Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu zakonitosti opštinske odluke

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta opštine Raška. Postavlja se pitanje da li je opština bila ovlašćena da kao kriterijum za visinu naknade propiše vrstu delatnosti i da uredi postupak pravnih lekova suprotno zakonu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-224/2009
03.02.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: sudija dr Agneš Kartag Odri, koja vrši funkciju predsednika i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović, mr Tomislav Stojković i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. februara 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenu zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta ("Službeni glasnik opštine Raška", broj 93/08).

2. Rešenje dostaviti Skupštini opštine Raška radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, u delu koji se odnosi na odredbe čl. 6, 7. i 20. Odluke. U inicijativi se navodi da osporene odredbe čl. 6. i 7. Odluke nisu u saglasnosti sa članom 77. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06), iz razloga što ovim odredbama Odluke nisu propisani bliži kriterijumi i merila na osnovu kojih se utvrđuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, već su samo utvrđene pogodnosti koje su propisane odredbom člana 77. stav 4. Zakona. Naime, osporenom odredbom člana 6. Odluke propisano je da se vrednuju i druge okolnosti za njegovo iskorišćavanje, ali po delatnostima koje su određene Zakonom o klasifikaciji delatnosti i registru jedinica razvrstavanja, a odredbom člana 7. Odluke izvršeno je vrednovanje građevinskog zemljišta prema zonama, bez navođenja koji su kriterijumi primenjeni prilikom zoniranja građevinskog zemljišta. Stoga se u inicijativi zaključuje da donosilac akta, propuštajući da propiše bliže kriterijume i merila za određivanje naknade, nije postupio po imperativnoj odredbi člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji, što Odluku čini nezakonitom. Takođe se navodi da je donosilac akta sve zakonom propisane osnovne kriterijume sveo samo na jedan kriterijum i to kriterijum podele po zonama. U odnosu na član 20. osporene Odluke u inicijativi se ističe da je osporena odredba u suprotnosti sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, iz razloga što primenom odredaba čl. 192, 213. i 216. Zakona o opštem upravnom postupku, prvostepeni organ ne može doneti odluku u formi obaveštenja, prigovor ne može biti pravno sredstvo, rok za izjavljivanje pravnog leka ne može biti osam dana, a organ koji je doneo prvostepenu odluku ne može rešavati u drugom stepenu po izjavljenom pravnom leku. Takođe se ističe da, shodno članu 16. Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, nije u nadležnosti upravnog odbora da rešava upravnu stvar u drugom stepenu. Zatražena je obustava primene osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, do donošenja konačne odluke Suda.

U odgovoru donosioca akta navodi se da je Skupština opštine Raška, u skladu sa ovlašćenjima iz člana 77. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji, utvrdila kriterijume i merila na osnovu kojih se utvrđuje iznos naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, da su odredbom člana 6. osporene Odluke kao kriterijumi za vrednovanje građevinskog zemljišta na području opštine Raška utvrđeni stepen komunalne opremljenosti zemljišta, pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima, položaj zemljišta kao i delatnost kojom se korisnik zemljišta bavi, što je saglasno praksi Ustavnog suda na koju se inicijator poziva, a da su odredbama člana 7. Odluke na osnovu navedenih kriterijuma definisane zone. U odnosu na osporeni član 20. Odluke navodi se da akt o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta nema karakter upravnog akta i da obveznik naknade po prijemu obaveštenja o visini naknade može uložiti prigovor ukoliko smatra da naknada nije utvrđena na osnovu stvarnih podataka, odnosno da obveznik, u slučaju da smatra da nema svojstvo obveznika može pokrenuti sudski postupak u kome će se odlučiti da li jeste ili nije obveznik naknade.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06), u odnosu na koji je inicijator tražio ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke, prestao da važi na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09 -ispravka), koji je na snazi od 11. septembra 2009. godine. Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi ne sadrži odredbe o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, kako je to bilo propisano odredbama čl. 77. i 78. Zakona iz 2003. godine, već je odredbom člana 220. propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine naknada za korišćenje građevinskog zemljišta bila je uređena odredbama člana 77, tako što je bilo propisano: da naknadu za korišćenje javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.), kao i da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona bilo je propisano: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se, u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.). Neizgrađeno javno građevinsko zemljište opština je mogla dati u zakup na određeno vreme do privođenja planiranoj nameni (član 76.), a takođe je imala ovlašćenje i za postavljanje manjih montažnih objekata na javnim površina kao što su kiosci, letnje bašte, pokretne tezge i sl. (član 98. Zakona). Dakle, taj zakon, kao ni Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi, ne sadrže odredbe kojima se definiše pojam privremenih objekata. Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, namena zemljišta i delatnost kojom se obveznik naknade bavi nije bila propisana kao jedan od kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Naime, namena korišćenja zemljišta, pa s tim u vezi i vrsta delatnosti koja se obavlja, bila je propisana kao jedan od elemenata na osnovu koga su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima u Zakonu o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS", br. 44/95, 16/97 i 23/01), koji je prestao da važi.

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvronih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 62/06) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinica lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.). Odredbama čl. 11. do 13. ovog zakona propisano je: da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava predmeta i usluga, da za korišćenje ovih prava ne može da se uvodi posebna naknada, da je obveznik lokalne komunalne takse korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse; da taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse, te da taksena obaveza traje dok traje korišćenje prava, predmeta ili usluga. Odredbama člana 15. Zakona propisane su situacije u kojima se za korišćenje prava, predmeta ili usluga mogu uvoditi lokalne komunalne takse, a odredbama čl. 17. i 18. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave može utvrditi lokalne komunalne takse u različitoj visini, zavisno od vrste delatnosti, površine i tehničko-upotrebnih karakteristika objekata i po delovima teritorije, odnosno u zonama u kojima se nalaze objekti, predmeti ili vrše usluge za koje se plaćaju takse i da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojim se uvodi lokalna komunalna taksa, utvrđuju obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse. Odredbama čl. 60. i 61. ovog zakona propisano je: da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog Zakona počev od 1. januara 2007. godine, te da će, u tom smislu, jedinica lokalne samouprave preuzeti zaposlene od Ministarstva finansija - Poreske uprave koji obavljaju poslove iz člana 60. ovog zakona, počev od 1. decembra 2006. godine

Skupština opštine Raška je, na sednici od 17. septembra 2008. godine, donela osporenu Odluku i objavila je u „Službenom glasniku opštine Raška“, broj 93/08. Osporena Odluka doneta je na osnovu ovlašćenja iz člana 77. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji i njome se utvrđuje obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, propisuju uslovi i merila za utvrđivanje visine naknade, određuju visina, način, rokovi plaćanja i prinudna naplata naknade. Osporenom Odlukom propisano je: da se vrednovanje građevinskog zemljišta na osnovu pogodnosti koje su nabrojane, vrši po delatnostima koje su određene Zakonom o klasifikaciji delatnosti i registru jedinica razvrstavanja (član 6. stav 2.); da se vrednovanje građevinskog zemljišta u pogledu pogodnosti koje to zemljište pruža pri korišćenju vrši prema zonama i to za svaku grupu vlasnika, zakupaca ili korisnika građevinskog zemljišta iz člana 6. stav 2. ove Odluke (član 7. stav 1.), pri čemu je građevinsko zemljište razvrstano u pet zona sa granicama obuhvata građevinskog zemljišta i navedeno u pet alineja; da vlasnici i korisnici stanova u stambenoj zgradi plaćaju naknadu prema veličini građevinske parcele, a ukoliko parcela nije posebno formirana naknada se plaća najviše do 500 m² parcele (član 8. stav 1.); da se, ako se u stanu obavlja i poslovna delatnost, odnos naknade uvećava za 50% (član 9.); da zakupac kome je javno građevinsko zemljište dato na privremeno korišćenje plaća naknadu za korišćenje tog zemljišta prema vrsti delatnosti u određenoj zoni (član 10.); da su obveznici naknade za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta koje se koristi za obavljanje poslovne delatnosti vlasnici, nosioci prava u pogledu korišćenja ili zakupci (član 12.); da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta koje je dato za obavljanje poslovne delatnosti plaća od dana utvrđenog ugovorom o davanju tog zemljišta u zakup (član 13. stav 1.); da Javno preduzeće Direkcija za urbanizam i izgradnju u opštini Raška vrši obračun, utvrđuje naknadu i vrši naplatu za korišćenje građevinskog zemljišta (član 19. stav 1.); da obveznik naknade koji smatra da naknada nije utvrđena na osnovu stvarnih podataka, može u roku od osam dana od prijema obaveštenja podneti prigovor Upravnom odboru Javnog preduzeća, a da je Upravni odbor, u roku od 30 dana od dana prijema prigovora, dužan da donese odgovor po prigovoru (član 20.), te da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje prema zonama i to za svaku grupu delatnosti po 1m²korisnog prostora i 1m² zemljišta u mesečnim iznosima koji su razvrstani u tabeli po grupama delatnosti i po zonama sa izraženom cenom u dinarima (član 22.).

Imajući u vidu navedene odredbe zakona, Ustavni sud je ocenio da se pri odlučivanju o zakonitosti osporene Odluke, osnovano mogu postaviti kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja: da li je Skupština opštine Raška bila ovlašćena da, kao poseban kriterijum za utvrđivanje visine naknade, propiše vrstu delatnosti i da u tom smislu ovaj kriterijum razradi u skladu sa delatnostima koje su određene Zakonom o klasifikaciji delatnosti i registru jedinica razvrstavanja; da li se za privremeno korišćenje javnog građevinskog zemljišta može propisati naknada za korišćenje tog zemljišta; da li je Skupština opštine Raška imala ovlašćenje da na drugačiji način uredi pitanja koja se odnose na propisivanje načina i rokova naplate i prinudne naplate naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, budući da je Zakon o finansiranju lokalne samouprave stupio na snagu i primenjivao se pre donošenja osporene Odluke.

Takođe, Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti i pitanje mogućnosti propisivanja naknade po dva osnova (po osnovu vlasništva na objektu ili delu objekta i prema veličini građevinske parcele), s obzirom na to da su odredbama člana 77. st. 1. do 3. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, definisani osnovi plaćanja naknade (za korišćenje izgrađenog građevinskog zemljišta i za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta) i određeni obveznici naknade po tim osnovima (vlasnik objekta ili korisnik neizgrađenog građevinskog zemljišta).

S obzirom na navedena sporna pitanja, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), donese Rešenje o pokretanju postupka za ocenu zakonitosti osporene Odluke i da isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor.

Saglasno izloženom Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), rešio kao u izreci.

VRŠI FUNKCIJU

PREDSEDNIKA USTAVNOG SUDA

Sudija dr Agneš Kartag Odri

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu zakonitosti opštinske odluke

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti