Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da Odluka Skupštine opštine Doljevac o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta nije u saglasnosti sa zakonom. Opština je prekoračila zakonska ovlašćenja uvodeći kriterijume namene objekta i vrste delatnosti, koji nisu predviđeni zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-157/2009
16.04.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 16. aprila 2010. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

Utvrđuje se da Odluka o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list grada Niša'', broj 99/05), koju je donela Skupština opštine Doljevac, nije u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list grada Niša'', broj 99/05), koju je donela Skupština opštine Doljevac.

Podnosilac inicijative smatra da su osporenom Odlukom utvrđene naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i uslovi i merila za utvrđivanje visine ove naknade, suprotno čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije i čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06). Inicijator navodi da se iz osporene Odluke ne može na pouzdan način utvrditi za koje građevinsko zemljište opštinska uprava određuje naknadu, gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu ili ostalom građevinskom zemljištu i, ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu, na koji način je isto opremljeno objektima infrastrukture. Po navodima inicijatora, postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte inicijatora koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta, jer je Odluka nejasna i nerazumljiva i nije u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Pored navedenog, inicijator ukazuje da na elektrodistributivnom području inicijatora koje se nalazi na teritoriji opštine Doljevac, pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektro vodovi visokonaponske i niskonaponske mreže, po odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, spada u ostalo građevinsko zemljište, na kome su jedini objekti infrastrukture zapravo elektroenergetski objekti koji su izgrađeni sredstvima inicijatora, ili zemljište koje ne predstavlja građevinsko zemljište bilo koje vrste. Inicijator takođe ukazuje da osporenom Odlukom nije propisan maksimalan, odnosno minimalan iznos ovih naknada, kao i da različite jedinice lokalne samouprave utvrđuju različite visine ovih naknada za iste objekte inicijatora, a da pri tome ne navode ni kriterijume, ni merila po kojima za svaki pojedinačni slučaj utvrđuju visinu naknade za korišćenje zemljišta.

Donosilac osporenog akta u svom odgovoru ističe da je Zakonom o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06) utvrđena obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, određeni su obveznici naknade i pravila za utvrđivanje visine naknade i plaćanja naknade, a opštini je dato ovlašćenje da utvrdi bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje tog zemljišta, što predstavlja pravni osnov za donošenje osporene Odluke. Navedeni Zakon određuje kao obveznike naknade vlasnika objekta, nosioca prava korišćenja na objektu, zakupca, a kao osnov obaveze određuje korišćenje javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta. Iz ovih zakonskih odredaba, po mišljenju donosioca osporene Odluke, proizlazi opšta pretpostavka o obavezi plaćanja odnosne naknade, bez obzira na koji način i u kojoj meri neko koristi građevinsko zemljište. Prilikom propisivanja merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja su određena osporenom Odlukom, donosilac ove odluke navodi da se naknada utvrđuje u zavisnosti od pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima prema nameni objekta ili prema delatnosti koje obavljaju i utvrđenim parametrima iz tabele koja čini sastavni deo ove odluke. Donosilac osporenog akta takođe ističe da se podzemni i nadzemni elektrovodovi visokonaponske i niskonaponske mreže, kao što i inicijator navodi, nalaze na građevinskom području opštine Doljevac i da ovo zemljište spada u ostalo građevinsko zemljište, što predstavlja osnov da se utvrdi naknada za korišćenje građevinskog zemljišta. Donosilac osporenog akta osporava i navode inicijatora da se iz osporene Odluke ne može utvrditi za koje građevinsko zemljište se određuje naknada, gde se zemljište nalazi i koje je površine, ističući da je ova materija predmet druge odluke koju je donela Skupština opštine Doljevac i kojom je odredila granice građevinskih zemljišta u građevinskom području svih naseljenih mesta u opštini Doljevac. Što se tiče određivanja minimalnog, odnosno maksimalnog iznosa naknade, donosilac osporenog akta je naveo da je Skupština opštine Doljevac donela posebnu odluku, kojom je odredila pojedinačnu vrednost boda za određivanje visine ove naknade, tako da i ova materija nije predmet osporene Odluke.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Inicijator u svom zahtevu za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke nije naveo ustavnopravne razloge za osporavanje Odluke u odnosu na odredbe čl. 84. i 87. Ustava, već je samo naveo razloge za osporavanje zakonitosti osporene Odluke. Saglasno tome, Ustavni sud je izvršio samo ocenu zakonitosti osporene Odluke.

Zakon o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda i 72/09-drugi zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporene Odluke, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 72/09 i 81/09-ispravka). Novim Zakonom o planiranju i izgradnji ukida se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine i umesto ove naknade koja se plaćala zbog korišćenja građevinskog zemljišta, predviđeno je novo rešenje kojim se pravo korišćenja građevinskog zemljišta zamenjuje pravom svojine, odnosno pravom na zakup građevinskog zemljišta. Međutim, odredbom člana 220. novog Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporene Odluke može vršiti u odnosu na odredbe Zakona iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, jer se saglasno ovim odredbama još uvek vrši naplata navedene naknade u opštini Doljevac.

Skupština opštine Doljevac je na sednici od 16. decembra 2005. godine donela osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, na osnovu odredaba člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 47/03) i člana 21. Statuta opštine Doljevac (''Službeni list Grada Niša'', br. 29/02, 38/02 i 42/05). Ovom odlukom propisana su merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Doljevac i način i rokovi plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Odredbom člana 2. osporene Odluke je predviđeno da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje zavisno od pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima prema nameni objekta, ili prema delatnostima koje se obavljaju, po utvrđenim parametrima iz tabele koja je sastavni deo ove odluke.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora (član 190. stav 1. tačka 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) je propisano da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da je građevinsko zemljište zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Pored toga, odredbama člana 78. Zakona je propisano da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.), da se ova naknada plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana, da se visina ove naknade utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom, kao i da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja ove naknade primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate ove naknade.

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) predviđeno je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Na osnovu navedenog, sledi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojim propisom utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta, u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajnu povezanost zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Međutim, stavom 5. istog člana Zakona dato je ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da propiše, između ostalog, i bliže kriterijume za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, što znači da u okviru zakonom utvrđenih kriterijuma, opština ima pravo da svojim aktom utvrdi bliže kriterijume kojima bi se omogućilo što efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, bez posebne konkretizacije, ali ne i pravo na propisivanje nekih novih kriterijuma koji nisu predviđeni navedenim Zakonom. Naime, kriterijumi predviđeni Zakonom se u celini i odnose na pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti građevinskog zemljišta, s tim što Zakonom nisu navedene sve pogodnosti koje bi građevinsko zemljište moglo da pruži korisnicima građevinskog zemljišta u različitim jedinicama lokalne samouprave imajući u vidu njihove specifičnosti, tako da je samo u tom delu ostavljeno nadležnim organima jedinica lokalne samouprave da eventualno bliže urede neke kriterijume koji bi zbog tih specifičnosti konkretne jedinice lokalne samouprave mogle da predstavljaju pogodnosti za korisnike građevinskog zemljišta na teritorijama pojedinih opština, odnosno gradova. Na osnovu navedenog zakonskog ovlašćenja, Skupština opštine Doljevac je donela osporenu Odluku kojom je propisala merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i način i rokove za plaćanje ove naknade. Prilikom određivanja ''bližih kriterijuma'' za određivanje visine navedene naknade, Skupština opštine Doljevac je odredbom člana 2. osporene Odluke predvidela da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje zavisno od pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima prema nameni objekta ili prema delatnostima koje se obavljaju, na osnovu parametara utvrđenih u tabelama koje su sastavni deo ove odluke. Na taj način je Skupština opštine Doljevac, uvela dva potpuno nova kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koje važeći zakon ne poznaje. Naime, navedenom odredbom osporene Odluke je predviđeno da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta različito opredeljuje u odnosu na finansijske pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima, u zavisnosti od toga da li se objekat koristi za stanovanje ili kao poslovni prostor, odnosno u zavisnosti od delatnosti koje se obavljaju u poslovnom prostoru korisnika građevinskog zemljišta. Ovakav način određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta je bio moguć u vreme važenja ranijeg Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95, 16/97 i 23/01), jer je odredbama člana 27. tog zakona bilo propisano da merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje opština svojim aktom, kojim se to zemljište može različito kategorisati, prema pogodnostima koje ono pruža, s obzirom na položaj u naseljenom mestu i namenu korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu delatnost). To znači da je namena korišćenja objekta bila jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđivala visina naknade za njegovo korišćenje. Međutim, ovaj zakon je prestao da važi 13. maja 2003. godine, stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kojim su utvrđeni novi kriterijumi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a opštini je dato ovlašćenje samo da propiše bliže kriterijume za određivanje visine ove naknade, u skladu sa zakonskim kriterijumima.

Prema oceni Ustavnog suda, namena objekta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta nisu kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a svakako ne mogu biti ''bliži kriterijumi'' za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta, jer se u samom Zakonu propisuje šta mogu biti pogodnosti ove vrste. Naime, prema stavu Ustavnog suda, kriterijumi za uređenje nekog društvenopravnog odnosa mogu biti propisani samo zakonom, a ne aktom niže pravne snage od zakona. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Doljevac prekoračila zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predvidela dva kriterijuma koja ovaj zakon ne predviđa, a odnose se na namenu objekta i na vrste delatnosti koje se u objektu obavljaju. Dakle, Skupština opštine Doljevac osporenim aktom nije bliže odredila kriterijume iz člana 77. stav 4. Zakona, na šta je bila zakonom ovlašćena, već je samostalno, mimo zakona, odredila dva kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, pored onih koji su predviđeni zakonom i na osnovu kojih se utvrđuje visina navedene naknade.

Imajući u vidu da Skupština opštine Doljevac osporenim aktom ne samo da je odredila kriterijume namene korišćenja objekta i vrste delatnosti koja se u njima obavlja kao posebne pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima, već ih je odredila kao jedine kriterijume ove vrste, saglasno odredbi člana 2. osporene Odluke, Ustavni sud je ocenio da ova odredba Odluke nije u skladu sa zakonom, a pošto bez nje Odluka u celini ne može da opstane u pravnom poretku, Sud je utvrdio da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa Zakonom.

U pogledu navoda inicijative da se iz osporene Odluke ne može utvrditi za koje građevinsko zemljište opštine Doljevac se određuje naknada, gde se zemljište nalazi, koje je površine i vrste građevinsko zemljište, na koji način je opremljeno objektima infrastrukture, kao i da osporenom Odlukom nije propisan minimalan tj. maksimalan iznos naknade za građevinsko zemljište, Ustavni sud je utvrdio da navedena pitanja nisu predmet uređivanja ove odluke, već drugih opštih akata nadležnog organa Opštine. Ustavni sud je takođe ocenio da nije u nadležnosti ovog suda da ceni opravdanost i celishodnost različito utvrđenih visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama na području grada Niša, Zaječara i Leskovca, niti rešenja na osnovu kojih je korisnicima građevinskog zemljišta utvrđena visina naknade za korišćenje tog zemljišta, jer se radi o pojedinačnim, a ne o opštim pravnim aktima.

Imajući u vidu da je u toku postupka ocene zakonitosti osporene Odluke pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je na osnovu odredbe člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka o merilima za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list grada Niša'', broj 99/05), koju je donela Skupština opštine Doljevac, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

 

Slični dokumenti

• IUl 158/2009: Utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje zemljišta
• IUl 154/2009: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta
• IUl 153/2009: Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za građevinsko zemljište
• IUl 155/2009: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta