Odluka o nezakonitosti odredaba Statuta opštine Vrbas

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da pojedine odredbe Odluke o izmenama Statuta opštine Vrbas nisu u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi. Nezakonitim su oglašene odredbe koje predviđaju stalni rad zamenika predsednika skupštine, neodređen broj pomoćnika predsednika opštine i osnivanje „mesnih uprava“.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-120/2008
29.04.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. aprila 2010. godiine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 23, člana 25. u delu koji glasi: ''i zamenika predsednika Skupštine opštine'', člana 39, člana 41. stav 2, člana 48. stav 1. u delu koji glasi: ''mesne uprave i'', člana 51. stav 2. i člana 52. stav 1. u delu koji glasi: ''mesne uprave i'' Odluke o izmenama i dopunama Statuta opštine Vrbas (''Službeni list opštine Vrbas'', broj 11/08), nisu u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl 1. i 6, čl. 13. do 26, čl. 28. do 30, čl. 33. do 35, člana 37, čl. 39. do 42, čl. 48. do 52. i člana 63. Odluke o izmenama i dopunama Statuta opštine Vrbas (''Službeni list opštine Vrbas'', broj 11/08).

Ustavni sud je, na sednici održanoj 26. novembra 2009. godine, doneo Rešenje kojim nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 1. i 6, čl. 13. do 22, člana 24, čl. 28. do 30, čl. 33. do 35, čl. 37, 40, 42, 49, 50. i 63. osporene Odluke. Međutim, vezano za odredbe čl. 23, 25. i 39, člana 41. stav 2, člana 48. stav 1, člana 51. stav 2. i člana 52. stav 1. osporene Odluke, Sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti navedenih odredaba Odluke sa Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07). Saglasno navedenom, Ustavni sud je, svojim Rešenjem od 26. novembra 2009. godine, pokrenuo postupak za ocenu zakonitosti odredaba čl. 23, 25. i 39, člana 41. stav 2, člana 48. stav 1, člana 51. stav 2. i člana 52. stav 1. Odluke o izmenama i dopunama Statuta opštine Vrbas (''Službeni list opštine Vrbas'', broj 11/08). Navedeno rešenje Ustavni sud je dostavio Skupštini opštine Vrbas na odgovor, saglasno odredbi člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08). Donosilac osporene Odluke nije dostavio odgovor Ustavnom sudu u predviđenom roku, niti nakon isteka tog roka, pa je saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), Sud nastavio postupak i bez odgovora donosioca osporene Odluke.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Skupština opštine Vrbas je donela osporenu Odluku o izmenama i dopunama Statuta opštine Vrbas (''Službeni list opštine Vrbas'', broj 11/08) na sednici održanoj 20. juna 2008. godine, na osnovu odredaba člana 32. stav 1. tačka 1) Zakona o lokalnoj samoupravi i čl. 30. i 98. Statuta opštine Vrbas (''Službeni list opštine Vrbas'', br. 3/02, 5/02 i 10/04), a u cilju usklađivanja statuta sa novim Zakonom o lokalnoj samoupravi, koji je stupio na snagu 29. decembra 2007. godine.

Osporenim odredbama Odluke o izmenama i dopunama Statuta opštine Vrbas predviđeno je: da zamenik predsednika Skupštine može biti na stalnom radu u Opštini (član 23.); da Skupština opštine posebnim aktom uređuje radno-pravni status predsednika i zamenika predsednika Skupštine opštine i ostalih funkcija u Skupštini opštine, izvršnim i drugim organima opštine (član 25.); da se u opštinskoj upravi mogu postaviti pomoćnici predsednika Opštine za pojedine oblasti (ekonomski razvoj, urbanizam, komunalne delatnosti, razvoj mesnih zajednica, primarna zdravstvena zaštita, zaštita životne sredine, poljoprivreda i drugo) (član 39.); da u Opštinskoj upravi može biti postavljeno najviše tri pomoćnika predsednika Opštine (član 41. stav 2.); da se radi zadovoljavanja potreba i interesa stanovnika u naseljenim mestima-selima osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne uprave i mesne samouprave (član 48. stav 1.); da mesna zajednica, odnosno drugi oblik mesne samouprave donosi finansijski plan na koji saglasnost daje nadležni organ Opštine u skladu sa Zakonom (član 51. stav 2.); da se odlukom Skupštine Opštine može svim ili pojedinim mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne uprave i mesne samouprave, poveriti vršenje određenih poslova iz nadležnosti Opštine, uz obezbeđivanje za to potrebnih sredstava (član 52. stav 1.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi propisano je: da je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave statut, da se statutom uređuju, naročito, prava i dužnosti jedinice lokalne samouprave i način njihovog ostvarivanja, broj odbornika skupštine jedinice lokalne samouprave, organizacija i rad organa i službi, način upravljanja građana poslovima iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave, uslovi za pokretanje građanske inicijative i druga pitanja od značaja za jedinicu lokalne samouprave (član 11.); da opština statutom i drugim opštim aktom bliže uređuje način, uslove i oblike vršenja prava i dužnosti iz svoje nadležnosti (član 19.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi statut opštine (član 32. tač. 1)); da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost i da se zamenik predsednika skupštine bira i razrešava na isti način kao i predsednik skupštine (član 39. st. 1. i 2.); da se statutom opštine može predvideti da se u opštinskoj upravi postavljaju pomoćnici predsednika opštine za pojedine oblasti (ekonomski razvoj, urbanizam, primarna zdravstvena zaštita, zaštita životne sredine, poljoprivreda i dr.) (član 58. stav 1.); da se odlukom skupštine opštine, odnosno skupštine grada može svim ili pojedinim mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave poveriti vršenje određenih poslova iz nadležnosti opštine, odnosno grada, uz obezbeđenje za to potrebnih sredstava (član 77. stav 1.); da će novoizabrana skupština jedinice lokalne samouprave uskladiti svoj statut sa odredbama ovog zakona najkasnije u roku od 90 dana od dana svog konstituisanja (član 100.); da će se odredbe ovog zakona o organima jedinica lokalne samouprave primenjivati od sprovođenja narednih izbora za odbornike skupština jedinica lokalne samouprave (član 101.).

Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da je statut najviši pravni akt opštine i da ga donosi skupština opštine, većinom glasova od ukupnog broja odbornika. Imajući u vidu značaj ovog akta za opštinu, odnosno jedinicu lokalne samouprave, Zakonom o lokalnoj samoupravi je određeno koja se pitanja naročito moraju urediti ovim aktom, dok je za ostala pitanja koja su od značaja za jedinicu lokalne samouprave prepušteno donosiocu ovog akta da ih uredi u skladu sa Zakonom.

Ustavni sud je razmatrajući osporenu odredbu člana 23. Odluke, kojom je predviđeno da zamenik predsednika skupštine može biti na stalnom radu u opštini, utvrdio da je odredbama člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti i da se zamenik predsednika skupštine bira i razrešava na isti način kao predsednik skupštine. Navedenim, niti drugim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi nije predviđena mogućnost da zamenik predsednika skupštine bude na stalnom radu u opštini, već je samo propisano postojanje ovog funkcionera skupštine opštine, njegova ovlašćenja i način izbora i razrešenja. Nasuprot tome, Zakonom o lokalnoj samoupravi je izričito određen krug funkcionera koji moraju biti ili koji imaju mogućnost da budu na stalnom radu u opštini. Tako je za predsednika skupštine i za članove opštinskog veća predviđeno da mogu biti na stalnom radu u opštini (član 38. stav 5. i član 45. stav 9. Zakona), dok je za predsednika opštine i zamenika predsednika opštine predviđena obaveza da su na stalnom radu u opštini (član 43. stav 6. Zakona). Prema tome, po oceni Ustavnog suda, krug lica koja moraju, odnosno mogu biti na stalnom radu u skupštini opštine utvrđen je Zakonom i ne može se proširiti na druga lica statutom ili nekim drugim pravnim aktom jedinice lokalne samouprave, jer takvo ovlašćenje za jedinicu lokalne samouprave Zakon ne sadrži. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocenio da osporena odredba člana 23. Odluke nije u saglasnosti sa odredbama člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi. Iz istih razloga ni odredba člana 25. osporene Odluke, u delu koji se odnosi na uređenje radnopravnog statusa zamenika predsednika Skupštine skupštinskim aktom, nije u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, jer kako ovo lice ne može biti na stalnom radu u opštini, to mu se aktom jedinice lokalne samouprave ne može urediti ni radnopravni status. Stoga je Sud ocenio da odredba člana 25. osporene Odluke u delu koji glasi: ''i zamenika predsednika Skupština opštine'', nije u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, jer se aktima organa jedinica lokalne samouprave može urediti samo radnopravni status lica za koja je Zakonom o lokalnoj samoupravi određeno da se nalaze na stalnom radu u opštini.

U pogedu osporenih odredaba člana 39. i člana 41. stav 2. Odluke, Ustavni sud je utvrdio da su ovim odredbama samo preuzete odredbe člana 58. st. 1, 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojima je propisano da se statutom opštine može predvideti da se u opštinskoj upravi postavljaju pomoćnici predsednika opštine za pojedine oblasti iz nadležnosti opštine, da pomoćnike predsednika opštine postavlja i razrešava predsednik opštine i da u opštinskoj upravi može biti postavljeno najviše tri pomoćnika predsednika opštine. Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da se one odnose na pitanja koja se tiču organizacije i rada organa i službi jedinica lokalne samouprave, a koja, saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi, moraju biti uređena statutom, kao njenim najvišim pravnim aktom. Imajući u vidu da označene zakonske odredbe predstavljaju okvir u kome navedena pitanja treba da budu uređena statutom jedinice lokalne samouprave, to, po oceni Ustavnog suda, ne znači da se njihovo uređivanje može svesti na preuzimanje zakonskih normi, pošto bi ovakav način uređivanja za posledicu imao da se nekim drugim aktom, a ne statutom, odredi konkretan broj pomoćnika predsednika opštine i oblasti za koje su oni zaduženi. Naprotiv, Ustavni sud je na stanovištu da se statutom jedinice lokalne samouprave mora odrediti koliko se pomoćnika predsednika opštine postavlja, s tim što taj broj ne može biti veći od tri, koliki je zakonski maksimum i za koje oblasti iz nadležnosti opštine će svaki od njih biti zadužen, ukoliko se skupština opštine opredeli da iskoristi zakonsku mogućnost da predvidi postojanje pomoćnika predsednika opštine. Kako se Skupština opštine Vrbas opredelila da u okviru opštinske uprave ima pomoćnike predsednika opštine kao posebnu kategoriju postavljenih lica, bila je dužna da Statutom opštine odredi broj pomoćnika predsednika skupštine i oblasti za koje su nadležni. Na osnovu navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe člana 39. i člana 41. stav 2. Odluke nisu u saglasnosti sa odredbama člana 58. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Prilikom razmatranja zakonitosti odredbe člana 48. stav 1. osporene Odluke, kojom je propisano da se radi zadovoljavanja potreba i interesa stanovnika u naseljenim mestima – selima osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne uprave i mesne samouprave, Ustavni sud je utvrdio da je mesna samouprava uređena odredbama čl. 72. do 77. Zakona o lokalnoj samoupravi. Odredbom člana 72. stav 1. Zakona propisano je da se radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovništva u selima osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave. Iz navedene odredbe Zakona sledi da je mesna samouprava opšti pojam za sve organizacione oblike koji se mogu osnovati na seoskim područjima radi ostvarenja zakonom propisanog cilja – zadovoljavanja potreba i interesa stanovništva koje na tom području živi. Prema tome, mesna zajednica predstavlja samo jedan oblik mesne samouprave, koji je izričito naveden u Zakonu i koji se obrazuje na seoskim područjima jedne opštine. Skupština opštine može statutom predvideti, pored mesne zajednice i neke druge oblike mesne samouprave, ali ne i druge oblike mesne uprave. Ovo iz razloga što mesna uprava nije oblik mesne samouprave. Naime, mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave su vid interesnog organizovanja lokalnog stanovništva radi zadovoljavanja njegovih potreba, dok je mesna uprava oblik dekoncentracije lokalne vlasti, tako što se određeni poslovi iz nadležnosti opštinske uprave, posebno u vezi sa ostvarivanjem prava građana, obavljaju van sedišta opštinske uprave – u mesnim zajednicama ili drugim oblicima mesne samouprave. Prema tome, mesna uprava predstavlja samo organizovanje rada opštinske uprave van sedišta opštine radi neposrednijeg i bržeg zadovoljavanja potreba stanovništva na teritoriji mesne zajednice, a ne poseban oblik mesne samouprave. Na osnovu izloženog, Ustavni sud je ocenio da Skupština opštine Vrbas nije mogla statutom predvideti da se kao oblik organizovanja lokalnog stanovništva radi zadovoljavanja njegovih potreba u selima na teritoriji opštine mogu obrazovati mesne uprave, jer one nisu oblici mesne samouprave. Polazeći od izloženog, Sud je utvrdio da odredba člana 48. stav 1. u delu koji glasi: ''mesne uprave i'', nije u saglasnosti sa odredbom člana 72. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi. Iz istih razloga nezakonita je i odredba člana 52. stav 1. Odluke u delu koji glasi: ''mesne uprave i''.

Odredbom člana 51. stav 2. Odluke propisano je da mesna zajednica, odnosno drugi oblik mesne samouprave donosi finansijski plan na koji saglasnost daje nadležni organ opštine, u skladu sa zakonom. Odredbom člana 75. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano da saglasnost na finansijski plan mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave daje nadležni organ opštine, odnosno grada, iz čega sledi obaveza jedinice lokalne samouprave da svojim aktom odredi određeni organ opštine (grada) koji će biti nadležan za davanje saglasnosti na finansijski plan mesne zajednice ili drugog oblika mesne samouprave, a u skladu sa Zakonom utvrđenim nadležnostima pojedinih organa lokalne vlasti. Kako je odredbom člana 51. stav 2. Odluke Skupština opštine Vrbas samo preuzela zakonsku normu, a nije odredila koji je to organ opštine nadležan da daje saglasnost na finansijski plan mesne zajednice ili drugog oblika mesne samouprave, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 51. stav 2. Odluke nije u saglasnosti sa odredbom člana 75. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 23, člana 25. u delu koji glasi: ''i zamenika predsednika Skupština opštine'', člana 39, člana 41. stav 2, člana 48. stav 1. u delu koji glasi: ''mesne uprave i'', člana 51. stav 2. i člana 52. stav 1. u delu koji glasi: ''mesne uprave i'' Odluke o izmenama i dopunama Statuta opštine Vrbas (''Službeni list opštine Vrbas'', broj 11/08), prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka o nezakonitosti odredaba Statuta opštine Vrbas

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti