasti društvene brige o deci (član 56. stav 1. tačka 1.)), rešava po žalbi protiv rešenja opštinske, odnosno gradske uprave na teritoriji AP Vojvodine.

Statutom Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/91), koji je važio u vreme donošenja osporenog Pravilnika, bilo je propisano: da poslove pokrajinske uprave obavljaju pokrajinski sekretarijati i drugi organi uprave (član 41.); da pokrajinski sekretarijati i drugi organi uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Republike Srbije za koje su ovlašćeni, primenjuju odluke i opšte akte Skupštine i akte Izvršnog veća i obavljaju i druge poslove utvrđene odlukom skupštine (član 42.).

Važećim Statutom Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 17/09) propisano je: da je pokrajinska uprava samostalna, da poslove iz svoje nadležnosti obavlja u skladu sa zakonom, Statutom i pokrajinskom skupštinskom odlukom, a za svoj rad odgovorna je pokrajinskoj vladi (član 60. stav 1.); da poslove pokrajinske uprave obavljaju pokrajinski organi uprave i druge pokrajinske organizacije određene pokrajinskom skupštinskom odlukom (član 60. stav 2.); da se poslovi pokrajinske uprave i broj pokrajinskih organa uprave određuje pokrajinskom skupštinskom odlukom (član 60. stav 3.); da unutrašnje uređenje pokrajinskih organa uprave i drugih pokrajinskih organizacija propisuje pokrajinska vlada (član 60. stav 4.); da pojedinačni akti i radnje pokrajinskih organa uprave i organizacija kojima su poverena ovlašćenja moraju biti zasnovani na zakonu i pokrajinskoj skupštinskoj odluci (član 60. stav 5.); da u sklopu nadzora nad radom pokrajinskih organa uprave na način utvrđen pokrajinskom skupštinskom odlukom, pokrajinska vlada može poništiti ili ukinuti svaki opšti ili pojedinačni akt pored pokrajinskih organa uprave koji nije u skladu sa Statuom, zakonom ili pokrajinskom skupštinskom odlukom (član 60. stav 6.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 60. stav 7.).

Odlukom o pokrajinskoj upravi („Službeni list APV“, br. 21/02 i 16/08), koja je važila u vreme donošenja Pravilnika, bilo je propisano: da poslove pokrajinske uprave obavljaju pokrajinski sekretarijati utvrđeni ovom odlukom, a za obavljanje poslova pokrajinske uprave mogu se obrazovati pokrajinske upravne organizacije, službe i direkcije (član 2.); da pokrajinski organi uprave, u okviru nadležnosti pokrajine utvrđenih Ustavom, zakonom i statutom, izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Republike Srbije za koje su ovlašćeni, primenjuju odluke i druge akte koje donose Skupština i Izvršno veće, rešavaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravima i interesima građana i pravnih lica kada im je to zakonom povereno, vrše upravni nadzor kada im je to zakonom povereno, pripremaju odluke i druge opšte akte koje donose Skupština i Izvršno veće, vrše druge Ustavom, zakonom, Statutom i drugim propisima utvrđene poslove i druge stručne poslove za Skupštinu i Izvršno veće (član 9.); da starešina koji rukovodi pokrajinskim organom uprave donosi akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta na koji saglasnost daje Izvršno veće (stav 13.).

Važećom Pokrajinskom skupštinskom odlukom o pokrajinskoj upravi („Službeni list APV“, broj 4/10) propisano je: da su organi pokrajinske uprave pokrajinski sekretarijat i pokrajinske posebne upravne organizacije (član 3. stav 2.); da organi pokrajinske uprave u okviru nadležnosti AP Vojvodine utvrđenih Ustavom, zakonom i Statutom obavljaju izvršne poslove, vrše nadzor, pripremaju propise koje donose Skupština i Pokrajinska vlada i donose upravne propise iz svoje nadležnosti, obavljaju stručne i razvojne poslove, prate rad javnih službi, vrše poverene poslove državne uprave i obavljaju druge poslove u skladu sa propisima (član 12.); da se pokrajinski sekretarijati obrazuju za vršenje poslova pokrajinske uprave u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti, a pokrajinskim sekretarijatom rukovodi pokrajinski sekretar (član 35.); da se unutrašnje uređenje organa pokrajinske uprave uređuje pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta koji je zasnovan na načelima koja utvrđuje Pokrajinska vlada svojim aktom, a pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta donosi pokrajinski sekretar i stupa na snagu davanjem saglasnosti od strane pokrajinske vlade (član 43.).

Odlukom o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u pokrajinskim organima („Služeni list APV“, br. 17/07, 19/07 i 71/07) određena su načela za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta, između ostalog, u pokrajinskom organu uprave, vrste unutrašnjih jedinica, uslovi za njihovo obrazovanje, rukovođenje unutrašnjim jedinicama i način pripreme i donošenje pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u organima (član 1.). Prema članu 7. Odluke, pravilnik donosi rukovodilac, a saglasnost na pravilnik daje Izvršno veće Autonomne pokrajine Vojvodine ako drugim propisom nije drugačije određeno.

Na osnovu navedenih odredbi zakona i opštih akata Autonomne pokrajine Vojvodine, Ustavni sud je ocenio da je pokrajinski sekretar za privredu bio ovlašćen za donošenje osporenog Pravilnika. Ustavni sud je, takođe, ocenio da je donosilac predmetnog akta bio ovlašćen da, zavisno od potreba organa, uredi kako njegovu unutrašnju organizaciju, tako i da predvidi potreban broj radnih mesta, poslove koji se na tim radnim mestima obavljaju, uslove za njihovo obavljanje i potreban broj izvršilaca na svakom radnom mestu, odnosno ukupno u organu. Prilikom ovog propisivanja, donosilac akta je ograničen samo činjenicom da pravilnikom moraju biti obuhvaćeni samo oni poslovi čije je obavljanje, u skladu sa zakonom, u nadležnosti organa, kao i da, saglasno opštim načelima, pravilnikom treba da se obezbedi efikasno i ekonomično funkcionisanje organa.

U pogledu navoda podnosioca inicijative da je osporeni Pravilnik neustavan i nezakonit iz razloga što ni jednim sistematizovanim radnim mestom, prema opisu poslova, nije predviđeno vođenje upravnog postupka i rešavanje o žalbama protiv prvostepenih rešenja opštinske uprave sa teritorije APV, iako pokrajinski sekretarijat za privredu u tom smislu ima tačno definisane nadležnosti utvrđene zakonom, Statutom i Pokrajinskom odlukom, Ustavni sud je ocenio da su izneti navodi neosnovani, s obzirom na to da odsustvo regulative u osporenom Pravilniku vezane za vođenje upravnog postupka i rešavanje o žalbama ne čini osporeni akt neustavnim i nezakonitim, budući da navedene poslove pokrajinski sekretarijat može da obavlja neposredno na osnovu zakona, Statuta i pokrajinske odluke o pokrajinskoj upravi. Osim toga, Ustavni sud je, prema odredbama člana 167. Ustava, nadležan samo da odlučuje o ustavnosti i zakonitosti postojećih odredaba opšteg akta, a ne i da stvara pravne norme.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da nisu osnovani navodi inicijative, pa saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), nije prihvatio podnetu inicijativu.

Na osnovu izloženog i odredbe člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odbijanje inicijative za ocenu ustavnosti pravilnika o sistematizaciji radnih mesta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti