Nezakonitost uvođenja samodoprinosa putem javnog izjašnjavanja umesto tajnim referendumom

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da su odluke o uvođenju samodoprinosa neustavne i nezakonite jer je postupak sproveden javnim izjašnjavanjem uz potpis. Zakon o finansiranju lokalne samouprave izričito propisuje da se takva odluka donosi referendumom, što podrazumeva tajno glasanje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-254/2009
13.05.2010.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije na sednici održanoj 13. maja 2010 godine doneo je

 

O D L U K U

 

1. Utvrđuje se da nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom:

- Odluka o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 13/09);

- Odluka o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 16/09);

- Odluka broj 4-01-1008/09 od 31. avgusta 2009. godine („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 16/09).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja Odluke navedene u tački 1. alineja 2.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odluka navedenih u tački 1. al. 1. do 3. izreke. Inicijatori navode da je osporenom Odlukom o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 13/09) predviđeno da će se neposredno izjašnjavanje građana za uvođenje samodoprinosa izvršiti ličnim izjašnjavanjem, uz potpis, kao i da će se, radi sprovođenja izjašnjavanja uz potpis obrazovati komisija, koja će formirati potreban broj odbora. Ukazuje se da su „odbori u vremenu određenom za neposredno izjašnjavanje građana, posećivali građane u njihovim stanovima, zahtevajući od njih da na unapred pripremljenom obrascu zaokruže opcije „za“ ili „protiv“, a da zatim svoje izjašnjenje potvrde potpisom. Ova procedura je bila javna, a izjašnjavanje je obavljeno u prisustvu članova odbora, pri čemu je iz samog obrasca bilo vidljivo koji je građanin i na koji način glasao“. Na osnovu ovako sprovedene procedure donete su Odluka o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 16/09) i Odluka broj 4-01-1008/09 od 31. avgusta 2009. godine o proglašenju navedene Odluke o uvođenju samodoprinosa. Inicijatori smatraju da su osporene odluke nesaglasne sa odredbom člana 20. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, koja određuje da odluku o uvođenju samodoprinosa donose građani referendumom i odredbama čl. 7. i 11. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi. Osim toga, mišljenja su da je Odluka o uvođenju samodoprinosa doneta protivno odredbama Ustava i zakona, jer se za njeno donošenje nije izjasnila većina od ukupnog broja građana koji su imali pravo izjašnjavanja, jer ovo pravo nije dato građanima koji na području ove opštine imaju nepokretnu imovinu, a nemaju izborno pravo i da je „broj lica koji su imali pravo da se izjašnjavaju o samodoprinosu jednak broju lica upisanih u birački spisak“. Podnosioci inicijative su predložili Ustavnom sudu da do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje osporene Odluke o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac.

U odgovoru na inicijative se, pored ostalog, navodi da je odredbom člana 27. Statuta opštine Gornji Milanovac ("Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac", broj 20/08) propisano da Odluku o uvođenju samodoprinosa donose građani neposrednim izjašnjavanjem. Članom 90. navedenog Statuta propisano je da se postupak i procedura sprovođenja referenduma uređuje posebnom odlukom Skupštine opštine i da je Odlukom o obrazovanju mesnih zajednica, koju je Skupština opštine Gornji Milanovac donela 11. februara 2009. godine, predviđeno da se građani putem pisane izjave mogu izjasniti o uvođenju samodoprinosa. U smislu navedenih odredaba i člana 20. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, Skupština opštine Gornji Milanovac na sednici održanoj dana 17. jula 2009. godine, donela je Odluku o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac, broj 4-01-06-999/09 ("Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac", broj 13/09), kojom su precizirane odredbe Statuta o načinu neposrednog izjašnjavanja. Ovom odlukom je pravo neposrednog izjašnjavanja opredeljeno uz potpis građana, u vremenu od 14. avgusta 2009. do 30. avgusta 2009. godine. Ovo pravo imali su svi građani koji su u trenutku izjašnjavanja o uvođenju samodoprinosa upisani u birački spisak opštine Gornji Milanovac, kao i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području opštine Gornji Milanovac, ali na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima samodoprinosa poboljšavaju se uslovi korišćenja te imovine.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 13/09), donela Skupština opštine Gornji Milanovac 17. jula 2009. godine, s pozivom na član 20. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i člana 27. Statuta ove opštine. Ovom odlukom je predviđeno da će se neposredno izjašnjavanje građana za uvođenje samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac za period od 15. septembra 2009. do 14. septembra 2014. godine, izvršiti ličnim izjašnjavanjem uz potpis (čl. 1. i 2.), obrazovana je komisija za sprovođenje postupka neposrednog izjašnjavanja i određene su njene nadležnosti (čl. 4. do 6.). Osporenu Odluku o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 16/09) doneli su građani opštine Gornji Milanovac neposrednim izjašnjavanjem uz potpis, u vremenu od 14. avgusta do 30. avgusta 2009. godine. Ovom odlukom se samodoprinos uvodi u novcu za period od 15. septembra 2009. godine do 14. septembra 2014. godine. Skupština opštine Gornji Milanovac je 31. avgusta 2009. godine donela osporenu Odluku broj 4-01-1008/09, kojom se proglašava donetom Odluka o uvođenju samodoprinosa u novcu na području ove opštine.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 188. stav 4.), kao i da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).

Za ocenu zakonitosti osporene Odluke od značaja su odredbe Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06) i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS“, br. 48/94 i 11/98).

Zakon o finansiranju lokalne samouprave propisuje: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji uključujući i prihod od samodoprinosa (član 6. tačka 15)); da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno i da se oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje statutom jedinice lokalne samouprave (član 20.); da odluku donose građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, odnosno da odluku donose i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, ako na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine, te da se odluka smatra donetom kada se za nju izjasni većina od ukupnog broja građana iz st. 1. i 2. ovog člana (član 23.).

Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi propisuje: da referendumom građani odlučuju o pitanjima za koja je to Ustavom i zakonom određeno i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, odnosno skupštine autonomne pokrajine, opštine i grada za koja skupština to odluči i da se o pitanjima određenim statutom autonomne pokrajine, opštine ili grada, odnosno o drugim pitanjima iz njihove nadležnosti referendum sprovodi na način i po postupku utvrđenim ovim zakonom, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. st. 1. i 3.); da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno i da u narodnoj inicijativi građani učestvuju potpisivanjem odgovarajućeg predloga (član 7.).

Članom 27. stav 2. Statuta opštine Gornji Milanovac („Službeni glasnik opštine Gornji Milanovac“, broj 20/08) predviđeno je da odluku o uvođenju samodoprinosa donose građani neposrednim izjašnjavanjem. Statutom nije utvrđeno da je referendum oblik neposrednog izjašnjavanja građana za donošenje odluke o uvođenju samodoprinosa.

Iz navedene odredbe člana 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojom je propisano da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, po nalaženju Suda, proizlazi da se na postupak donošenja odluke o uvođenju samodoprinosa primenjuje Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Odredbom člana 7. stav 1. ovog zakona propisano je da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno na glasačkim listićima. Kako odluku o samodoprinosu građani donose referendumom, kao tajnim oblikom ličnog izjašnjavanja, to znači da se statutom jedinice lokalne samouprave mogu urediti pitanja oblika i načina sprovođenja referenduma kao načina tajnog izjašnjavanja građana, u smislu odredbe člana 20. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, ali da opština nije mogla svojim opštim aktima da utvrdi i uredi izjašnjavanje građana o uvođenju samodoprinosa na drugačiji način od Zakonom propisanog, odnosno, da umesto izjašnjavanja građana referendumom utvrdi neposredno izjašnjavanje građana uz potpis. Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, Ustavni sud nalazi da opština nije ovlašćena da svojim aktima referendum, kao oblik tajnog izjašnjavanja građana u postupku donošenja odluke o samodoprinosu, zameni javnim ličnim izjašnjavanjem građana. Stoga je Ustavni sud ocenio da je Skupština opštine Gornji Milanovac prekoračila svoja zakonska ovlašćenja kada je Odlukom o obliku i načinu neposrednog izjašnjavanja građana o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac uredila izjašnjavanje građana uz potpis, te da je osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac doneta po postupku koji nije u saglasnosti sa odredbama člana 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i člana 7. stav 1. Zakona o referendumu. Iz istih razloga nesaglasna je sa zakonom i Odluka Skupštine opštine Gornji Milanovac o proglašenju donete Odluke o samodoprinosu navedena u tački 1. alineja 3. izreke.

Kako Ustav odredbom člana 195. stav 2. utvrđuje princip da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to odluke navedene u tački 1. izreke, koje nisu saglasne zakonu, nisu saglasne ni Ustavu.

S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07).

Imajući u vidu da je doneo konačnu odluku u ovoj ustavnopravnoj stvari, Ustavni sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja osporene Odluke o uvođenju samodoprinosa u novcu na području opštine Gornji Milanovac, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odluke navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

 

 

Slični dokumenti

• IUo 95/2011: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odluke o uvođenju samodoprinosa
• IUo 32/2011: Odluka o neustavnosti odluka o uvođenju samodoprinosa putem potpisa
• IUo 94/2011: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti odluke o uvođenju samodoprinosa
• IUo 938/2010: Odluka o neustavnosti i nezakonitosti odluka o uvođenju samodoprinosa
• IUo 93/2011: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odluke o uvođenju samodoprinosa donete pismenim izjašnjavanjem