Odluka o neusaglašenosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da opštinska odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nije u saglasnosti sa zakonom. Odluka je zasnovala merila za utvrđivanje visine naknade na nameni objekta i vrsti delatnosti, što nije bilo predviđeno važećim Zakonom o planiranju i izgradnji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-159/2009
08.07.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 8. jula 2010. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta u građevinskom području naseljenih mesta Merošina, Aleksandrovo, Jugbogdanovac, Oblačina i turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'' (''Službeni list grada Niša'', br. 44/00, 18/05, 62/07, 89/07, 7/08 – prečišćen tekst) i Odluka o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta u građevinskom području naseljenih mesta Merošina, Aleksandrovo, Jugbogdanovac, Oblačina i turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'' (''Službeni list grada Niša'', broj 86/09), koje je donela Skupština opštine Merošina, nisu u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta u građevinskom području naseljenih mesta Merošina, Aleksandrovo, Jugbogdanovac, Oblačina i turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'' (''Službeni list grada Niša'', broj 7/08), koju je donela Skupština opštine Merošina.

Podnosilac inicijative smatra da su osporenom Odlukom naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i uslovi i merila za utvrđivanje visine ove naknade, propisani suprotno čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije i čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06). Inicijator navodi da se iz osporene Odluke ne može na pouzdan način utvrditi za koje građevinsko zemljište opštinska uprava određuje naknadu, gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu ili ostalom građevinskom zemljištu, a ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu - na koji način je ono opremljeno objektima infrastrukture. Po navodima inicijatora postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte inicijatora koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta, jer je Odluka nejasna i nerazumljiva i nije u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Pored navedenog, inicijator ukazuje da na elektrodistributivnom području inicijatora koje se nalazi na teritoriji opštine Merošina, pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektrovodovi visokonaponske i niskonaponske mreže, saglasno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji spada u ostalo građevinsko zemljište, na kome su jedini objekti infrastrukture zapravo elektroenergetski objekti koji su izgrađeni sredstvima inicijatora, ili se radi o zemljištu koje ne predstavlja građevinsko zemljište bilo koje vrste. Inicijator takođe ukazuje da osporenom Odlukom nije propisan minimalan i maksimalan iznos naknade, kao i da jedinice lokalne samouprave utvrđuju različitu visinu naknade za iste objekte inicijatora, a da za to ne navode odgovarajuće kriterijume i merila.

Donosilac osporenog akta, u svom odgovoru, ističe da je osnov za donošenje i primenu osporene Odluke Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Osporenom odlukom utvrđeno je šta se smatra građevinskim zemljištem, te da se ono utvrđuje Generalnim planom opštine Merošina, Regulacionim planom turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'', Odlukom o određivanju građevinskog područja naselja Aleksandrovo i Odlukom o određivanju građevinskog zemljišta u građevinskom području naselja Jugbogdanovac. Ovom odlukom je, takođe, utvrđeno da se građevinskim zemljištem smatra i zemljište na području opštine Merošina na kome su izgrađene podzemne i nadzemne instalacije, u širini od 2m, kao i zemljište na kome su izgrađeni regionalni putevi, magistralni put i deo auto-puta Niš-Leskovac, zajedno sa zemljišnim pojasom tih puteva. Navedeno zemljište opremljeno je, pored ostalog, pristupnim putevima, pa se jasno može uočiti o kojem građevinskom zemljištu je reč. Pored navedenog, ovom odlukom su jasno utvrđeni i kriterijumi i merila za određivanje visine plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Skupština opštine Merošina je, na sednici od 20. decembra 2000. godine, donela Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 44/00), na osnovu odredaba čl. 27, 28. i 29. Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95 i 16/97) i člana 16. Statuta opštine Merošina (''Službeni list Grada Niša'', broj 17/00). Do 2008. godine Skupština opštine Merošina je donela tri Odluke o izmeni i dopuni osnovnog teksta osporene Odluke, i to: 7. marta 2005. godine, 20. septembra 2007. godine i 17. decembra 2007. godine. Pravni osnov za donošenje ovih odluka je izmenjen u odnosu na pravni osnov za donošenje osnovne Odluke, jer je u međuvremenu prestao da važi Zakon o građevinskom zemljištu i donet je novi Statut opštine Merošina. Pravni osnov za donošenje ovih odluka bio je član 77. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine i član 28. Statuta opštine Merošina (''Službeni list Grada Niša'', br. 27/02 i 18/05). Na osnovu člana 3. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta u građevinskom području naseljenih mesta Merošina, Aleksandrovo, Jugbogdanovac, Oblačina i turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'' (''Službeni list grada Niša'', broj 89/07) zadužena je i ovlašćena Opštinska uprava opštine Merošina da sačini prečišćeni tekst ove odluke i objavi ga u službenom glasilu grada Niša. Na osnovu ovog ovlašćenja Opštinska uprava je 15. januara 2008. godine utvrdila prečišćeni tekst osporene Odluke i objavila ga u ''Službenom listu Grada Niša'' broj 7 od 22. februara 2008. godine. Kako se podnetom inicijativom osporava prečišćeni tekst Odluke, to je Ustavni sud utvrdio da osporeni akt obuhvata osnovni tekst Odluke i sve izmene i dopune izvršene zaključno sa decembrom 2007. godine.

Osporenom Odlukom utvrđuje se obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u građevinskom području, određuju obveznici plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i propisuju se merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u građevinskom području naseljenih mesta: Merošina, Aleksandrovo, Jugbogdanovac, Oblačina i turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'', a takođe se propisuje i način raspodele sredstava za utvrđenu naknadu (član 1.). Odredbama čl. 2. do 4. osporene Odluke propisano je: da za korišćenje građevinskog zemljišta naknadu plaćaju neposredni korisnici, da je građevinsko zemljište određeno Generalnim planom Merošine, Regulacionim planom turističkog naselja ''Oblačinsko jezero'', Odlukom o određivanju građevinskog područja naselja Aleksandrovo i Odlukom o određivanju građevinskog zemljišta u građevinskom području naselja Jugbogdanovac, da se građevinskim zemljištem na području opštine Merošina smatra i zemljište na kome su izgrađene podzemne i nadzemne instalacije u širini do 2m i na kome su izgrađeni regionalni putevi, magistralni put i deo autoputa Niš-Leskovac, zajedno sa zemljišnim pojasom tih puteva (član 2.); da su sredstva ostvarena od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prihodi budžeta opštine Merošina, da se ova sredstva mogu upotrebiti za izgradnju objekata na teritoriji opštine Merošina i za učešće u izgradnji objekata od šireg značaja taksativno navedenih u stavu 2. ovog člana, a na osnovu planova i programa Skupštine opštine Merošina kojima se utvrđuje iznos sredstava koji se usmerava za ove namene (član 3.); da se izgrađenim građevinskim zemljištem smatraju građevinske parcele, odnosno kompleksi zemljišta na kojima su izgrađeni objekti za trajnu upotrebu i da se neizgrađenim građevinskim zemljištem smatraju građevinske parcele, odnosno kompleksi zemljišta na kojima nisu izgrađeni objekti ili su podignuti samo privremeni, odnosno pomoćni objekti (član 4.). Oslobađanje od plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta uređeno je odredbama čl. 5. i 6. Odluke i to tako što su od ove obaveze oslobođeni organi lokalne samouprave u potpunosti, a državni organi i organizacije za zemljišta u državnoj svojini na kome su izgrađeni objekti u svojini Republike Srbije, dok je za korišćenje zemljišta u javnoj upotrebi takođe predviđeno oslobađanje od plaćanja ove naknade za namene koje su taksativno navedene u stavu 2. člana 6. Odluke, kao i obaveza vlasnika administrativnih i poslovnih objekata koji se nalaze na ovom zemljištu, a ne koriste se neposredno za namene utvrđene ovom odlukom, da plaćaju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta. Odredbama čl. 7. do 11. određeni su obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Članom 12. osporene Odluke određeno je da se naknada plaća po m² izgrađenog korisnog prostora, kao i po m²zemljišta, dok je odredbama čl. 13. i 14. Odluke definisano šta se smatra izgrađenim korisnim prostorom i zemljištem za koje se plaća naknada za korišćenje građevinskog zemljišta po m². Odredbama čl. 15. do 19. osporene Odluke određeno je: da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje zavisno od pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima prema nameni objekta ili prema delatnosti koje se obavljaju i da se vrednovanje pogodnosti vrši merilima iz tabele I i II koje su sastavni deo ove odluke (član 15.); da se vrednovanje prostornih uslova građevinskog zemljišta za stanovanje vrši prema merilima iz tabele I, a za obavljanje delatnosti prema merilima iz tabele II, gde se delatnosti grupišu u četiri kategorije i to: 1. industrija i poljoprivreda, 2. saobraćaj i veze, 3. trgovina, ugostiteljstvo i turizam, zanatstvo i lične usluge, 4. finansijske, tehničke i ostale usluge (član 16.); da je vrednovanje prostornih jedinica iskazano bodovima, da se ukupan broj bodova izračunava kao prost zbir bodova utvrđenih po elementima iz tabele I i II merila i da prazan poslovni prostor u kome se ne obavlja nikakva delatnost, nije bodovno vrednovan, već mu se dodeljuju bodovi od 100 do 300, u zavisnosti od njegove površine (član 17.); da izvršni odbor Skupštine Merošina formira Komisiju, koja zapisnički utvrđuje ukupan broj bodova i površinu izgrađenog korisnog prostora i zemljišta (član 18); da su za određivanje vrednosti boda korisnici svrstani u 7 grupa, od kojih se prva odnosi na stanovanje, a ostalih šest na delatnosti koje su razvrstane na osnovu Jedinstvene klasifikaciji delatnosti (član 19.). Odredbama člana 20. Odluke propisano je da se mesečni iznos naknade za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje množenjem ukupnog broja bodova sa površinom objekta i vrednošću boda, da vrednost boda utvrđuje Skupština opštine Merošina posebnom odlukom i da se vrednost boda usklađuje sa kretanjem cena na malo u Republici Srbiji, na osnovu podataka nadležnog organa za poslove statistike, dok je odredbama člana 21. Odluke određeno kako se izračunava naknada za korišćenje građevinskog zemljišta za pomoćne prostorije, nepokrivena skladišta, interne parkinge, radionice na slobodnom prostoru, kao i za neizgrađeno zemljište u kompleksu ovih objekata koje nije angažovano za namene kojima ovi objekti služe. Odredbama čl. 22. do 25. Odluke uređena su posebna pravila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u slučaju obavljanja privredne delatnosti u stanu, korišćenja dvorišta uz stambeni objekat od strane jednog ili više neposrednih korisnika tog stambenog objekta, korišćenja izgrađenog i neizgrađenog zemljišta koje se koristi za obavljanje poslovne delatnosti, manipulativni prostor i saobraćajnice, korišćenja građevinskog zemljišta koje je dodeljeno radi izgradnje objekta i korišćenja građevinskog zemljišta od strane privrednog subjekta koji je registrovan za obavljanje više delatnosti. Članom 26. Odluke predviđeno je kada nastaje obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, dok su odredbama čl. 27. do 33. osporenog opšteg akta uređena prava i obaveze nadležnih opštinskih organa, JP Direkcija za izgradnju opštine Merošina i obveznika plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u postupku utvrđivanja visine ove naknade. Odredbom člana 34. Odluke je predviđeno da se potpuno ili delimično oslobađanje od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za pojedine kategorija korisnika koji poseduju stambene objekte može izvršiti na osnovu kriterijuma i merila koje propiše Izvršni odbor opštine Merošina, dok je odredbom člana 35. predviđeno da izvršni odbor opštine Merošina može u izuzetnim situacijama (privremeni prekid proizvodnje iz objektivnih razloga, poremećaj poslovanja izazvan višom silom i dr.) delimično ili u celosti za određeni vremenski period osloboditi ili odložiti obaveze plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta korisnike iz kategorije pravnih lica. Članom 36. Odluke određene su novčane kazne za prekršaje predviđene ovom odlukom. Sastavni deo ove odluke su Tabela I kojom je izvršeno vrednovanje prostornih uslova građevinskog zemljišta za stanovanje i Tabela II kojom je izvršeno vrednovanje pogodnosti građevinskog zemljišta za obavljanje četiri kategorije delatnosti, koje su određene članom 16. ove odluke.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je Skupština opštine Merošina, na sednici od 11. decembra 2009. godine, donela Odluku o izmeni i dopuni osporene Odluke, koja je objavljena u ''Službenom listu Grada Niša'', broj 34 od 21. decembra 2009. godine, s pozivom na član 220. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', broj 72/09), u vezi sa članom 77. Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03 i 34/06) i na član 34. Statuta opštine Merošina (''Službeni list Grada Niša'', broj 78/08). Odredbom člana 1. ove odluke izvršena je dopuna člana 1. osporene Odluke, tako što je dodat novi stav 2, kojim je predviđeno da se naknada za korišćenje poslovnog prostora, bez obzira na oblik svojine u kome se on nalazi, plaća na celom području opštine Merošina, u svemu prema merilima i kriterijumima koji su utvrđeni osporenom Odlukom, dok je članom 2. ove odluke dopunjen član 19. osporene Odluke dodavanjem nove alineje koja glasi: ''delatnost mobilne telefonije (64200)''. Članom 3. ove odluke je konstatovano da u ostalim delovima osporena Odluka ostaje neizmenjena, a članom 4. je propisano njeno stupanje na snagu i početak primene od 1. januara 2010. godine.

Kako inicijator nije izneo razloge na kojima zasniva svoje navode o nesaglasnosti osporene Odluke sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava, Ustavni sud je u sprovedenom postupku vršio samo ocenu zakonitosti osporenog opšteg akta. Ustavni sud nalazi da su za ocenu zakonitosti navedene Odluke od značaja odredbe Zakona o planiranju i izgradnji od 2003. godine, kao i odredbe važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Zakon o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda, 72/09-drugi Zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih Odluka, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. novodonetog Zakona o planiranju i izgradnji (''Službeni glasnik RS'', br. 72/09 i 81/09-ispravka). Važeći Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. ovog zakona je propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporene Odluke može izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, a koje su i bile pravni osnov za njeno donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno i neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kome su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, dok je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. ovog zakona određeno je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona propisano je: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)); da su organi opštine skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava (član 27.); da su izvršni organi opštine predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog, i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.); da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog zakona počev od 1. januara 2007. godine (član 60); da jedinica lokalne samouprave može da zaključi ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći sa Ministarstvom finansija - Poreskom upravom za poslove iz člana 60. ovog zakona za čije obavljanje nije osposobljena, uz naknadu koju utvrđuje Poreska uprava i da će ugovorenu pomoć Poreska uprava pružati najkasnije do 31. decembra 2008. godine (član 62.).

Na osnovu navedenog sledi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ opštine ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, način i merila za određivanje visine ove naknade moraju se propisati u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi odnose se na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Saglasno stavu 5. istog člana Zakona, opština ima ovlašćenje da, u okviru navedenih Zakonom utvrđenih kriterijuma, svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za plaćanje predmetne naknade. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma i njihovu konkretizaciju, ali ne i pravo jedinice lokalne samouprave da propisuje bilo koji novi kriterijum koji nije predviđen Zakonom o planiranju i izgradnji. Naime, kriterijumi predviđeni Zakonom se odnose na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti. U Zakonu nisu navedene sve pogodnosti koje bi građevinsko zemljište moglo da pruži korisnicima građevinskog zemljišta u različitim jedinicama lokalne samouprave imajući u vidu njihove specifičnosti, pa je samo u tom delu ostavljeno nadležnim organima jedinica lokalne samouprave da eventualno bliže urede neke kriterijume koji bi zbog tih specifičnosti mogli da predstavljaju pogodnosti za korisnike građevinskog zemljišta na teritoriji pojedinih opština, odnosno gradova.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Merošina bila ovlašćena da osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta propiše bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Merošina.

Međutim, članom 15. osporene Odluke kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta određeni su u zavisnosti od pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima prema nameni objekta izgrađenog na zemljištu ili prema delatnostima koje korisnik građevinskog zemljišta obavlja. Na taj način je Skupština opštine Merošina, pored zakonskog kriterijuma – pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima, odredila još dva kriterijuma na osnovu kojih se utvrđuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišlja. To su namena objekta i vrsta delatnosti koju korisnik građevinskog zemljišta obavlja.

Postupajući na opisani način Skupština opštine Merošina nije na osnovu zakonskog ovlašćenja iz člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji bliže propisala već utvrđene zakonske kriterijume koji se odnose na pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima, već je odredila da se na osnovu namene objekta (za stanovanje ili obavljanje poslovne delatnosti) i vrste delatnosti koju korisnik obavlja u svom poslovnom prostoru, neposredno određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Štaviše, ova dva kriterijuma predstavljaju polazne kriterijume na osnovu kojih se vrednuju sve pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima, što se može videti iz tabela I i II, koje prema odredbi člana 15. stav 2. osporene Odluke predstavljaju sastavni deo Odluke, a iz kojih eksplicitno sledi da se za isto građevinsko zemljište plaća različita naknada u zavisnosti da li se na njemu nalazi stan ili poslovni prostor, odnosno da visina ove naknade zavisi i od vrste delatnosti koju obveznik obavlja. Saglasno odredbi člana 16. Odluke delatnosti su grupisane u četiri kategorije, tako da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta određuje u zavisnosti u koju kategoriju se svrstava delatnost koju korisnik građevinskog zemljišta obavlja. Tako korisnik građevinskog zemljišta sa identičnim pogodnostima plaća različite naknade za korišćenje tog zemljišta u zavisnosti da li obavlja industrijsku ili poljoprivrednu delatnost, uslužne delatnosti, finansijske usluge ili delatnosti u oblasti saobraćaja i veza.

Ovakav način određivanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta bio je moguć u vreme važenja Zakona o građevinskom zemljištu (''Službeni glasnik RS'', br. 44/95, 16/97 i 23/01), jer je odredbama člana 27. ovog zakona bilo propisano da merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta utvrđuje opština svojim aktom, kojim se to zemljište može različito kategorisati, prema pogodnostima koje ono pruža, s obzirom na položaj u naseljenom mestu i nameni korišćenja (za stanovanje, za proizvodnju ili drugu delatnost). Znači namena korišćenja objekta je bila jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu kojih su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima i na osnovu koga se utvrđivala visina naknade za njegovo korišćenje. Međutim, Zakon o građevinskom zemljištu je prestao da važi 13. maja 2003. godine, stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, iz koga je izostavljen navedeni kriterijum. Zakonom o planiranju i izgradnji su utvrđeni novi kriterijumi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a opštini je dato samo ovlašćenje da propiše bliže kriterijume za određivanje visine ove naknade, u skladu sa zakonskim kriterijumima.

Prema oceni Ustavnog suda, namena objekta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta mogu biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih obaveza, ali to nisu kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, a svakako ne mogu biti bliži kriterijumi za određivanje pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisniku građevinskog zemljišta, jer se u samom Zakonu propisuje šta mogu biti pogodnosti ove vrste. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Merošina prekoračila zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, odredbama člana 15. osporene Odluke predvidela dva kriterijuma koja ovaj Zakon ne predviđa, a odnose se na namenu objekta i na vrste delatnosti koju obveznik obavlja. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 15. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio da ni odredbe čl. 16, 17, 19. i 21. do 25. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji, s obzirom na to da su odredbama ovih članova Odluke predviđena određena pravila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u zavisnosti od namene objekta i vrste delatnosti koju obveznici ove naknade obavljaju.

Pored pitanja kriterijuma za utvrđivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, drugo sporno pitanje koje se postavilo prilikom razmatranja osporene Odluke odnosi se na oslobođenje od plaćanja ove naknade. Naime, Skupština opštine Merošina je odredbama čl. 5. i 6. osporene Odluke predvidela da državni organi i organizacije ne plaćaju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta u državnoj svojini na kome su izgrađeni objekti u svojini Republike Srbije, dok je za organe lokalne samouprave i za korišćenje građevinskog zemljišta u javnoj upotrebi predviđeno oslobođenje od plaćanja naknade u potpunosti. Pored ovih oslobođenja od plaćanja naknade koji su predviđeni osporenom Odlukom, Skupština opštine Merošina je odredbama čl. 34. i 35. osporene Odluke ovlastila Izvršni odbor opštine Merošina da propiše kriterijume i merila za potpuno ili delimično oslobođenje od plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za pojedine kategorije korisnika, koji poseduju stambene objekte, kao i ovlašćenje da u određenim situacijama, kao što su privremeni prekid proizvodnje iz objektivnih razloga, poremećaj poslovanja izazvan višom silom i sl, samostalno odluči da delimično ili u celosti za određeni vremenski period oslobodi ili odloži obavezu plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za korisnike iz kategorije pravnih lica. Razmatrajući odredbe navedenih članova Odluke, Ustavni sud je konstatovao da su odredbama člana 77. st. 1. do 3. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine određeni obveznici plaćanja naknade za korišćenje izgrađenog i neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, a da je odredbom člana 78. stav 1. Zakona utvrđena obaveza plaćanja naknade za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini samo pod uslovom da je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima infrastrukture. Navedeni Zakon ne sadrži odredbe kojima se obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta oslobađaju obaveze plaćanja ove vrste naknade, niti odredbe kojima se organ jedinice lokalne samouprave ovlašćuje da propiše oslobađanje od plaćanja ove naknade. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da Skupština opštine Merošina nije imala zakonsko ovlašćenje da od obaveze plaćanja ove naknade izuzme pojedine subjekte, niti građevinsko zemljište na teritoriji svoje opštine koje se koristi za određene namene. Iz tih razloga Ustavni sud je ocenio da odredbe čl. 5, 6, 34. i 35. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 77. i 78. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Prilikom razmatranja osporene Odluke Ustavni sud je takođe utvrdio da Skupština opštine Merošina nije izvršila usklađivanje ove odluke sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, jer se kao izvršni organ opštine u većem broju odredaba ove Odluke navodi Izvršni odbor opštine Merošina, umesto opštinskog veća koje je predviđeno navedenim Zakonom. Pored ove zakonske neusklađenosti osporena Odluka nije usklađena ni sa Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji, jer je odredbama člana 33. Odluke predviđeno da se u pogledu obračuna kamate i ostalog što nije posebno propisano ovom odlukom primenjuju odredbe Zakona o porezu na dohodak građana, kao i da prinudnu naplatu vrši RUJP-područna jedinica Merošina po propisima o naplati poreza na dohodak građana. Naime, stupanjem na snagu Zakona o poreskom postupku i poreskoj admnistraciji (''Službeni glasnik RS'', br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 61/07, 20/09 i 72/09) prestale su da važe odredbe Zakona o porezu na dohodak građana o prinudnoj naplati poreza na koje se poziva Skupština opštine Merošina u navedenoj odredbi Odluke. Pored toga, obrazovanjem Poreske uprave u okviru Ministarstva finansija, prestala je da postoji republička uprava javnih prihoda. U tom smislu, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 33. Odluke nije usklađena ni sa odredbama člana 60, odnosno člana 62. Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Imajući u vidu da je Ustavni sud ocenio da odredbe čl. 5, 6, 15, 16, 17, 19, čl. 21. do 25. i čl. 33, 34. i 35. nisu u saglasnosti sa zakonom, a pošto bez ovih odredaba Odluka u celini ne može da opstane u pravnom poretku, Sud je utvrdio da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa zakonom.

Skupština opštine Merošina je u toku postupka pred Ustavnim sudom, donela Odluku o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list grada Niša'', broj 86/09). Imajući u vidu da ova odluka ne može samostalno egzistirati u pravnom poretku Republike Srbije, jer se ovom odlukom vrše izmene i dopune osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da ni ova odluka nije u saglsnosti sa zakonom.

Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), Ustavni sud je utvrdio Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koju je donela Skupština opštine Merošina, nije u saglasnosti sa zakonom. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer su navedenim odredbama osporene Odluke regulisana pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav, izražen u donetim odlukama povodom istog spornog ustavnopravnog pitanja u predmetima IUl-157/2009 od 16. aprila 2010. godine, IUl-154/2009 od 20. maja 2010. godine i IUl-160/2009 od 17. juna 2010. godine.

Povodom navoda iz inicijative da se iz osporene Odluke ne može utvrditi za koje građevinsko zemljište opštine Merošina se određuje naknada, gde se zemljište nalazi, koje je površine i vrste građevinsko zemljište, te na koji način je opremljeno objektima infrastrukture, Ustavni sud konstatuje da navedena pitanja nisu predmet osporene Odluke, već su uređena drugim opštim aktima nadležnog organa Opštine. Pored navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nije nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost različito utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama na području grada Niša, Zaječara i Leskovca, niti rešenja o utvrđivanju naknade pojedinim obveznicima, jer su to pojedinačni, a ne o opšti pravni akti.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustani sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', br. 44/00, 18/05, 62/07, 89/07, 7/08 – prečišćen tekst) i Odluka o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta (''Službeni list Grada Niša'', broj 86/09) , koje je donela Skupština opštine Merošina, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka o neusaglašenosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti