Utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da određene odredbe opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Opština je prekoračila zakonska ovlašćenja uvođenjem kriterijuma za utvrđivanje naknade koji nisu predviđeni zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-158/2009
15.07.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 15. jula 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe čl. 4, 5, 11. i 12. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 3/05) i Odluka o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 4/07), koje je donela Skupština opštine Aleksinac, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti ostalih odredaba Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 3/05) i Odluke o izmenama i dopunama Odluke o korišćenju građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 4/07), koje je donela Skupština opštine Aleksinac.

Podnosilac inicijative smatra da su osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđeni naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i uslovi i merila za utvrđivanje visine ove naknade, suprotno čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije i čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06). Inicijator navodi da se iz navedene Odluke ne može na pouzdan način utvrditi za koje građevinsko zemljište opštinska uprava određuje naknadu, gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu ili ostalom građevinskom zemljištu, a ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu, na koji način je isto opremljeno objektima infrastrukture. Po navodima inicijatora, postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte inicijatora koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta, jer je Odluka nejasna i nerazumljiva i nije u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Pored navedenog, inicijator ukazuje da na elektrodistributivnom području inicijatora koje se nalazi na teritoriji opštine Aleksinac, pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektro vodovi visokonaponske i niskonaponske mreže, saglasno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji spada u ostalo građevinsko zemljište, na kome su jedini objekti infrastrukture zapravo elektroenergetski objekti koji su izgrađeni sredstvima inicijatora, ili zemljište koje ne predstavlja građevinsko zemljište bilo koje vrste. Inicijator takođe ukazuje da osporenom Odlukom nije propisan minimalan i maksimalan iznos naknade, kao i da jedinice lokalne samouprave utvrđuju različitu visinu naknade za iste objekte inicijatora, a da za to ne navode odgovarajuće kriterijume i merila.

Donosilac osporenog akta, u svom odgovoru, ističe da se građevinsko zemljište, odnosno građevinski reoni utvrđuju drugim odlukama lokalne samouprave, a ne osporenom Odlukom kojom se utvrđuju zone građevinskog zemljišta u opštini Aleksinac, a prema zonama i visina naknade. Zone su utvrđene po kriterijumima uređenosti građevinskog zemljišta, tako da je u prvoj zoni građevinsko zemljište koje je najuređenije, dok je u šestoj i sedmoj zoni uređenje zemljišta minimalno. Donosilac osporene Odluke smatra da se primedbe podnosioca inicijative više mogu odnositi na konkretna rešenja o zaduženju po osnovu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, ali da inicijator nije koristio redovne i vanredne pravne lekove protiv ovih rešenja i da su ona postala pravosnažna. Što se tiče osporavanja ustavnosti osporene Odluke, donosilac osporenog akta smatra da je neosnovano pozivanje inicijatora na član 84. Ustava, jer utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta nije utvrđivanje cene proizvoda, već je to jedna svojevrsna fiskalna obaveza i njenim utvrđivanjem se ne zadire, niti može da se zadire u tržišnu utakmicu i konkurenciju. Naime, fiskalne obaveze se ne utvrđuju na tržištu i ne mogu ih utvrđivati različiti subjekti, već samo subjekti koji su Ustavom i zakonom određeni. Donosilac osporene Odluke takođe ističe da se Odlukom ne krši ni član 87. Ustava, jer se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ni po kom osnovu ne može dovesti u vezu sa ovom odredbom Ustava, s obzirom na to da se ovde radi o jednoj fiskalnoj obavezi, koja se utvrđuje zakonom, a uređuje odlukom nadležnog organa lokalne samouprave i kao javni prihod pripada lokalnoj samoupravi na osnovu Ustava i zakona.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Skupština opštine Aleksinac je, na sednici od 30. maja 2005. godine, donela osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 3/05), na osnovu odredaba člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06) i člana 12. tačka 7. Statuta opštine Aleksinac (''Službeni list opštine Aleksinac'', br. 8/02 i 5/04). Osporenom odlukom uređeni su uslovi i merila za određivanje visine i način plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Aleksinac (član 1.) Odredbama člana 2. osporene Odluke određeno je da građevinsko zemljište može biti javno i ostalo građevinsko zemljište i da se obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta odnosi na izgrađeno, neizgrađeno javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište u svim oblicima svojine. Odlukom je zatim određeno: da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta određuje i plaća prema utvrđenim merilima i odredbama ove odluke (član 3.); da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje zavisno od zone u kojoj se zemljište nalazi i namene objekta, kao i da se utvrđivanje zona vrši u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, najvišeg planom dozvoljenog indeksa izgrađenosti, njenog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (član 4.). Članom 5. osporene Odluke određeno je, zavisno od uslova iz člana 4. ove odluke, sedam zona građevinskog zemljišta opštine Aleksinac i definisane su granice ovih zona. Odredbama člana 6. Odluke predviđeno je da se naknada za izgrađeno građevinsko zemljište obračunava po 1 m² korisnog stambenog, odnosno poslovnog prostora, a za neizgrađeno građevinsko zemljište po 1 m² zemljišta i definisano je šta se smatra korisnim stambenim i poslovnim prostorom u smislu ove odluke. Odredbama čl. 7. do 10. osporene Odluke određeni su obveznici plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Odredbama člana 11. Odluke predviđeno da se visina naknade na mesečnom nivou po m² građevinskog zemljišta plaća u dinarima po zonama i na osnovu tabelarnog prikaza iz ovog člana, gde su određene različite visine cena naknade u zavisnosti od zone u kojoj se zemljište nalazi i od vrste objekta i prostora prema kome je izvršena podela na neizgrađeno javno i ostalo građevinsko zemljište, stambene objekte i poslovne objekte, dok je članom 12. određena visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za vlasnike bespravno podignutih objekata. Odredbama čl. 13. do 18. Odluke predviđeno je: da poslove vođenja evidencije o izgrađenom prostoru, korisnicima i činjenicama od značaja za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, naplate i ostale administrativne poslove vodi Javno preduzeće Direkcija za urbanizam i izgradnju opštine Aleksinac (član 13.); da su sredstva ostvarena od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prihod budžeta opštine Aleksinac i da se koriste za uređivanje građevinskog zemljišta, izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture (član 14.); da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta usklađuje sa rastom cena na malo (član 15.); da korisnik kome je građevinsko zemljište dato na privremeno korišćenje plaća naknadu prema merilima utvrđenim ovom odlukom kao i za trajno korišćenje (član 16.); da obaveza plaćanja naknade nastaje prvog dana sticanja prava svojine, odnosno prava korišćenja i zakupa objekta, odnosno građevinskog zemljišta (član 17.); da rešenje o utvrđivanju visine naknade donosi JP Direkcija za urbanizam i izgradnju opštine Aleksinac, da se obaveza utvrđuje na godišnjem nivou, a da se plaćanje vrši tromesečno, najkasnije do isteka tromesečja, da obveznik naknade koji smatra da visina naknade nije pravilno utvrđena ima pravo prigovora Upravnom odboru navedene Direkcije u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja, da se protiv odluke Upravnog odbora može izjaviti žalba opštinskom veću Opštine Aleksinac, u roku od 15 dana od dana prijema odluke i da je Odluka Opštinskog veća konačna (član 18.). Članom 19. osporene Odluke predviđene su novčane kazne za prekršaje utvrđene ovom odlukom, dok je odredbama čl. 20. i 21. uređen odnos nadležnih organa opštinske uprave povodom rešavanja u upravnim stvarima od kojih zavisi utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i obaveza JP Direkcije za urbanizam i izgradnju opštine Aleksinac da ažurno vodi evidenciju o obveznicima ove naknade. I na kraju je odredbama čl. 22. i 23. Odluke predviđen prestanak važenja ranije odluke i stupanje na snagu ove odluke.

Skupština opštine Aleksinac je, na sednici od 14. juna 2007. godine, donela osporenu Odluku o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 4/07), s pozivom na isti zakonski osnov. Odredbama člana 1. osporene Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta dopunjen je član 11. stav 2. osnovne Odluke kojim su definisane namene objekata – prostora, odnosno zemljišta za koje se utvrđuje naknada, i to tako što su objekti za prenos i distribuciju gasa uvršćeni u alineju 7. ovog člana, zajedno sa benzinskim i gasnim stanicama. Pored ovih objekata, novim al. 8. i 9. ovog člana, obuhvaćeni su i objekti za prenos i distribuciju električne energije i objekti za prenos i distribuciju TT usluga. Odredbom člana 2. ove odluke propisano je njeno stupanje na snagu.

Inicijator nije naveo razloge na kojima zasniva zahtev za ocenu saglasnosti osporenih odluka sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava, pa stoga ova ocena nije vršena. Ustavni sud se prvenstveno bavio pitanjem zakonitosti osporenih odluka, koje se u suštini pokreće podnetom inicijativom, ali i pitanjem njihove ustavnosti koje se nužno nametnulo povodom ocene zakonitosti.

Ustavni sud smatra da je za ocenu ustavnosti osporenih odluka značajna odredba člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije, prema kojoj statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Zakon o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda i 72/09-drugi zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih odluka, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 72/09 i 81/09-ispravka). Važeći Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporenih odluka može izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji koje su bile pravni osnov za njihovo donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona propisano je: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade. Odredbom člana 163. Zakona propisano je da ako vlasnik objekta izgrađenog bez građevinske dozvole, odnosno objekta koji se koristi bez upotrebne dozvole ne pribavi odobrenje za izgradnju, odnosno upotrebnu dozvolu u roku od 30 dana po isteku roka iz člana 161. ovog zakona (60 dana od dana prijema obaveštenja opštinske, odnosno gradske uprave o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumentaciji koju je vlasnik dužan da priloži uz zahtev), dužan je da plaća naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta propisanu aktom opštine kojim se utvrđuje naknada za korišćenje građevinskog zemljišta na kome je izgrađen objekat na osnovu građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju, odnosno čije je pravo svojine upisano u javne knjige po posebnim propisima i koji se koristi na osnovu upotrebne dozvole.

Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakon o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) propisuje da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Na osnovu navedenih odredaba Ustava i zakona sledi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ opštine ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, način i merila za određivanje visine ove naknade moraju se propisati u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Saglasno, stavu 5. istog člana Zakona opština ima ovlašćenje da u okviru navedenih zakonom utvrđenih kriterijuma, svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za plaćanje predmetne naknade. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, bez posebne konkretizacije, ali ne i pravo na propisivanje nekih novih kriterijuma koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji. Naime, kriterijumi predviđeni navedenim Zakonom se odnose na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti. U Zakonu nisu navedene sve pogodnosti koje bi građevinsko zemljište moglo da pruži korisnicima građevinskog zemljišta u različitim jedinicama lokalne samouprave imajući u vidu njihove specifičnosti, pa je samo u tom delu ostavljeno nadležnim organima jedinica lokalne samouprave da bliže urede kriterijume koji bi zbog specifičnosti u konkretnoj jedinici lokalne samouprave mogli da predstavljaju pogodnosti za korisnike građevinskog zemljišta na teritoriji pojedinih opština, odnosno gradova.

Polazeći od iznetog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Aleksinac bila ovlašćena da osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta propiše bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Aleksinac.

Članom 4. stav 1. osporene Odluke propisani su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. To su zona u kojoj se građevinsko zemljište nalazi i namena objekta. Odredbom stava 2. istog člana Odluke je predviđeno da se zone građevinskog zemljišta određuju na osnovu zakonskih kriterijuma iz člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji. Međutim, pored postojećih zakonskih kriterijuma, Skupština opštine Aleksinac je navela kao kriterijum i najveći planom dozvoljeni indeks izgrađenosti, koji je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 34/06) brisan iz člana 77. stav 4. osnovnog teksta Zakona. S obzirom na to da navedeni kriterijum nije predviđen važećim odredbama Zakona za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, to ovaj kriterijum ne može biti osnov za određivanje zona građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Aleksinac. Što se tiče namene objekta kao posebnog kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da ovaj kriterijum nije predviđen odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine kao kriterijum za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Naime, ovakav način određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta bio je moguć u vreme važenja Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95, 16/97 i 23/01), jer je odredbama člana 27. ovog zakona bilo propisano da merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje opština svojim aktom, kojim se to zemljište može različito kategorisati, prema pogodnostima koje ono pruža, s obzirom na položaj u naseljenom mestu i namenu korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu delatnost). Dakle, namena korišćenja objekta je bila jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđivala visina naknade za njegovo korišćenje. Međutim, Zakon o građevinskom zemljištu je prestao da važi 13. maja 2003. godine, stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, iz koga je izostavljen navedeni kriterijum. Zakonom o planiranju i izgradnji su utvrđeni drugačiji kriterijumi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a opštini je dato samo ovlašćenje da propiše bliže kriterijume za određivanje visine ove naknade, u skladu sa zakonskim kriterijumima.

Prema oceni Ustavnog suda, namena objekta može biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih obaveza, ali to nije jedan od kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a svakako ne može biti bliži kriterijum za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta, jer se u samom Zakonu propisuje šta mogu biti pogodnosti ove vrste. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Aleksinac prekoračila zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, odredbama člana 4. osporene Odluke predvidela dva kriterijuma koja ovaj zakon ne predviđa, a odnose se na namenu objekta i na najviši planom dozvoljeni indeks izgrađenosti. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 4. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio da ni odredbe čl. 5. i 11. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa navedenim Zakonom o planiranju i izgradnji, jer se odredbama člana 5. Odluke određuje sedam građevinskih zona na teritoriji opštine Aleksinac na osnovu kriterijuma iz člana 4. stav 2. ove odluke, a odredbama člana 11. Odluke se utvrđuje visina mesečne naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u zavisnosti od zona građevinskog zemljišta i namene objekta, tj. kriterijuma iz člana 4. stav 1. osporene Odluke.

Razmatrajući odredbu člana 12. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je konstatovao da je Skupština opštine Aleksinac ovom odredbom osporenog akta preuzela odredbu člana 163. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Ovom odredbom Zakona bilo je propisano da se vlasnici bespravno podignutih objekata obavezuju na plaćanje stostrukog iznosa naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, ukoliko u zakonom propisanom roku ne pribave odobrenje za izgradnju objekta, odnosno upotrebnu dozvolu. Međutim, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 34/06) izvršene su izmene u članu 163. osnovnog teksta Zakona tako što su brisane reči: ''u visini stostrukog iznosa'', što je značilo da vlasnik bespravno podignutog objekta plaća naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta propisanu aktom opštine kojim se utvrđuje naknada za korišćenje građevinskog zemljišta kao i za objekte koji su izgrađeni na osnovu građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju ili čije je pravo upisano u javne knjige i koje se koristi na osnovu upotrebne dozvole. Saglasno navedenom, Skupština opštine Aleksinac je, po oceni Ustavnog suda, prekoračila zakonsko ovlašćenje za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za vlasnike bespravno podignutih objekata na teritoriji svoje opštine, jer ih je obavezala na plaćanje stostrukog iznosa ove naknade koju plaćaju vlasnici objekata koji imaju građevinske dozvole, odobrenja za izgradnju ili upotrebne dozvole, tj. nije ih izjednačila sa navedenim subjektima prilikom utvrđivanja visine ove naknade, saglasno važećim odredbama Zakona o planiranju i izgradnji koje se odnose na plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredba člana 12. osporene Odluke nije u saglasnosti sa članom 163. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine

Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 4, 5, 11. i 12. osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa zakonom. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer su navedenim odredbama osporene Odluke regulisana pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav, izražen u donetim odlukama povodom istog spornog ustavnopravnog pitanja, i to: IUl-157/2009 od 16. aprila 2010. godine, IUl-154/2009 od 20. maja 2010. godine i IUl-160/2009 od 17. juna 2010. godine. Kako je članom 195. stav 2. Ustava utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to odredbe osporene Odluke za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa zakonom, nisu saglasne ni sa Ustavom.

Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti ostalih odredaba osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu odlučio kao u tački 2. izreke.

Nakon razmatranja osporene Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da je odredbama člana 1. ove odluke dopunjen član 11. osnovne Odluke samo u pogledu vrste objekata za koje obveznici plaćaju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta u zavisnosti od namene njihovog korišćenja. S obzirom na to da je Ustavni sud ocenio da odredbe člana 11. osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, Sud je utvrdio da ni odredbe člana 1. osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nisu saglasne Ustavu i zakonu. Imajući u vidu da je preostalom odredbom člana 2. osporene Odluke predviđeno samo njeno stupanje na snagu, Ustavni sud je konstatovao da je samostalno egzistiranje ovakve odredbe u pravnom poretku bespredmetno, pa je stoga Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, utvrdio da osporena Odluka o izmeni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Povodom navoda inicijative da se iz osporene Odluke ne može utvrditi za koje građevinsko zemljište opštine Aleksinac se određuje naknada, gde se zemljište nalazi, koje je površine i vrste, te na koji način je opremljeno objektima infrastrukture, Ustavni sud konstatuje da navedena materija nije predmet uređivanja ove odluke, već drugih opštih akata nadležnog organa Opštine. Ustavni sud, saglasno članu 167. Ustava, nije u nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost različito utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama na području grada Niša, Zaječara i Leskovca, niti rešenja o utvrđivanju naknade pojedinim obveznicima, jer su to pojedinačni, a ne o opšti pravni akti.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 4, 5, 11. i 12. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta i Odluka o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list opštine Aleksinac'', broj 4/07), navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti