Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Opština je prekoračila zakonska ovlašćenja uvođenjem kriterijuma (namena objekta, vrsta delatnosti) i oslobađanja od plaćanja koji nisu predviđeni zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-154/2009
20.05.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 20. maja 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 9. u delu koji glasi: ''najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti'' i čl. 11, 12. i 14. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 46/07) i Odluka o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 3/09), koje je donela Skupština opštine Svrljig, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti ostalih odredaba Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 46/07) i Odluke o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 3/09), koje je donela Skupština opštine Svrljig.

Podnosilac inicijative smatra da su osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđeni naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i uslovi i merila za utvrđivanje visine ove naknade, suprotno čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije i čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06). Inicijator navodi da se iz osporene Odluke ne može na pouzdan način utvrditi za koje građevinsko zemljište opštinska uprava određuje naknadu, gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu ili ostalom građevinskom zemljištu, a ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu - na koji način je isto opremljeno objektima infrastrukture. Po navodima inicijatora postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte inicijatora koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta, jer je Odluka nejasna i nerazumljiva i nije u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Pored navedenog, inicijator ukazuje da na elektrodistributivnom području inicijatora koje se nalazi na teritoriji opštine Svrljig, pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektro vodovi visokonaponske i niskonaponske mreže, saglasno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, spada u ostalo građevinsko zemljište, na kome su jedini objekti infrastrukture zapravo elektroenergetski objekti koji su izgrađeni sredstvima inicijatora, ili zemljište koje ne predstavlja građevinsko zemljište bilo koje vrste. Inicijator takođe ukazuje da osporenom Odlukom nije propisan minimalan i maksimalan iznos naknade, kao i da jedinice lokalne samouprave utvrđuju različitu visinu naknade za iste objekte inicijatora, a da za to ne navode odgovarajuće kriterijume i merila.

Donosilac osporenog akta u svom odgovoru ističe da se iz navoda inicijative ne vidi kojim odredbama osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta su povređene odredbe čl. 84. i 87. Ustava. U pogledu saglasnosti osporene Odluke sa Zakonom o planiranju i izgradnji, dnosilac osporene Odluke navodi sledeće: da su odredbe čl. 67. i 68. Zakona o planiranju i izgradnji obuhvaćene članom 2. osporene Odluke; da je na osnovu člana 70. Zakona, kojim je regulisano da se određivanje javnog građevinskog zemljišta vrši opštim aktom opština, Skupština opštine Svrljig donela Odluku o ostalom građevinskom zemljištu (''Službeni list grada Niša'', broj 46/07) i time ispoštovala proceduru propisanu Zakonom; da se članom 75. Zakona reguliše korišćenje građevinskog zemljišta, tako da ni u tom slučaju osporena Odluka opštine Svrljig nije u suprotnosti sa Zakonom; da su odredbe člana 77. Zakona, koje se odnose na obveznike plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, preuzete odredbama člana 6. osporene Odluke; da je odredba člana 78. stav 1. Zakona preuzete u odredbama člana 8. osporene Odluke; da su odredbe član 79. Zakona preuzeta članom 4. osporene Odluke. Po pitanju elemenata za obračun, odnosno kriterijuma i merila za utvrđivanje visine naknade, donosilac osporene Odluke navodi da su oni utvrđeni na osnovu parametara koje je opštinskoj upravi opštine Svrljig u svojim dopisima dostavila ED ''Elektrotimok'' Zaječar i na osnovu premera objekta ED ''Jugoistok'', d.o.o. Što se tiče Odluke o izmeni osporene Odluke, donosilac ističe da su ovom izmenom samo korigovani koeficijenti za utvrđivanje mesečne naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i to tako što su koeficijenti smanjeni, pa je samim tim i mesečna naknada smanjena, što samo ide u prilog korisnicima građevinskog zemljišta.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Skupština opštine Svrljig je, na sednici od 29. juna 2007. godine, donela osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 46/07), na osnovu odredaba čl. 77, 78, 163. i 164. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06) i člana 29. Statuta opštine Svrljig (''Službeni list Grada Niša'', br. 28/02, 95/04 i 34/05). Ovom odlukom propisuju se bliži kriterijumi, merila, visina, način i rokovi plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svrljig (član 1.). Odredbama čl. 2. do 8. osporene Odluke, koje su većim delom preuzete iz Zakona o planiranju i izgradnji, utvrđeno je šta se smatra građevinskim zemljištem, šta je izgrađeno, a šta neizgrađeno građevinsko zemljište, definisano je ostalo građevinsko zemljište i određeno ko su obveznici plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. U deli II Odluke pod nazivom ''Kriterijumi i merila za utvrđivanje visine naknade'', koji obuhvata odredbe čl. 9. do 12. Odluke, propisano je: da se visina naknade utvrđuje prema zoni u kojoj se nalazi građevinsko zemljište, čije se granice utvrđuju ovom odlukom, u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (član 9.); da se građevinsko zemljište na području gradskog naselja Svrljig deli, prema pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisniku, na tri zone, čija su područja, odnosno granice definisane i posebno naznačene (član 10.); da se mesečna visina naknade po kvadratnom metru korisne površine stambenog, odnosno poslovnog prostora utvrđuje prema zoni u kojoj se zemljište nalazi i delatnosti koju obveznik obavlja na osnovu tabelarnog prikaza koji je sastavni deo ovog člana odluke, kao i da se ova naknada za ostalo građevinsko zemljište katastarskih opština na teritoriji opštine Svrljig, koje se koristi za kopneni saobraćaj, uključujući i PTT saobraćaj, kao i prenos i distribuciju električne energije obračunava po m² mesečno u iznosu od 1,43 dinara (član 11.). Odredbama člana 12. Odluke uređeno je pitanje oslobođenja plaćanja naknade na sledeći način: da se obaveze plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta oslobađaju organi lokalne samouprave, organi mesnih zajednica, društvene organizacije, stranke i udruženja građana, vaspitno-obrazovne ustanove, ustanove socijalne i zdravstvene zaštite, ustanove kulture i sportske organizacije, javna preduzeća, čiji je osnivač opština i verske zajednice (stav 1.); da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ne plaća za zemljište koje se koristi za javna parkirališta, sportske terene i prostore za rekreaciju, uključujući i terene i prostore ovakve vrste koji se nalaze u krugu preduzeća i ustanova, ako se ne izdaju uz nadoknadu, za deponije smeća, za groblja, za javne površine, kao što su gradske ulice, trotoari, trgovi, parkovi, lokalni putevi i sl. (stav 2.); da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini i koje nije sredstvima opštine ili drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture, kao što su električna mreža, vodovod, kanalizacija, pristupni put i dr, ne plaća za stambene, pomoćne objekte i garaže u seoskim naseljima i ekonomske objekte u seoskim naseljima (stav 3.); da se od obaveze plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta oslobađaju korisnici stalne novčane pomoći, a da po prestanku ove okolnosti prestaje i pravo na oslobađanje od plaćanja naknade (st. 4. i 5.); da je obveznik naknade dužan da u roku od 15 dana prijavi prestanak okolnosti zbog kojih je bio oslobođen obaveze plaćanja naknade (stav 6.). U delu III osporene Odluke propisan je način utvrđivanja i plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, pa je tako odredbama člana 14. predviđeno: da se iznos naknade za ceo stambeni prostor utvrđuje u trostrukom iznosu ako se u stambenom prostoru u kome se stanuje istovremeno obavlja i poslovna delatnost (stav 1.); da se za deo stana koji je fizički izdvojen i u kome se obavlja i poslovna delatnost utvrđuje naknada kao za poslovni prostor, prema odredbama člana 11. ove odluke (stav 2.); da kada se ceo stan koristi za obavljanje poslovne delatnosti, naknada se utvrđuje kao za poslovni prostor, prema odredbama člana 11. ove odluke (stav 3.); da obveznik koji obavlja više delatnosti naknadu plaća srazmerno površini prostora koji koristi, prema vrsti delatnosti koja se obavlja u tom delu prostora (stav 4.). Prelaznim i završnim odredbama osporene Odluke ( Deo IV Odluke, čl. 22. i 23. Odluke) predviđen je prestanak važenja ranije Odluke i stupanje na snagu ove Odluke.

Skupština opštine Svrljig je, na sednici od 26. januara 2009. godine, donela osporenu Odluku o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 3/09), s pozivom na isti zakonski osnov donošenja. Odredbama člana 1. osporene Odluke o izmeni Odluke izmenjen je član 11. osnovne Odluke u pogledu visine mesečne naknade prema tabelarnom prikazu, ali ne i način obračuna, te smanjen mesečni iznos naknade za ostalo građevinsko zemljište koje se koristi za kopneni saobraćaj i prenos i distribuciju električne energije na 0,86 dinara, dok je članom 2. propisano da ova odluka stupa na snagu danom donošenja, a objaviće se u ''Službenom listu Grada Niša''.

Inicijator nije naveo razloge na kojima zasniva inicijativu za ocenu saglasnosti osporenih Odluka sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava, pa stoga ova ocena nije vršena. Ustavni sud se prvenstveno bavio pitanjem zakonitosti osporenih Odluka, koje se u suštini pokreće podnetom inicijativom, ali i pitanjem njihove ustavnosti koje se nužno postavilo povodom ocene zakonitosti.

Ustavni sud smatra da su za ocenu ustavnosti osporenih Odluka značajne odredbe člana 195. stav 2. i člana 196. st. 3. i 4. Ustava Republike Srbije. Prema odredbi člana 195. stav 2. Ustava, statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom. Odredbama člana 196. st. 3. i 4. Ustava utvrđeno je da se statuti i drugi opšti akti jedinica lokalne samouprave objavljuju u lokalnim službenim glasilima, kao i da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja.

Zakon o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda, 72/09-drugi Zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih Odluka, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 72/09 i 81/09-ispravka). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporenih Odluka može izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, a koje su i bile pravni osnov za njihovo donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona propisano je da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Na osnovu navedenog sledi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ opštine ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, način i merila za određivanje visine ove naknade moraju se propisati u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Saglasno stavu 5. istog člana Zakona, opština ima ovlašćenje da u okviru navedenih Zakonom utvrđenih kriterijuma svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za plaćanje predmetne naknade. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, bez posebne konkretizacije, ali ne i pravo na propisivanje nekih novih kriterijuma koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji. Naime, kriterijumi predviđeni navedenim Zakonom se odnose na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti. U Zakonu nisu navedene sve pogodnosti koje bi građevinsko zemljište moglo da pruži korisnicima građevinskog zemljišta u različitim jedinicama lokalne samouprave imajući u vidu njihove specifičnosti, pa je samo u tom delu ostavljeno nadležnim organima jedinica lokalne samouprave da eventualno bliže urede neke kriterijume koji bi zbog tih specifičnosti mogli da predstavljaju pogodnosti za korisnike građevinskog zemljišta na teritoriji pojedinih opština, odnosno gradova.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Svrljig bila ovlašćena da osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta propiše bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svrljig.

Članom 9. osporene Odluke propisani su svi kriterijumi za utvrđivanje visine naknade koji su predviđeni i članom 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji. Međutim, pored postojećih zakonskih kriterijuma, Skupština opštine Svrljig je navela kao kriterijum i najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti, koji je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 34/06) brisan iz člana 77. stav 4. osnovnog teksta Zakona. S obzirom na to da navedeni kriterijum nije predviđen važećim Zakonom o planiranju i izgradnji za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 9. osporene Odluke u delu koji glasi: ''najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti'' nije u saglasnosti sa zakonom.

Propisujući mesečnu visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta po zonama u odredbama člana 11. osporene Odluke, Skupština opštine Svrljig je uvela još dva kriterijuma od kojih zavisi visina naknade, a koji nisu utvrđeni u članu 9. Odluke – namenu objekta i vrstu delatnosti koju obveznik obavlja.

Postupajući na opisani način Skupština opštine Svrljig nije na osnovu zakonskog ovlašćenja iz člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji bliže propisala već utvrđene zakonske kriterijume, nego je predvidela da se na osnovu namene objekta (za stanovanje ili obavljanje poslovne delatnosti) i vrste delatnosti koju korisnik obavlja u svom poslovnom prostoru neposredno određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prema zonama koje su utvrđene osporenom Odlukom. To konkretno znači da korisnik stana u I zoni plaća naknadu koja je različita u odnosu na korisnike poslovnog prostora, dok korisnici poslovnog prostora u ovoj zoni plaćaju različite naknade za korišćenje istog građevinskog zemljišta u zavisnosti od toga da li obavljaju uslužne delatnosti ili kopneni saobraćaj, uključujući i PTT saobraćaj i prenos i distribuciju električne energije ili se, pak, bave zanatskom delatnošću, odnosno industrijskom proizvodnjom. Ovakav način određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta bio je moguć u vreme važenja Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95, 16/97 i 23/01), jer je odredbama člana 27. tog zakona bilo propisano da merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje opština svojim aktom, kojim se to zemljište može različito kategorisati, prema pogodnostima koje ono pruža, s obzirom na položaj u naseljenom mestu i nameni korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu delatnost). Znači namenu korišćenja objekta je bila jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđivala visina naknade za njegovo korišćenje. Međutim, Zakon o građevinskom zemljištu je prestao da važi 13. maja 2003. godine, stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, iz koga je izostavljen navedeni kriterijum. Zakonom o planiranju i izgradnji su utvrđeni novi kriterijumi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a opštini je dato samo ovlašćenje da propiše bliže kriterijume za određivanje visine ove naknade, u skladu sa zakonskim kriterijumima.

Prema oceni Ustavnog suda, namena objekta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta mogu biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih obaveza, ali to nisu kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a svakako ne mogu biti bliži kriterijumi za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta, jer se u samom Zakonu propisuje šta mogu biti pogodnosti ove vrste. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Svrljig prekoračila zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je, suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, odredbama člana 11. osporene Odluke predvidela dva kriterijuma koja ovaj zakon ne predviđa, a odnose se na namenu objekta i na vrstu delatnosti koju obveznik obavlja. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 11. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio da ni odredbe člana 14. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji, jer se odredbama ovog člana Odluke određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za stambeni prostor koji se delimično ili u celini koristi za obavljanje jedne ili više poslovnih delatnosti, u zavisnosti od veličine stambenog prostora koji se koristi za obavljanje poslovne delatnosti i u zavisnosti od vrste delatnosti koja se u tom stambenom prostoru obavlja.

Odredbama člana 12. osporene Odluke određeni su subjekti koji su oslobođeni plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i građevinsko zemljište za koje se ne plaća naknada s obzirom na njegovu namenu, te propisani slučajevi kada se naknada ne plaća za pojedine objekte u seoskim naseljima. Razmatrajući odredbe ovog člana Odluke, Ustavni sud je konstatovao da su odredbama člana 77. st. 1. do 3. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine određeni obveznici plaćanja naknade za korišćenje izgrađenog i neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, a da je odredbom člana 78. stav 1. Zakona utvrđena obaveza plaćanja naknade za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini samo pod uslovom da je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima infrastrukture. Navedeni Zakon ne sadrži odredbe kojima se obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta oslobađaju obaveze plaćanja ove vrste naknade, niti odredbe kojima se organ jedinice lokalne samouprave ovlašćuje da propiše oslobađanje od plaćanja ove naknade. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da Skupština opštine Svrljig nije imala zakonsko ovlašćenje da od obaveze plaćanja ove naknade izuzme pojedine subjekte, niti građevinsko zemljište na teritoriji svoje opštine koje se koristi za određene namene. Takođe, Ustavni sud je ocenio da Skupština opštine Svrljig nije imala ovlašćenje da ograniči krug objekata za koje se ne plaća naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini i koje nije opremljeno osnovnim objektima infrastrukture, jer se za korišćenje takvog građevinskog zemljišta naknada uopšte ne plaća, saglasno članu 78. stav 1. Zakona, što je izričito i propisano članom 8. osporene Odluke. Iz tih razloga Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 12. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 77. i 78. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), Ustavni sud je utvrdio da deo odredbe člana 9, kao i odredbe čl. 11, 12. i 14. osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koju je donela Skupština opštine Svrljig, nisu u saglasnosti sa zakonom. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer su navedenim odredbama osporene Odluke regulisana pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav. Kako je članom 195. stav 2. Ustava utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to odredbe osporene Odluke za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa zakonom, nisu saglasne ni sa Ustavom.

Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti ostalih odredaba osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, pa je na osnovu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu odlučio kao u tački 2. izreke.

Nakon razmatranja osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da je odredbama člana 1. ove odluke izmenjen član 11. osnovne Odluke samo u pogledu visine mesečne naknade. S obzirom na to da je Ustavni sud ocenio da odredbe člana 11. osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, Sud je utvrdio da ni odredbe člana 1. osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu saglasne Ustavu i zakonu. Sud je takođe utvrdio da je nesaglasna Ustavu i odredba člana 2. osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, jer prema odredbama člana 196. st. 3. i 4. Ustava, opšti akti ne mogu stupiti na snagu pre objavljivanja, danom njihovog donošenja. To su bili razlozi da Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, utvrdi da osporena Odluka o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Povodom navoda iz inicijative da se iz osporene Odluke ne može utvrditi za koje građevinsko zemljište opštine Svrljig se određuje naknada, gde se zemljište nalazi, koje je površine i vrste građevinsko zemljište, te na koji način je opremljeno objektima infrastrukture, Ustavni sud konstatuje da navedena materija nije predmet uređenja ove Odluke, već drugih opštih akata nadležnog organa Opštine. Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost različito utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama na području grada Niša, Zaječara i Leskovca, niti rešenja o utvrđivanju naknade pojedinim obveznicima, jer su to pojedinačni, a ne opšti pravni akti.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 9. u delu koji glasi: ''najvećeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti'' i čl. 11, 12. i 14. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta i Odluka o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koje je donela Skupština opštine Svrljig, navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti