Ocena ustavnosti i zakonitosti odredaba Poslovnika Skupštine opštine Prijepolje o sazivanju sednica

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Poslovnika Skupštine opštine Prijepolje, koje omogućavaju predsedniku da saziva sednice po sopstvenoj inicijativi i ograničavaju ponovno sazivanje, nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, jer ograničavaju prava ovlašćenih predlagača.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-199/2009
06.04.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 6. aprila 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 74. stav 1. u delu koji glasi: „po sopstvenoj inicijativi“ i stav 4. Poslovnika Skupštine opštine Prijepolje („Službeni glasnik opštine Prijepolje“, broj 5/09) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti postupka donošenja i odredaba čl. 84. i 103. Poslovnika iz tačke 1. izreke.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Poslovnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti postupka donošenja i odredaba člana 74. st. 1. i 4. i čl. 84. i 103. Poslovnika Skupštine opštine Prijepolje („Službeni glasnik opštine Prijepolje“, broj 5/09). U inicijativi se, prilikom obrazlaganja postupka donošenja osporenog Poslovnika, navodi da je Poslovnik predložen od strane neovlašćenog predlagača, čime je nezakonito uvršten u dnevni red, a potom je nezakonito razmatran i usvojen. Osim toga, odbornicima opozicije je onemogućeno da prisustvuju sednici Skupštine na kojoj je razmatran Predlog Poslovnika, tako da se odluka doneta na ovaj način ne može smatrati zakonitom i ne može proizvoditi pravno dejstvo. Odredbe člana 74. st. 1. i 4. Poslovnika, kojima je predviđeno da sednicu skupštine saziva predsednik po sopstvenoj inicijativi, kao i da se sednica ne može ponovo sazvati pre isteka roka od tri meseca od dana održavanja sednice, po mišljenju podnosioca inicijative, suprotne su odredbama člana 34. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj samoupravi i Statuta opštine, iz razloga što je na ovaj način predsedniku skupštine opštine data mogućnost da u svom mandatu ne sazove ni jednu sednicu skupštine, a odbornicima je za duži vremenski period oduzeto pravo da iniciraju sazivanje sednice po svim pitanjima iz domena rada skupštine. Najdrastičnije kršenje ustavnih i zakonskih odredaba ogleda se u činjenici da Poslovnik nije normirao ostvarivanje individualnih prava odbornika imajući u vidu da su sva prava odbornika, uključujući i pravo na izlaganje na sednici, utvrđena isključivo preko prava odborničkih grupa. Odredba člana 103. Poslovnika kojom se uvode novčane kazne za odbornike zbog nepoštovanja reda na sednici skupštine neustavna je i nezakonita iz razloga što se, po shvatanju inicijatora, novčano kažnjavanje ne može vršiti naplaćivanjem preko dnevnica odbornika, već samo od prihoda ili imovine. Predloženo je Ustavnom sudu da obustavi od izvršenja sve pojedinačne akte koji su doneti primenom osporenog Poslovnika.

U odgovoru donosioca akta navodi se, pored ostalog, da su Predlog Poslovnika podneli odbornici, u skladu sa članom 87. stav 1. Privremenog poslovnika, a odbornici su saglasno članu 90. stav 2. istog poslovnika, u toku rasprave podnosili amandmane na Predlog Poslovnika, uz koji je dostavljeno obrazloženje sa pravnim osnovom i razlozima za donošenje novog poslovnika. Povodom osporavanja odredaba člana 74. st. 1. i 4. Poslovnika, u odgovoru se navodi da je odredbom člana 72. stav 1. ovog poslovnika predviđeno da se sednice skupštine održavaju po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca, tako da je konstatacija podnosioca inicijative o nezakonitosti navedenih odredaba paušalna. Takođe su netačni navodi podnosioca inicijative da je odredba člana 74. stav 4. Poslovnika suprotna Zakonu o lokalnoj samoupravi, s obzirom na to da je pravo odbornika da budu inicijatori sazivanja sednice utvrđeno odredbama člana 74. st. 2. i 3. Poslovnika dok se odredbom stava 4. istog člana, u skladu sa članom 1. Poslovnika, uređuje način ostvarivanja prava odbornika. Što se tiče člana 103. Poslovnika, u odgovoru se ističe da su novčane kazne prilagođene uslovima u skupštini opštine i težini povrede reda na sednicama. U pogledu navoda inicijative da Poslovnikom nije normirano ostvarivanje individualnih prava odbornika, u odgovoru se ukazuje da je pravo odbornika da govori na sednicama skupštine razrađeno u članu 81. stav 2, članu 89. i kroz druge odredbe Poslovnika, a preko odborničkih grupa se raspodeljuje vreme predviđeno za raspravu o pojedinim tačkama dnevnog reda, čime ni na koji način nisu umanjena prava odbornika.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Poslovnik Skupštine opštine Prijepolje donela Skupština opštine na sednici održanoj 13. juna 2009. godine, a na osnovu člana 32. stav 1. tačka 1. i člana 41. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i člana 39. stav 1. tačka 1. Statuta Opštine Prijepolje („Službeni glasnik opštine Prijepolje“, broj 4/09). Ovim poslovnikom uređuju se konstituisanje, organizacija, način pripreme, vođenje i rad Skupštine opštine Prijepolje (u daljem tekstu: skupština) i način ostvarivanja prava i dužnosti odbornika i druga pitanja vezana za rad skupštine (član 1.).

Osporenim odredbama člana 74. st.1. i 4. Poslovnika propisano je da: sednicu skupštine saziva predsednik skupštine po sopstvenoj inicijativi, kao i da se zahtev za ponovno sazivanje sednice skupštine ne može podneti pre isteka roka od tri meseca od dana održavanja sednice koja je sazvana po zahtevu istog podnosioca. Osporenim članom 84. Poslovnika propisano je: da se prijava za reč podnosi predsedniku skupštine čim rasprava počne sve do njenog zaključenja, a predsednik skupštine daje reč po redosledu prijavljivanja i ovlašćenom predstavniku predlagača kada je zatraži; da vreme za raspravu, reklamiranje povrede Poslovnika i korišćenje prava na repliku za sve odborničke grupe za jednu tačku dnevnog reda iznosi 2 časa ukoliko skupština zbog važnosti određenog pitanja ne odluči da rasprava traje kraće ili duže, na predlog predsednika skupštine, o čemu odbornici odlučuju bez rasprave; da se vreme za repliku raspoređuje na odborničke grupe srazmerno broju odbornika te odborničke grupe. Prema osporenom članu 103. Poslovnika, administrativni odbor skupštine, na osnovu izrečenih mera iz ovog Poslovnika, izriče novčane kazne u procentualnom iznosu od dnevnica odbornika, u zavisnosti od težine izrečenih mera.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje teritorijalnu organizaciju Republike Srbije i sistem lokalne samouprave (član 97. tačka 3.); da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu koju ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika, a skupštinu autonomne pokrajine čine poslanici, dok skupštinu jedinice lokalne samouprave čine odbornici (član 176. stav 1. i član 180. stav 2.); da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši i druge poslove određene zakonom i statutom (član 191. stav 2.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinice lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, kao i da svi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni njihovim statutima (član 195. st. 2. i 3.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi statut opštine i poslovnik skupštine (član 32. tačka 1.); da skupština opštine odlučuje ako sednici prisustvuje većina od ukupnog broja odbornika, da se odluke donose većinom glasova prisutnih odbornika ukoliko zakonom ili statutom nije drukčije određeno, dok se o donošenju statuta, budžeta i urbanističkih planova odlučuje većinom glasova od ukupnog broja odbornika (član 33.). Odredbama člana 34. Zakona propisano je: da sednicu skupštine opštine saziva predsednik skupštine, po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca (stav 1), da je predsednik skupštine dužan da sednicu zakaže na zahtev predsednika opštine, opštinskog veća ili jedne trećine odbornika, u roku od sedam dana od dana podnošenja zahteva, tako da dan održavanja sednice bude najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva (stav 2), da ako predsednik skupštine ne zakaže sednicu u tom roku, sednicu može zakazati podnosilac zahteva, a predsedava odbornik koga odredi podnosilac zahteva (stav 3), s tim da predsednik skupštine može odložiti sednicu koju je sazvao samo u slučaju kada ne postoji kvorum potreban za rad, a u drugim slučajevima o odlaganju sednice odlučuje skupština (stav 4). Odredbe člana 38. Zakona propisuju da skupština opštine ima predsednika skupštine koji organizuje rad skupštine opštine, saziva i predsedava njenim sednicama i obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom opštine (st. 1. i 2.), a odredbe člana 41. - da se način pripreme, vođenje i rad sednice skupštine opštine i druga pitanja vezana za rad skupštine uređuje njenim poslovnikom.

Razmatrajući odredbe člana 74. st. 1. i 4. Poslovnika, kojima je predviđeno da sednice skupštine saziva predsednik skupštine po sopstvenoj inicijativi, a kojima je uskraćeno pravo predsedniku opštine, opštinskom veću i jednoj trećini odbornika, kao Zakonom o lokalnoj samoupravi ovlašćenim licima, da podnesu ponovni zahtev za sazivanje sednice skupštine pre isteka roka od tri meseca od dana održavanja sednice koja je sazvana po zahtevu istog podnosioca, Ustavni sud je ocenio da su osporene odredbe nesaglasne s odredbama člana 34. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj samoupravi, imajući u vidu da osporene odredbe Poslovnika stvaraju prostor za samovoljno postupanje predsednika skupštine prilikom odlučivanja o terminu sazivanja sednice skupštine. Zakonom o lokalnoj samoupravi je propisana obaveza da se sednice zakazuju uvek kada za to postoji potreba, a najmanje jednom u tri meseca, kao i da je predsednik skupštine dužan da zakaže sednicu na zahtev predsednika opštine, opštinskog veća ili jedne trećine odbornika, i to u roku od sedam dana od dana podnošenja zahteva. Suprotno navedenoj odredbi Zakona, osporenom odredbom člana 74. stav 1. Poslovnika je predviđeno da podnosilac zahteva, na čiju inicijativu je sazvana sednica skupštine, može podneti novi zahtev za sazivanje sednice tek po isteku tri meseca od dana održavanja ranije sednice skupštine koja je sazvana po njegovom zahtevu. Na taj način se Zakonom ovlašćenim predlagačima za sazivanje sednice skupštine Poslovnikom to pravo uskraćuje za određeno vreme, odnosno do isteka određenog roka predviđenog Poslovnikom, iako je Zakon u odredbi člana 34. izričito propisao obavezu predsednika skupštine da zakaže sednicu kada to zahteva ovlašćeni predlagač, i to bez obzira na sadržinu pitanja čija se rasprava zahteva. Naime, odredbe člana 34. Zakona daju ovlašćenje predsedniku skupštine opštine da uvek kada to smatra potrebnim zakaže sednicu skupštine, ali ga ovo ovlašćenje ne oslobađa obaveze da sednicu zakaže i kada to traži ovlašćeni predlagač, bez obzira da li smatra da je to potrebno ili ne. Sa druge strane, navedena zakonska odredba ne sadrži ograničenje u pogledu broja održanih sednica skupštine opštine kako je to predviđeno odredbom člana 74. stav 5. Poslovnika, već naprotiv, propisuje obavezu održavanja sednice najmanje jednom u tri meseca.

Osporene odredbe Poslovnika nesaglasne su i sa odredbom člana 41. Statuta opštine Prijepolje koji sadrži identično rešenje vezano za održavanje sednica skupštine opštine kao i Zakon o lokalnoj samoupravi.

Kako su osporene odredbe nesaglasne sa zakonom, samim tim nesaglasne su i sa odredbom člana 195. stav 2. Ustava, prema kojoj svi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Polazeći od izloženog, a imajući u vidu da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), u ovoj ustavnopravnoj stvari odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Ocenjujući odredbe člana 84. Poslovnika kojima su utvrđena prava i dužnosti odbornika prilikom učešća u raspravi o pitanjima koja su na dnevnom redu skupštinskog zasedanja, korišćenja prava na repliku i reklamiranja povrede poslovnika, Ustavni sud je utvrdio da sporna pitanja nisu predmet uređivanja Zakona o lokalnoj samoupravi, već je učešće odbornika u radu skupštine opštine regulisano članom 37. Statuta opštine Prijepolje. Statutom je predviđeno da odbornik učestvuje u radu skupštine opštine i njenih radnih tela, predlaže skupštini opštine raspravu o određenim pitanjima, podnosi predloge odluka i drugih akata iz nadležnosti skupštine opštine i daje amandmane na predloge propisa, postavlja pitanja za rad organa opštine i učestvuje u drugim aktivnostima skupštine opštine, a ima pravo da bude redovno obaveštavan o pitanjima od uticaja na vršenje odborničke dužnosti, da od organa i službi traži podatke koji su mu potrebni za rad, kao i stručnu pomoć u pripremanju predloga za skupštinu opštine, a takođe je izričito predviđeno da se prava i dužnosti odbornika bliže uređuju poslovnikom skupštine opštine.

Po oceni Suda, neosnovani su navodi inicijatora da Poslovnikom nije normirano ostvarivanje individualnog prava odbornika, a posebno pravo na izlaganje na sednici skupštine, budući da je odredbom člana 83. Poslovnika predviđeno da na sednici skupštine ima prava da govori svaki odbornik, predsednik opštine, zamenik predsednika opštine, član opštinskog veća, načelnik opštinske uprave, kao i ovlašćeni predstavnik predlagača.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je stao na stanovište da je osporena odredba doneta u funkciji izvršavanja člana 37. Statuta opštine, a što nije nesaglasno ni sa odredbom člana 195. stav 3. Ustava.

Razmatrajući odredbe člana 103. Poslovnika kojima je predviđeno da administrativni odbor skupštine, na osnovu izrečenih mera iz ovog poslovnika, izriče novčane kazne u procentualnom iznosu od dnevnica odbornika u zavisnosti od težine `izrečenih mera, Ustavni sud je ocenio da izricanje novčanih kazni za izrečene mere zbog povrede reda na sednici ne predstavlja zakonsku materiju, već su u pitanju odredbe poslovničke prirode kojima se sankcioniše ponašanje kojim se narušava red na skupštinskim sednicama. Ustavni sud je takođe ocenio da se merama za održavanje reda na sednicama skupštine opštine i predviđanjem sankcija za njegovo nepoštovanje obezbeđuje poštovanje pravila ponašanja odbornika skupštine opštine, te je ova pitanja skupština opštine, saglasno zakonu, ovlašćena da uređuje svojim poslovnikom. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je našao da osporena odredba nije nesaglasna sa Ustavom i zakonom.

U odnosu na osporavanje postupka donošenja predmetnog Poslovnika, Ustavni sud je konstatovao da je Poslovnik usvojen na sednici Skupštine opštine Prijepolje održanoj 13. juna 2009. godine, a na predlog jednog broja odbornika i da je za predloženi Poslovnik glasalo 33 odbornika od ukupno 35 odbornika, koliko je bilo prisutno na skupštinskom zasedanju. Kako je odredbama čl. 32. i 37. Statuta opštine predviđeno da skupština opštine ima 61-og odbornika i da odbornik učestvuje u radu skupštine opštine i njenih radnih tela i predlaže skupštini opštine raspravu o određenim pitanjima, Ustavni sud je ocenio da je Poslovnik skupštine usvojen većinom glasova od ukupnog broja odbornika i na predlog ovlašćenog predlagača, čime su poštovane odredbe člana 33. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj samoupravi i člana 40. Statuta opštine.

Navode podnosioca inicijative da je u postupku donošenja Poslovnika učinjeno "niz proceduralnih propusta i grešaka", a koje se ogledaju, pre svega, u činjenici da su odbornici opozicije bili sprečeni da prisustvuju sednici na kojoj je odlučivano o Poslovniku, svode se na faktička pitanja održavanja skupštinske sednice, koje Ustavni sud, polazeći od svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da nisu osnovani navodi inicijative kojima se osporava postupak donošenja i odredbe čl. 84. i 103. Poslovnika, pa stoga, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu nije prihvatio inicijativu.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenog poslovnika, jer je doneo konačnu odluku.

Na osnovu odredaba člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 74. st. 1. i 4. Poslovnika o radu Skupštine opštine Prijepolje navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Ocena ustavnosti i zakonitosti odredaba Poslovnika Skupštine opštine Prijepolje o sazivanju sednica

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti