Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da pojedine odredbe Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta opštine Bela Palanka nisu u saglasnosti sa zakonom. Opština je prekoračila zakonska ovlašćenja uvođenjem kriterijuma koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-153/2009
22.07.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. jula 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 9. u delu koji glasi: ''najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti'' i čl. 11. i 13. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 115/08) i odredbe čl. 2. i 3. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 24/09), koje je donela Skupština opštine Bela Palanka, nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti ostalih odredaba odluka iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 115/08) i Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 24/09), koje je donela Skupština opštine Bela Palanka.

Podnosilac inicijative smatra da su osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i Odlukom o izmeni i dopuni ove odluke, utvrđeni naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i uslovi i merila za utvrđivanje visine ove naknade, suprotno čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije i čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06). Inicijator navodi da se iz osporene Odluke ne može na pouzdan način utvrditi za koje građevinsko zemljište opštinska uprava određuje naknadu, gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu ili ostalom građevinskom zemljištu, a ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu - na koji način je isto opremljeno objektima infrastrukture. Po navodima inicijatora, postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte inicijatora koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta, jer je Odluka nejasna i nerazumljiva i nije u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Pored navedenog, inicijator ukazuje da na elektrodistributivnom području inicijatora koje se nalazi na teritoriji opštine Bela Palanka, pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektrovodovi visokonaponske i niskonaponske mreže, saglasno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, spada u ostalo građevinsko zemljište, na kome su jedini objekti infrastrukture zapravo elektroenergetski objekti koji su izgrađeni sredstvima inicijatora, ili u zemljište koje ne predstavlja građevinsko zemljište bilo koje vrste. Inicijator takođe ukazuje da osporenom Odlukom nije propisan minimalan i maksimalan iznos naknade, kao i da jedinice lokalne samouprave utvrđuju različitu visinu naknade za iste objekte inicijatora, a da za to ne navode odgovarajuće kriterijume i merila.

Donosilac osporenih odluka, u svom odgovoru, navodi da, polazeći od Ustavom i Zakonom utvrđenih ovlašćenja da skupština opštine bliže propiše kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, osporene odluke nisu u suprotnosti sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava i čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji. Imajući u vidu da su zakonima i Ustavom predviđeni osnovi za sticanje izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave, to je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, u članu 7, predviđeno da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje opština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, pa stoga donosilac osporenih akata smatra da su ovi akti doneti saglasno i odredbama navedenog člana Zakona. Pored ostalog, donosilac osporenih odluka navodi da Zakonom o planiranju i izgradnji nije izričito predviđena namena korišćenja građevinskog zemljišta kao kriterijum za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, ali da je ostavljena mogućnost da skupština opštine odredi visinu naknade za korišćenje ovog zemljišta u zavisnosti od pogodnosti koje zemljište ima za korisnika, što znači da je skupština opštine ovlašćena da, kao jedan od kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, odredi i vrstu delatnosti korisnika nevedenog zemljišta.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Skupština opštine Bela Palanka, je na sednici od 8. decembra 2008. godine, donela osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, na osnovu odredaba čl. 77, 78, 163. i 164. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06) i člana 31. Statuta opštine Bela Palanka (''Službeni list Grada Niša'', broj 67/08). Odluka je stupila na snagu 20. decembra 2008. godine, a počela je da se primenjuje od 1. januara 2009. godine. Ovom odlukom propisuju se kriterijumi, merila, visina, način i rokovi plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Bela Palanka (član 1.). Odredbama čl. 2. do 8. osporene Odluke, koje su većim delom preuzete iz Zakona o planiranju i izgradnji, utvrđeno je šta se smatra građevinskim zemljištem, šta je izgrađeno, a šta neizgrađeno građevinsko zemljište, definisano je ostalo građevinsko zemljište i određeno ko su obveznici plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. U delu II Odluke pod nazivom ''Kriterijumi i merila za utvrđivanje visine naknade'', koji obuhvata odredbe čl. 9. do 11. Odluke, propisano je: da se visina naknade utvrđuje prema zoni u kojoj se nalazi građevinsko zemljište, čije se granice utvrđuju ovom odlukom, u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike(član 9.); da se građevinsko zemljište na području gradskog naselja Bela Palanka deli, prema pogodnostima koje određeno zemljište pruža korisniku na tri zone, čija su područja, odnosno granice definisane i posebno naznačene (član 10.); da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i naknade za poslovni, odnosno proizvodni prostor obračunava u godišnjem iznosu po kvadratnom metru za pravna lica čije je sedište van teritorije opštine Bela Palanka prema utvrđenim zonama, u zavisnosti od vrste delatnosti za koju su registrovana. Pri tome su ova pravna lica grupisana u dve grupe, od kojih prva obuhvata preduzeća za prevoz robe i putnika i preduzeća za proizvodnju, prenos i distribuciju električne energije, a druga preduzeća za spoljnu trgovinu, zastupništva inostranih firmi i predstavništva spoljnotrgovinskih preduzeća, osiguranje, preduzeća koja se bave pružanjem usluga (finansijskih, saobraćajnih), i usluga državnih organa, preduzeća PTT saobraćaja, preduzeća za promet na malo derivatima nafte i gasa i poslovne jedinice tih preduzeća (član 11.). U delu III osporene Odluke propisan je način utvrđivanja i plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, pa je tako odredbama člana 12. predviđeno: da se za izgrađeno građevinsko zemljište naknada obračunava po kvadratnom metru korisne površine stambenog, odnosno poslovnog prostora (stav 1.); da se kao korisna površina stambenog prostora, u smislu ove odluke, smatra površina stambenog prostora, pomoćnih prostorija i garaža u zgradi ili van nje (stav 2.); da se kao korisna površina poslovnog i proizvodnog prostora, u smislu ove odluke, smatra ukupna površina prostorija i zemljišta koje se koristi za obavljanje poslovne delatnosti (dvorišta, skladišta, interne saobraćajnice, parking prostor, garažni prostor, prostor oko benzinske pumpe koji služi za redovnu upotrebu tog objekta i sl.) (stav 3.); da se za neizgrađeno građevinsko zemljište naknada obračunava po 1 m² zemljišta, po kvadratnom metru korisne površine privremenog objekta i objekta izgrađenog suprotno zakonu, kao i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tog objekta (stav 4.). Članom 13. osporene Odluke određena su pravila za utvrđivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta ako se u delu stana koji je fizički izdvojen obavlja i poslovna delatnost, kada se ceo stan koristi za obavljanje poslovne delatnosti i kada obveznik ove naknade obavlja više različiti delatnosti u prostoru koji koristi. Preostalim odredbama Dela III osporene Odluke, od čl. 14. do 20. predviđeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenih ili planiranih objekata na ostalom građevinskom zemljištu koje nije u državnoj svojini obveznik plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (član 14.); da su sredstva ostvarena od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prihodi budžeta opštine Bela Palanka i ista se koriste za uređivanje građevinskog zemljišta i za izgradnju objekata komunalne infrastrukture, prema programu Skupštine opštine, u skladu sa zakonom, da sve poslove u vezi sa utvrđivanjem naknade za korišćenje građevinskog zemljišta obavlja Opštinska uprava – Odeljenje za finansije i lokalni ekonomski razvoj – odsek poreske administracije i da poslove prinudne naplate obavlja isto Odeljenje po propisima o poreskom postupku i poreskoj administraciji (član 15.); da neposredni korisnik građevinskog zemljišta, koji smatra da visina naknade nije utvrđena u skladu sa merilima iz ove odluke može izjaviti žalbu Ministarstvu finansija – Poreska uprava – ekspozitura Bela Palanka u roku od 15 dana od dana prijema rešenja (član 16.); da je Opštinska uprava – Odeljenje za finansije i lokalni ekonomski razvoj dužno da obezbedi odgovarajuću evidenciju obračunate i naplaćene naknade, kao i konstantno ažuriranje evidencije obveznika naknade (član 17.); da obaveza plaćanja naknade počinje od prvog dana sticanja prava svojine, prava korišćenja stambenog, poslovnog ili proizvodnog prostora, odnosno građevinskog zemljišta i traje dok se objekat, odnosno zemljište ne prenese na novog vlasnika, korisnika ili se objekat ne poruši i ukloni (član 18.); da je korisnik građevinskog zemljišta, koji je po ovoj odluci dužan da plaća naknadu za njegovo korišćenje, dužan da stavi na uvid Opštinskoj upravi – Odeljenju za finansije i lokalni ekonomski razvoj – odsek poreske administracije – podatke o površini izgrađenog objekta, čiji je on vlasnik ili korisnik, kao i da omogući službi ovog odseka da premeravanjem dođe do tih podataka i da blagovremeno dostavi svaku promenu, koja je od uticaja na tačnost određivanja te naknade, i to u roku od 15 dana od dana nastanka promene (član 19.); da će se o sprovođenju ove odluke starati Opštinska uprava – Odeljenje za finansije i lokalni ekonomski razvoj – odsek poreske administracije (član 20.). Završnim odredbama ove Odluke propisan je prestanak važenja ranije odluke (član 21.) i stupanje na snagu i početak primene ove odluke (član 22.).

Skupština opštine Bela Palanka je, na sednici od 7. aprila 2009. godine, donela osporenu Odluku o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 24/09), s pozivom na isti zakonski osnov donošenja. Odredbom člana 1. ove odluke dopunjen je član 10. osnovne Odluke, tako što je predviđena i četvrta zona građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Bela Palanka i određeno je područje koje ona obuhvata. Članom 2. ove odluke izmenjen je u celini član 11. osnovne Odluke, kojim je predviđeno da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta po jednom m² obračunava godišnje u zavisnosti od građevinskih zona u kojima se zemljište nalazi i vrste prostora, koji je grupisan na građevinsko zemljište, stambeni prostor, pomoćne objekte, poslovni prostor i proizvodni prostor. Odredbama član 3. ove odluke izmenjen je član 12. osnovne Odluke u celini, tako što je predviđeno da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i naknade za poslovni, odnosno proizvodni prostor obračunava u godišnjem iznosu po jednom m²za pravna lica čije je sedište van teritorije opštine Bela Palanka prema utvrđenim zonama, u zavisnosti od vrste delatnosti za koju su registrovana. Pri tome su ista pravna lica grupisana u dve grupe, od kojih prva obuhvata preduzeća za prevoz robe i putnika i preduzeća za proizvodnju, prenos i distribuciju električne energije, a druga - preduzeća za spoljnu trgovinu, zastupništva inostranih firmi i predstavništva spoljnotrgovinskih preduzeća, osiguranje, preduzeća koja se bave pružanjem usluga (finansijskih, saobraćajnih) i usluga državnih organa, preduzeća PTT saobraćaja, preduzeća za promet na malo derivatima nafte i gasa i poslovne jedinice tih preduzeća. Odredbama ovog člana navedene Odluke takođe je definisano šta sve spada u prostor, odnosno objekte za koje se utvrđuje naknada za korišćenje građevinskog zemljišta prema nameni kojoj služe. Odredbom člana 4. Odluke propisano je njeno stupanje na snagu.

Kako inicijator nije izneo razloge na kojima zasniva svoje navode o nesaglasnosti osporenih odluka sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava, Ustavni sud je u sprovedenom postupku vršio samo ocenu zakonitosti osporenih odluka. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da su za ocenu zakonitosti navedenih odluka od značaja odredbe Zakona o planiranju i izgradnji od 2003. godine, kao i odredbe važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Zakon o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda i 72/09-drugi Zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih odluka, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 72/09 i 81/09-ispravka). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporenih odluka može izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, a koje su i bile pravni osnov za njihovo donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona propisano je: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakon o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisuje da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Na osnovu navedenog sledi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ opštine ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, način i merila za određivanje visine ove naknade moraju se propisati u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Saglasno stavu 5. istog člana Zakona, opština ima ovlašćenje da u okviru navedenih Zakonom utvrđenih kriterijuma svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za plaćanje predmetne naknade. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, bez posebne konkretizacije, ali ne i pravo na propisivanje nekih novih kriterijuma koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji. Naime, kriterijumi predviđeni navedenim Zakonom se odnose na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti. U Zakonu nisu navedene sve pogodnosti koje bi građevinsko zemljište moglo da pruži korisnicima građevinskog zemljišta u različitim jedinicama lokalne samouprave imajući u vidu njihove specifičnosti, pa je samo u tom delu ostavljeno nadležnim organima jedinica lokalne samouprave da eventualno bliže urede neke kriterijume koji bi zbog tih specifičnosti mogli da predstavljaju pogodnosti za korisnike građevinskog zemljišta na teritoriji pojedinih opština, odnosno gradova.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Bela Palanka bila ovlašćena da osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta propiše bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Bela Palanka.

Članom 9. osporene Odluke propisani su svi kriterijumi za utvrđivanje visine naknade koji su predviđeni i članom 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji. Međutim, pored postojećih zakonskih kriterijuma, Skupština opštine Bela Palanka je navela kao kriterijum i najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti, koji je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 34/06) brisan iz člana 77. stav 4. osnovnog teksta Zakona. S obzirom na to da navedeni kriterijum nije predviđen važećim Zakonom o planiranju i izgradnji za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 9. osporene Odluke u delu koji glasi: ''najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti'' nije u saglasnosti sa zakonom.

Odredbom člana 11. stav 1. osporene Odluke propisano je da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta obračunava u godišnjem iznosu po jednom m² za pravna lica čije je sedište van teritorije opštine Bela Palanka u zavisnosti od zone u kojoj se građevinsko zemljište, odnosno poslovni prostor nalaze, namene objekta i vrste delatnosti koju ta pravna lica obavljaju. Na taj način je Skupština opštine Bela Palanka uvela još dva kriterijuma od kojih zavisi visina naknade, a koji nisu utvrđeni u članu 9. Odluke – namenu objekta i vrstu delatnosti koju obveznik obavlja.

Postupajući na opisani način Skupština opštine Bela Palanka nije na osnovu zakonskog ovlašćenja iz člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji bliže propisala već utvrđene zakonske kriterijume, već je odredila da se na osnovu namene objekta (poslovni ili proizvodni prostor) i vrste delatnosti koju korisnik obavlja u prostoru koji koristi neposredno određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prema zonama koje su utvrđene osporenom Odlukom. To konkretno znači da korisnik poslovnog prostora u I zoni plaća naknadu koja je različita u odnosu na korisnike proizvodnog prostora u istoj zoni, kao i da ovi obveznici plaćaju različitu naknadu u zavisnosti od toga da li se radi o preduzećima za prevoz robe i putnika i preduzećima za proizvodnju, prenos i distribuciju električne energije ili o preduzećima za spoljnu trgovinu, zastupništvima inostranih firmi, predstavništvima spoljnotrgovinskih preduzeća i preduzećima koja se bave uslužnim delatnostima. Ovakav način određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta bio je moguć u vreme važenja Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95, 16/97 i 23/01), jer je odredbama člana 27. ovog zakona bilo propisano da merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje opština svojim aktom, kojim se to zemljište može različito kategorisati, prema pogodnostima koje ono pruža, s obzirom na položaj u naseljenom mestu i nameni korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu delatnost). Dakle, namena korišćenja objekta je bila jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđivala visina naknade za njegovo korišćenje. Međutim, Zakon o građevinskom zemljištu je prestao da važi 13. maja 2003. godine, stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, iz koga je izostavljen navedeni kriterijum. Zakonom o planiranju i izgradnji su utvrđeni novi kriterijumi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a opštini je dato samo ovlašćenje da propiše bliže kriterijume za određivanje visine ove naknade, u skladu sa zakonskim kriterijumima.

Prema oceni Ustavnog suda, namena objekta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta mogu biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih obaveza, ali to nisu kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a svakako ne mogu biti bliži kriterijumi za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta, jer se u samom Zakonu propisuje šta mogu biti pogodnosti ove vrste. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Bela Palanka prekoračila zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je, suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, odredbama člana 11. osporene Odluke predvidela dva kriterijuma koja ovaj Zakon ne predviđa, a odnose se na namenu objekta i na vrstu delatnosti koju obveznik obavlja. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 11. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio da ni odredbe člana 13. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji, jer se odredbama ovog člana Odluke određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za stambeni prostor koji se delimično ili u celini koristi za obavljanje jedne ili više poslovnih delatnosti, u zavisnosti od veličine stambenog prostora koji se koristi za obavljanje poslovne delatnosti i u zavisnosti od vrste delatnosti koja se u tom stambenom prostoru obavlja.

Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), Ustavni sud je utvrdio da deo odredbe člana 9, kao i odredbe čl. 11. i 13. osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koju je donela Skupština opštine Bela Palanka, nisu u saglasnosti sa zakonom. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer su navedenim odredbama osporene Odluke regulisana pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav, izražen u donetim odlukama povodom istog spornog ustavnopravnog pitanja u predmetima IUl-157/2009 od 16. aprila 2010. godine, IUl-154/2009 od 20. maja 2010. godine, IUl-160/2009 od 17. juna 2010. godine i IUl-159/2009 od 8. jula 2010. godine.

Nakon razmatranja osporene Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da su odredbama čl. 2. i 3. ove odluke, kojima su u celini izmenjeni čl. 11. i 12. osnovnog teksta Odluke, predviđeni isti osporeni kriterijumi iz osnovne Odluke na osnovu kojih se obračunava godišnji iznos visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta po 1m²- namena objekta i vrsta delatnosti. Tako je odredbama člana 2. ove odluke predviđeno da se navedeni obračun naknade vrši u zavisnosti od zone u kojoj se građevinsko zemljište nalazi i prema vrsti prostora koji je razvrstan na građevinsko zemljište, stambeni prostor, pomoćne objekte, poslovni prostor ili proizvodni prostor, dok je odredbama člana 3. predviđeno da se za pravna lica sa sedištem van teritorije opštine Bela Palanka obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta pored zona i namene vrši i u zavisnosti od vrste delatnosti koja ova pravna lica obavljaju. Pored ovih već osporenih kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Bela Palanka, Ustavni sud je konstatovao da se osporenim odredbama čl. 2. i 3. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta pravi razlika prilikom utvrđivanja visine ove naknade prema obveznicima plaćanja u zavisnosti od njihovog sedišta. Naime, u članu 3. ove odluke predviđeno je da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na godišnjem nivou obračunava različito za pravna lica čije je sedište van teritorije opštine Bela Palanka u odnosu na sve druge korisnike (fizička lica i pravna lica čije je sedište na teritoriji opštine), kojima je obračunavanje visine naknade na godišnjem nivou propisano članom 2. ove odluke. To konkretno znači da pravno lice sa sedištem van teritorije opštine Bela Palanka koje je korisnik poslovnog prostora u I zoni plaća naknadu koja je različita u odnosu na sve druge korisnike poslovnog prostora u istoj zoni, što, po oceni Ustavnog suda, predstavlja uvođenje još jednog kriterijuma od koga zavisi visina ove naknade, a koji nije propisan odredbama člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji, a odnosi se na sedište pravnog lica - korisnika građevinskog zemljišta. Na taj način je, prema oceni Ustavnog suda, Skupština opštine Bela Palanka prekoračila zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je, suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, odredbama čl. 2. i 3. osporene Odluke predvidela tri kriterijuma koja ovaj zakon ne predviđa, a odnose se na sedište pravnog lica, namenu prostora i vrstu delatnosti, pa stoga ove odredbe Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Imajući u vidu da Ustavni sud ima već zauzet stav povodom pravnih pitanja koja su regulisana osporenim odredbama čl. 2. i 3. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, utvrdio da odredbe čl. 2. i 3. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Ustavni sud je, takođe, ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti ostalih odredaba osporenih odluka, pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 2. izreke.

Povodom navoda inicijative da se iz osporenih odluka ne može utvrditi za koje građevinsko zemljište opštine Bela Palanka se određuje naknada, gde se zemljište nalazi, koje je površine i vrste građevinsko zemljište, te na koji način je opremljeno objektima infrastrukture, Ustavni sud konstatuje da navedena pitanja nisu predmet uređivanja osporenih odluka, već drugih opštih akata nadležnog organa Opštine. Pored navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nije nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost različito utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama na području grada Niša, Zaječara i Leskovca, niti rešenja o utvrđivanju naknade pojedinim obveznicima, jer su to pojedinačni, a ne o opšti pravni akti.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustani sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 9. u delu koji glasi: ''najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti'' i čl. 11. i 13. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta i odredbe čl. 2. i 3. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, navedenih u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti