Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe opštinske odluke o stupanju na snagu

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je odredba člana 2. Odluke opštine Veliko Gradište, koja propisuje stupanje na snagu danom donošenja, neustavna jer je u suprotnosti sa načelom objavljivanja propisa pre stupanja na snagu. Inicijativa za ocenu ustavnosti člana 1. je odbijena.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-123/2009
07.10.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović, mr Tomislav Stojković i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. oktobra 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 2. Odluke o izmeni Odluke o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik opštine Veliko Gradište" broj 8/05), nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 1. Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o izmeni Odluke o građevinskom zemljištu navedene u tački 1. izreke, kojom je Skupština opštine Veliko Gradište izvršila izmenu odredbe člana 35. stav 2. tačka 4. osnovnog teksta Odluke o građevinskom zemljištu ("Opštinski Službeni glasnik", broj 18/03). U inicijativi se navodi da Zakon o planiranju i izgradnji ne sadrži odredbe kojima se reguliše "vreme privođenja nameni davanja u zakup građevinskog zemljišta u državnoj svojini", ali da su odredbama člana 86. Zakona, na koju se osporena Odluke ne poziva, utvrđeni rokovi čijim istekom licima kojima je građevinsko zemljište u državnoj svojini dato u zakup radi izgradnje objekata, prestaje pravo korišćenja građevinskog zemljišta. Stoga osporena Odluka, budući da po mišljenju inicijatora nije u saglasnosti sa odredbama člana 86. Zakona o planiranju i izgradnji, istovremeno nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 195. Ustava Republike Srbije kojim je, između ostalog, propisano da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

U odgovoru donosioca akta navodi se da je Skupština opštine Veliko Gradište donela Odluku o građevinskom zemljištu kojom je, u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji utvrdila prava i obaveze u oblasti uređivanja i korišćenja građevinskog zemljišta, davanja u zakup neizgrađenog javnog i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, kao i druga pitanja vezana za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Veliko Gradište. Odlukom je predviđeno da se neizgrađeno građevinsko zemljište daje u zakup javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom, te da taj postupak sprovodi stručna komisija koju obrazuje Skupština opštine. Takođe se navodi da nije donet Program davanja u zakup zemljišta imajući u vidu postojanje Generalnog urbanističkog plana, Detaljnog urbanističkog plana za Beli bagrem, kao i Plana opšteg uređenja Beli bagrem, kojima je zemljište proglašeno građevinskim i planirano za izgradnju objekata. Donosilac akta zaključuje da to znači da se sve zemljište koje je u režimu građevinskog zemljišta može davati u zakup radi privođenja nameni, iz kojih razloga je u zakup dato i neizgrađeno građevinsko zemljište u turističko-rekreativnom naselju Beli bagrem, a u cilju razvoja turizma opštine, regije i privlačenja značajnih investicija. Dalje, obrazlaže da je, radi postizanja istog cilja, Skupština opštine osporenom Odlukom o izmeni Odluke o građevinskom zemljištu odredila rok od pet godina za privođenje nameni većih poslovnih objekata.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Veliko Gradište na sednici od 28. novembra 2005. godine donela osporenu Odluku o izmeni Odluke o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik opštine Veliko Gradište", broj 8/05), koja sadrži dva člana. Odredbom člana 1. Odluke propisano je da se menja odredba člana 35. stav 2. tačka 4. osnovne Odluke, tako da glasi: „u roku od 5 (pet) godina za veće poslovne objekte, odnosno 3 (tri) godine za individualne stambene objekte i manje poslovne objekte, od dana zaključenja Ugovora o davanju u zakup građevinskog zemljišta, ne privede nameni ili ne izvrši znatnije radove za koje mu je građevinsko zemljište dato“. Odredbom člana 2. Odluke propisano je da Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objaviće se u "Službenom glasniku opštine Veliko Gradište".

Odredba člana 35. osnovnog teksta Odluke o građevinskom zemljištu ("Opštinski Službeni glasnik", broj 18/03) čija je izmena predmet ocene ustavnosti i zakonitosti u ovom postupku, sastavni je deo glave IV ove odluke, koja se odnosi na davanje u zakup građevinskog zemljišta i obuhvata odredbe čl. 15. do 41. osnovnog teksta Odluke. Odredbe čl. 18 do 41. osnovnog teksta Odluke, odnose se na zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini.

Pravni osnov za donošenje Odluke o građevinskom zemljištu i njene izmene u delu koji se odnosi na zakup građevinskog zemljišta predstavljale su odredbe čl. 76. i 81. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06), koji je bio na snazi u vreme donošenja Odluke i kojim su bili propisani uslovi i način davanja u zakup na određeno vreme neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta (član 76.) i uslovi i način davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini (član 81.) U konkretnom slučaju, odredba člana 1. osporene Odluke o izmeni Odluke o građevinskom zemljištu zasnovana je na odredbi člana 81. stav 4. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, kojom je bilo propisano da "postupak, uslove, način, kao i program davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, uređuje opština".

U toku postupka pred Ustavnim sudom stupio je na snagu novi Zakon o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", broj 72/09). Odredbom člana 222. stav 1. tog zakona utvrđen je prestanak važenja Zakona o planiranju i izgradnji na osnovu čijih odredaba je doneta osporena Odluka. Imajući u vidu da Ustavni sud, polazeći od odredbe člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, može ocenjivati saglasnost opštih akata jedinice lokalne samouprave samo sa važećim Ustavom i zakonom, to je, u konkretnom slučaju, ocena saglasnosti osporene Odluke izvršena u odnosu na Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine. Ovim zakonom propisano je: da se građevinsko zemljište koristi prema nameni određenoj planskim dokumentom, na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje u skladu sa zakonom (član 82. stav 2.); da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine, pri čemu pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, a građevinsko zemljište u javnoj svojini je u prometu pod uslovima propisanim ovim i drugim zakonom (član 83.); da jedinica lokalne samouprave uređuje građevinsko zemljište i stara se o njegovom racionalnom korišćenju prema nameni zemljišta predviđenoj planskim dokumentom, u skladu sa zakonom (član 92. stav 2.); da se finansiranje uređivanja građevinskog zemljišta obezbeđuje iz sredstava ostvarenih od, između ostalog, zakupnine za građevinsko zemljište (član 95. tačka 2)). Uslovi i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini uređeni su odredbama čl. 96. i 97. Zakona, tako što je, između ostalog, propisano: da se otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini radi izgradnje sprovodi javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom po tržišnim uslovima, u skladu sa zakonom; da se građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može otuđiti ili dati u zakup ako nije donet planski dokument na osnovu koga se izdaje lokacijska dozvola; da se ovo zemljište daje u zakup kao neizgrađeno i uređeno, te da u slučaju da nije uređeno može se dati u zakup ukoliko učesnik u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda javnim oglasom prihvati propisane uslove za uređivanje zemljišta sadržane u javnom oglasu i ugovorom preuzme obavezu da o svom trošku izvrši komunalno opremanje građevinskog zemljišta.

Iako važeći Zakon o planiranju i izgradnji ne sadrži izričitu odredbu kojom se propisuje ovlašćenje opštine da "uređuje postupak, uslove, način, kao i program davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini", kako je to bilo utvrđeno odredbom člana 81. stav 4. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, Ustavni sud ocenio da iz navedenih odredaba Zakona proizlazi obaveza jedinice lokalne samouprave da obezbedi uslove za uređenje, upotrebu, unapređenje, zaštitu i racionalno korišćenje građevinskog zemljišta. Ovakav stav Ustavnog suda zasnovan je i na odredbama člana 20. tač. 4) i 8) Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), kojima je propisano da opština preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, te odredbama člana 6. tačka 10) i člana 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 62/06), kojima je propisano da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i prihod od izdavanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta, a da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada, utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da odredba člana 1. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o građevinskom zemljištu kojom je opština, na osnovu ovlašćenja iz zakona koji je bio na snazi u vreme donošenja osporene Odluke, odredila rok za izvršenje znatnijih radova, odnosno rok za privođenje nameni objekta radi čije izgradnje je građevinsko zemljište dato u zakup, nije nesaglasna sa zakonom. Naime, u konkretnom slučaju nije reč o roku čijim protekom prestaje pravo korišćenja zemljišta, nego se radi o zemljištu koje je već dato u zakup na način i po postupku koji je bio uređen zakonom koji je bio na snazi u vreme donošenja Odluke o građevinskom zemljištu i Odluke o izmeni te Odluke. S tim u vezi, odredbe člana 86. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji u odnosu na koje je zatražena ocena zakonitosti osporene odredbe Odluke, nisu relevantne za odlučivanje o spornom pravnom pitanju. Ovo iz razloga što je stupanjem na snagu Zakona iz 2009. godine utvrđena drugačija podela zemljišta po vrsti i ustanovljena mogućnost ostvarivanja prava zakupa na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, a pravo korišćenja zemljišta stečeno po ranije važećim propisima prestaje pod uslovima i u rokovima utvrđenim odredbama člana 86. tog zakona. Dakle, protekom roka iz člana 86. Zakona iz 2003. godine, prestalo je pravo korišćenja zemljišta stečeno po ranijim propisima radi izgradnje objekata.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je našao da inicijativa u ovom delu nije osnovana, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu («Službeni glasnik RS», broj 109/07), nije prihvatio.

Međutim, odredbom člana 196. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da se zakoni i svi drugi opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu (stav 1.), da se statuti i opšti akti jedinica lokalne samouprave objavljuju u lokalnim službenim glasilima (stav 3.), te da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi utvrđeni prilikom njihovog donošenja (stav 4.). Kako iz navedenih ustavnih odredaba sledi da opšti akt, pod određenim uslovima, može da stupi na snagu pre isteka rešenja osmog dana od dana njegovog objavljivanja, ali nikako ne pre nego što je objavljen, to je Ustavni sud utvrdio da odredba člana 2. osporene Odluke kojom je propisano stupanje na snagu Odluke danom donošenja, nije u saglasnosti sa Ustavom.

S obzirom na to da Ustavni sud povodom pravnog pitanja već ima zauzet stav, a da je u toku postupka pravno stanje predmetnog potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, to je, u smislu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, o nesaglasnosti navedene odredbe Odluke sa Ustavom odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. stav 1. tačka 1) i odredbe člana 46. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, a u vezi člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 2. Odluke navedene u tački 1. izreke, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe opštinske odluke o stupanju na snagu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti