Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su odredbe opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta neustavne. Opština nije bila ovlašćena da kao kriterijume za visinu naknade propiše vrstu delatnosti, oblik organizovanja korisnika i namenu prostora, već samo pogodnosti zemljišta.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-155/2009
22.06.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. juna 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 4. stav 1. u delu koji glasi: "poslovnog, stambenog i pomoćnog prostora" i čl. 6. i 7. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta ("Službeni list grada Niša", broj 74/06), koju je donela Skupština opštine Gadžin Han, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 3. Odluke iz tačke 1.

3. Okončava se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o građevinskom zemljištu ("Službeni list grada Niša", broj 83/07), koju je donela Skupština opštine Gadžin Han.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti više odluka (devet), od kojih su, kao predmet ovog postupka, označene Odluka o građevinskom zemljištu i Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koje je donela Skupština opštine Gadžin Han, a koje su osporene pod rednim brojem 4. inicijative. U inicijativi su obrazloženi razlozi osporavanja zakonitosti svih odluka tako što je navedeno: da se iz tekstova osporenih odluka ne može na pouzdan način utvrditi za koje se građevinsko zemljište određuju naknade, odnosno gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu, ili o ostalom građevinskom zemljištu, a ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu, na koji način je to zemljište opremljeno objektima infrastrukture; da su odluke nejasne i nerazumljive, pa postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta; da na elektrodistributivnim područjima pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektrovodovi visoko i niskonaponske mreže pripada kategoriji ostalog građevinskog zemljišta na kome su ovi objekti infrastrukture jedini objekti i izgrađeni su sredstvima inicijatora; da jedinice lokalne samouprave utvrđuju različitu visinu naknade za iste objekte koje koristi inicijator, a za to ne navode odgovarajuće kriterijume i merila, kao i da javna preduzeća u pojedinim opštinama čiji je osnivač lokalna samouprava ne plaćaju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, iako opštine nemaju zakonsko ovlašćenje da propisuju olakšice i oslobađanje od obaveze plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u državnoj svojini. Ovakvo propisivanje, po mišljenju inicijatora, nije u skladu sa odredbama čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji, a odredbe koje se odnose na kriterijume i merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta suprotne su odredbama čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije. Postupajući po zahtevu Suda za uređenje inicijative, pored već iznetog, inicijator navodi da odustaje od podnete inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o građevinskom zemljištu ("Službeni list grada Niša", broj 83/07), a da ostaje pri podnetoj inicijativi za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta. Precizira da osporava ustavnost i zakonitost odredaba čl. 3, 6. i 7. Odluke, pri čemu nisu navedeni razlozi na kojima se zasniva tvrdnja da su navedene odredbe Odluke u suprotnosti sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava. Takođe ističe da je odredba člana 6. Odluke nesaglasna sa članom 77. Zakona o planiranju i izgradnji, jer je visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđena prema obliku organizovanja i delatnostima koji se obavljaju o objektima.

U odgovoru donosioca akta navodi se da je Skupština opštine Gadžin Han, koristeći svoje pravo propisano odredbama člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji, osporenim odredbama Odluke odredila ko su neposredni korisnici na koje se odnosi naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 3.). U odnosu na osporenu odredbu člana 6. Odluke navodi se da je naknada propisana na bazi samostalnog izbora bližih kriterijuma i merila za obračun naknade, što je u granicama ovlašćenja iz člana 77. Zakona, kao i da osporenom odredbom člana 7. Odluke nije propisano oslobađanje, već umanjenje naknade, što je po mišljenju donosioca akta, u skladu sa odredbama člana 77. Zakona "kojom je lokalnoj samoupravi ostavljena dispozicija odlučivanja o visini i načinu plaćanja naknade".

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Gadžin Han 20. oktobra 2006. godine donela osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je objavljena u „Službenom listu grada Niša“, broj 74/06.

Kako u inicijativi nisu navedeni razlozi na kojima se zasniva nesaglasnost osporenih odredaba Odluke sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava, Ustavni sud je ocenu ustavnosti osporenih odredaba Odluke pošao od odredbe člana 195. stav 2. Ustava kojom je propisano da statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Zakon o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06), u odnosu na koji je inicijator tražio ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke, prestao je da važi na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09 -ispravka), koji je na snazi od 11. septembra 2009. godine. Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi ne sadrži odredbe o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, kako je to bilo propisano odredbama čl. 77. i 78. Zakona iz 2003. godine, već je odredbom člana 220. propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je cenio zakonitost osporenih odredaba Odluke u odnosu na odredbe čl. 77. i 78. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kojim je bila propisana ova naknada.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine naknada za korišćenje građevinskog zemljišta bila je uređena odredbama člana 77, tako što je određeno: da naknadu za korišćenje javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.), kao i da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona bilo je propisano: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se, u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvronih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 62/06) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinica lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Postupajući u granicama zahteva iz inicijative, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom odredbom člana 3. stav 1. Odluke propisano da za korišćenje građevinskog zemljišta iz člana 2. ove odluke naknadu plaćaju neposredni korisnici, a da je stavom 2. člana 3. Odluke definisano koja se lica smatraju kao neposredni korisnici. Prema odredbi člana 4. stav 1. Odluke, naknada za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta, izgrađenog građevinskog zemljišta, poslovnog, stambenog i pomoćnog prostora plaća se po m2 zemljišta. Odredbom člana 6. Odluke utvrđeno je da se visina naknade iz člana 4. ove odluke utvrđuje u godišnjim iznosima po jednom m2, pri čemu je razvrstana u tri tabele koje se odnose: prva na preduzetnike, druga na pravna lica i treća na državne organe, ustanove, javna preduzeća i organizacije kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja. U okviru svake tabele pojedinačno, nominalno je izražena visina naknade za: građevinsko zemljište, stambeni prostor, poslovni prostor i za pomoćni prostor. Članom 7. Odluke propisano je da, u izuzetnim slučajevima, na obrazloženi zahtev obveznika plaćanja naknade, Opštinsko veće opštine Gadžin Han može umanjiti godišnji iznos obaveze najviše do 50% od utvrđenog iznosa.

Na osnovu izloženih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je opština imala ovlašćenje da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i ovlašćenje da svojom odlukom bliže utvrdi merila i kriterijume za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, po oceni Suda, odredba člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji nije sadržala ovlašćenje opštine za propisivanje novih kriterijuma i merila osim onih koji su predviđeni stavom 4. člana 77. Zakona. Naime, kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta predviđeni Zakonom odnose se na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti i samo ovi kriterijumi mogu biti bliže razrađeni aktom jedinice lokalne smaouprave. U konkretnom slučaju, donosilac akta je utvrdio visinu naknade prema vrsti delatnosti, odnosno obliku organizovanja korisnika građevinskog zemljišta, tako što je utvrdio tri kategorije korisnika i u okviru svake od tih kategorija odredio naknadu u nominalnom iznosu prema nameni prostora koji se nalazi na izgrađenom građevinskom zemljištu, odnosno u zavisnosti od toga da li je u pitanju stambeni, poslovni ili pomoćni prostor, čime je prekoračio ovlašćenja iz člana 77. Zakona. Stoga, po oceni Ustavnog suda, Skupština opštine Gadžin Han nije bila ovlašćena da, kao poseban kriterijum za utvrđivanje visine naknade, propiše vrstu delatnosti, odnosno oblik organizovanja korisnika građevinskog zemljišta i namenu prostora koji se nalazi na građevinskom zemljištu i da u tom smislu razradi ovaj kriterijum za utvrđivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u zavisnosti od toga da li je u pitanju stambeni, poslovni ili pomoćni prostor. Ovo iz razloga što Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, namena zemljišta, odnosno objekta koji se na građevinskom zemljištu nalazi, kao ni vrsta delatnosti i oblik organizovanja korisnika zemljišta, odnosno objekata, nisu bili propisani kao kriterijumi i merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koje bi opština mogla bliže da razradi svojim aktom. S tim u vezi, Sud je ocenio da odredbe člana 4. stav 1, u delu koji glasi: "poslovnog, stambenog i pomoćnog prostora" i člana 6. osporene Odluke, nisu u saglasnosti sa Zakonom. Naime, namena korišćenja zemljišta bila je propisana kao jedan od elemenata na osnovu koga su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima u Zakonu o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS" br. 44/95, 16/97 i 23/01), koji je prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Ustavni sud ukazuje da namena korišćenja zemljišta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta mogu biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih i taksenih obaveza, ali to nisu bili elementi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a nisu mogli biti ni bliži kriterijumi za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku, s obzirom na to da su pogodnosti u konkretnom slučaju utvrđene u odnosu na vrstu delatnosti koju korisnik obavlja i oblik organizovanja korisnika, a ne u odnosu na kvalitet zemljišta.

Ustavni sud je takođe utvrdio da je Skupština opštine Gadžin Han prekoračila ovlašćenja iz Zakona propisivanjem olakšice u plaćanju ove naknade sadržane u odredbi člana 7. Odluke, iz razloga što Zakon o planiranju i izgradnji nije sadržao odredbe kojima se pojedini obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta oslobađaju obaveze plaćanja ove vrste naknade, niti odredbe kojima se organ jedinice lokalne samouprave ovlašćuje da propiše olakšice prilikom određivanja visine ove naknade. Stoga je Sud ocenio da odredba člana 7. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom.

Sud nije našao osnova za utvrđivanje nezakonitosti osporene odredbe člana 3. Odluke, kojom je propisano ko su obveznici ove naknade i kojom je definisan pojam neposrednog korisnika, s obzirom na to da ova odredba sama po sebi nije od značaja za rešavanje ovog pravnog pitanja.

Ustavni sud je ocenio da, saglasno članu 195. stav 2. Ustava, osporene odredbe Odluke za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa zakonom, nisu u saglasnosti ni sa Ustavom, budući da je zakonitost opšteg akta istovremeno i uslov njegove ustavnosti.

Ustavni sud konstatuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost različito utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama, rešenja o utvrđivanju naknade za pojedine obveznike kao pojedinačne pravne akte, te druge navode iz inicijative koji, po prirodi stvari, ne čine predmet uređivanja ove odluke.

Imajući u vidu činjenicu da je inicijator obavestio Ustavni sud da odustaje od inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke iz tačke 3. izreke, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 82. stav 1. tačka 8. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), okončao postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o građevinskom zemljištu.

S obzirom na to da je u toku postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Saglasno izloženom, a na osnovu odredaba člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti