Neustavnost i nezakonitost Odluke o uvođenju samodoprinosa za MZ Zlatibor

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Odluka o uvođenju samodoprinosa za mesnu zajednicu Zlatibor nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Odluka ima povratno dejstvo, nepravilno definiše obveznike i ne sadrži sve zakonom propisane obavezne elemente.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-322/2009
10.02.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. februara 2011. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Odluka o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Zlatibor (''Opštinski službeni glasnik“, broj 8/06) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 1, 3, 4. i 8. Odluke navedene u izreci. Inicijatori smatraju da odredba člana 1. Odluke, koja predviđa da se samodoprinos uvodi za period od 15. juna 2006. godine, nije u saglasnosti sa članom 197. stav 1. Ustava kojim je utvrđena zabrana retroaktivne primene opštih akata, da su članom 3. Odluke obveznici samodoprinosa utvrđeni na način koji je nesaglasan sa članom 23. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, da član 4. utvrđuje osnovicu za obračun i naplatu samodoprinosa, bez izuzimanja onih zarada i prihoda od imovine na koje se ne plaća porez na dohodak građana u smislu odredaba Zakona o porezu na dohodak građana, kao i da je iz formulacije člana 8. Odluke nejasno na primenu kojih propisa ova odredba upućuje kada određuje da „u pogledu naplate, obračuna, kamate, povraćaja i dr. primenjivaće se propisi koji važe za oporezivanje građana“. Takođe, navode da postupak donošenja osporene Odluke nije u saglasnosti sa zakonom, jer je "totalna nepoznanica kome je omogućeno da se o samodoprinosu izjasni, ko se sve izjasnio, kakvi su rezultati tog izjašnjavanja, od kog broja građana je računata većina, itd.". Osim toga, u Odluci "ne stoji na osnovu kakvog i kojeg izveštaja ili zapisnika odgovarajućeg inicijalnog odbora, odnosno odbora ili komisije za prikupljanje potpisa i kojih i kakvih rezultata ... se donosi ova Odluka", pa smatraju da je svim građanima mesne zajednice moralo biti omogućeno da saznaju i imaju uvid da li je postojala većina koja se svojim potpisima izjasnila za uvođenje mesnog samodoprinosa.

U odgovoru na inicijativu, ističe se da osporena Odluka nema retroaktivnu primenu, jer je period od 15. juna 2006. godine do 15. juna 2011. godine period za koji se samodoprinos uvodi, a osporena Odluka je objavljena i stupila na snagu 6. januara 2007. godine, dok je njena primena započela od 29. januara 2007. godine, o čemu se dostavljaju kao dokaz pismena obaveštenja obveznicima samodoprinosa o vremenu i početku uplate samodoprinosa. Takođe se navodi da su netačni navodi koji se odnose na osporenu odredbu člana 3. Odluke, jer su u postupku donošenja osporene Odluke učestvovali kako građani koji imaju izborno pravo i prebivalište, tako i oni koji na području mesne zajednice imaju nepokretnu imovinu, a u postupku izjašnjavanja učestvovali su i penzioneri, iako nisu bili obveznici samodoprinosa. U odnosu na navode koji se odnose na odredbe čl. 4. i 8. Odluke u pogledu načina formulisanja ovih odredaba, ističe se da su navodi inicijatora nejasni, a da su navedene odredbe saglasne članu 93. Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 9/02, 33/04 i 135/04). Za navode podnosilaca inicijative da su rezultati glasanja bili nepoznati, u odgovoru se ističe da su neosnovani i da je statutom opštine i statutom mesne zajednice predviđeno da su sve odluke mesne zajednice javne, da se u njih može izvršiti uvid i da je pravo svakog građanina da bude obavešten o radu i odlukama svoje mesne zajednice, te da su podnosioci inicijative bili obavešteni o svojim pravima na dostupnost informacija.

Polazeći od razloga osporavanja navedene Odluke, kao i odgovarajućih odredaba Ustava Republike Srbije i zakona, Ustavni sud je, na sednici održanoj 17. juna 2010. godine, doneo Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o uvođenju samodoprinosa za područje mesne zajednice Zlatibor (''Opštinski službeni glasnik“, broj 8/06).

U odgovoru na Rešenje o pokretanju postupka, pored navoda iz datog odgovora na inicijativu, ističe se da osporena Odluka nije imala povratno dejstvo, jer je njena primena počela tek nakon isteka roka od osam dana od dana objavljivanja u ''Opštinskom službenom glasniku“ i da je navođenje 15. juna 2006. godine kao dana od kada se uvodi samodoprinos vezano za trenutak isticanja ranijeg samodoprinosa za ovu mesnu zajednicu. U odnosu na član 3. Odluke, navodi se da su za odluku glasali građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području ove mesne zajednice, kao i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište, ali imaju nepokretnu imovinu, te da je nesporno da sredstva samodoprinosa koja se prikupe na području Zlatibora ravnopravno poboljšavaju uslove korišćenja nepokretnosti kako građana tako i povremenih stanovnika ovog turističkog mesta.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da su osporenu Odluku, kojom se samodoprinos uvodi za period od 15. juna 2006. godine do 15. juna 2011. godine, doneli građani mesne zajednice Zlatibor, na osnovu odredaba člana 89. Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 9/02, 33/04 i 135/04), te da su ove odredbe Zakona prestale da važe danom početka primene Zakona o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06), 1. januara 2007. godine. Odluka je objavljena u ''Opštinskom službenom glasniku“ opštine Čajetina, broj 8/06 od 29. decembra 2006. godine i stupila je na snagu osmog dana od dana objavljivanja.

Osporenim odredbama Odluke utvrđeno je: da se uvodi samodoprinos u novcu, za područje mesne zajednice Zlatibor, za period od 15. juna 2006. godine do 15. juna 2011. godine (član 1.); da će se sredstva samodoprinosa koristiti za - učešće u izgradnji Doma zdravlja sa službom hitne pomoći, rekonstrukciju i izgradnju vodovodne i kanalizacione mreže, izgradnju javne rasvete, rekonstrukciju niskonaponske elektro mreže, izgradnju saobraćajnica i pešačkih staza, uređenje jezera, izgradnju sportskih objekata, učešće u izgradnji crkve i groblja, pomoć kulturno sportskim organizacijama i izgradnju zgrada za potrebe mesne zajednice (član 2.); da su obveznici samodoprinosa radni ljudi i građani čije je prebivalište na teritoriji mesne zajednice Zlatibor i građani i radni ljudi koji na teritoriji mesne zajednice Zlatibor imaju nepokretnu imovinu (član 3.); da osnovicu za obračun i naplatu samodoprinosa u novcu, čine lična primanja i vrednost imovine utvrđene na način kako je to utvrđeno propisima o oporezivanju po prethodnom umanjenju obračunatih poreza i doprinosa i to po sledećim stopama – 2% na zarade, plate i druga lična primanja po osnovu radnog odnosa, 2% na prihod od samostalnih delatnosti za obveznike koji porez na dohodak plaćaju prema stvarno utvrđenom neto prihodu, 2% na prihod od samostalnih delatnosti za obveznike koji porez na dohodak plaćaju prema paušalno utvrđenom neto prihodu, 0,15% na prihod od imovine (stambene zgrade, zgrade koje se privremeno koriste za odmor i rekreaciju, nezavršene građevinske objekte koji se ne koriste) na osnovicu na koju se utvrđuje porez na imovinu, a za nezavršene građevinske objekte na osnovicu koju čini tržišna vrednost objekta u stanju u kome su izgrađeni u momentu utvrđivanja vrednosti od strane nadležne komisije, 2% prihod od nepokretnosti koji se ostvaruju uslugama putnicima i turistima preko posredničke organizacije, kao i 10% na valorizovani katastarski prihod (član 4.); da obračun i naplatu samodoprinosa vrše isplatioci zarade, odnosno plata i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, istovremeno sa uplatom poreza i doprinosa i područna jedinica javnih prihoda u rokovima koji važe za obračun i naplatu poreza i doprinosa (član 5.); da će se sredstva mesnog samodoprinosa uplaćivati i voditi na računu koji se vodi kod Uprave za trezor u Čajetini (član 6.); da će se ostvarivanje nadzora radnih ljudi i građana Mesne zajednice Zlatibor nad prikupljenim i upotrebljenim sredstvima samodoprinosa vršiti preko finansijskog plana i završnog računa, koji usvaja Savet Mesne zajednice i neposredno uvidom u evidenciju koja se vodi o sredstvima samodoprinosa (član 7.); da će se u pogledu prinudne naplate, obračuna kamate, povraćaja i dr. primenjivati propisi koji važe za oporezivanje građana (član 8.); da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u ''Opštinskom službenom glasniku“ (član 9.).

Ustav Republike Srbije utvrđuje: da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd, kao i da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinici obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 188. st. 1. i 4.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).

Za ocenu zakonitosti osporene Odluke od značaja su odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) i Zakona o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 62/06).

Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje: da radi zadovoljavanja opštih, zajedničkih i svakodnevnih potreba stanovništva na određenom području, jedinice lokalne samouprave mogu da obrazuju mesne zajednice ili druge oblike mesne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom (član 8.); da se sredstva za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave obezbeđuju iz sredstava utvrđenih odlukom o budžetu opštine, odnosno grada, uključujući i samodoprinos (član 75. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave je propisano: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji uključujući i prihod od samodoprinosa (član 6. tačka 15)); da odluka o uvođenju samodoprinosa sadrži potrebe, odnosno namene za koje se sredstva prikupljaju, područje na kome se sredstva prikupljaju, vreme za koje se sredstva prikupljaju, ukupan iznos sredstava koja se prikupljaju, obveznike, način i rokove izvršavanja samodoprinosa, kao i lica koja se oslobađaju te obaveze, visinu samodoprinosa (osnovica, proporcionalna stopa i dr.), način vođenja evidencije o sredstvima, iznos i jedinicu mere preračunavanja kada se samodoprinos izražava u radu, prevozničkim i drugim uslugama, način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava, te način vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je odlukom određen (član 21.); da odluku donose građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, odnosno da odluku donose i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, ako na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine, kao i da se odluka smatra donetom kada se za nju izjasni većina od ukupnog broja građana iz st. 1. i 2. ovog člana (član 23.); da se osnovica samodoprinosa uređuje odlukom, a ako odlukom nije drukčije određeno, osnovicu samodoprinosa čine zarade (plate) zaposlenih, prihodi od poljoprivrede i šumarstva i prihodi od samostalne delatnosti, na koje se plaća porez na dohodak građana u skladu sa zakonom koji uređuje porez na dohodak građana, penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, odnosno vrednost imovine na koju se plaća porez na imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje porez na imovinu (član 26.); da se samodoprinos ne može uvoditi na primanja i imovinu koji su zakonom izuzeti od oporezivanja (član 27. stav 1.); da se obračun i naplata samodoprinosa vrši na način i u rokovima određenim odlukom, osim u slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, a u slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, obaveza je isplatioca da prilikom svake isplate odgovarajućeg prihoda, obračuna i uplati samodoprinos na taj prihod i da ako se obračun i izvršenje naplate odlukom ne urede na drugi način, obračun i naplatu samodoprinosa iz ličnog primanja, od autorskih prava, patenata i tehničkih unapređenja i drugih ličnih primanja, odnosno prihoda na koje se plaća porez u procentu od svakog ostvarenog bruto prihoda, dužni su da vrše isplatioci tih ličnih primanja, odnosno prihoda, istovremeno sa uplatom odgovarajućih poreza i doprinosa, a iz penzija - prilikom njihovog obračuna (član 28.); da se u pogledu načina utvrđivanja samodoprinosa, obračunavanja, zastarelosti, naplate, rokova za plaćanje, obračuna kamate i ostalog što nije posebno propisano ovim zakonom, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija (član 30.).

Odlučujući o ustavnosti i zakonitosti odredaba Odluke za koje je Rešenjem IUl-322/2009 od 17. juna 2010. godine pokrenut postupak, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Odredba člana 1. osporene Odluke u delu koji glasi: ''od 15. juna 2006. godine'' nije saglasna članu 197. stav 1. Ustava u kome je utvrđena zabrana povratnog dejstva opštih akata, imajući u vidu da je osporena Odluka objavljena 29. decembra 2006. godine i da je stupila je na snagu 6. januara 2007. godine, a da se njome samodoprinos uvodi za period počev od 15. juna 2006. godine, što osporenoj Odluci daje povratno dejstvo, bez obzira na početak njene faktičke primene.

Odredbe člana 3. osporene Odluke, kojima je propisano da su obveznici samodoprinosa građani koji imaju prebivalište na teritoriji mesne zajednice Zlatibor, nezavisno od toga da li imaju i izborno pravo na teritoriji ove mesne zajednice, kao i građani koji na toj teritoriji imaju nepokretnu imovinu, nezavisno od toga da li se sredstvima od samodoprinosa poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine, nisu saglasne sa zakonom, budući da navedenim odredbama nisu u potpunosti propisani uslovi, u smislu člana 23. st. 1. i 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, koji su neophodni da bi ova lica mogla biti obveznici samodoprinosa, jer samo lica koja imaju pravo da učestvuju u donošenju odluke o uvođenju samodoprinosa mogu biti i njegovi obveznici. Takođe je ocenjeno da se ne mogu prihvatiti navodi iz odgovora na inicijativu da se podrazumeva da sredstva samodoprinosa koja se prikupe na području Zlatibora „ravnopravno poboljšavaju uslove korišćenja nepokretnosti“, bez obzira da li ih građani trajno ili povremeno koriste.

Odredba člana 7. osporene Odluke, koja propisuje da će se ostvarivanje nadzora radnih ljudi i građana Mesne zajednice Zlatibor nad prikupljenim i upotrebljenim sredstvima samodoprinosa vršiti preko finansijskog plana i završnog računa koji usvaja Savet mesne zajednice, odnosno neposrednim uvidom u evidenciju, nije saglasna sa odredbom člana 21. tačka 9) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojom je propisano da odluka o uvođenju samodoprinosa, pored ostalog, sadrži način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava.

Pored toga, Odluka ne sadrži podatak o ukupnom iznosu sredstava koja se prikupljaju, zatim o načinu vođenja evidencije o sredstvima, niti o načinu vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je osporenom Odlukom morao biti određen, a koji predstavljaju obavezne elemente odluke o uvođenju samodoprinosa, saglasno članu 21. tač. 4), 7) i 10) Zakona o finansiranju lokalne samouprave.

Imajući u vidu da bez odredaba osporene Odluke za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, kao i odredaba za koje je utvrđeno da ih osporena Odluka ne sadrži, a koje Zakon propisuje kao obavezne, Odluka ne može opstati u pravnom poretku, Ustavni sud je ocenio da je osporena Odluka u celini nesaglasna sa Ustavom i zakonom.

Kako Ustav odredbom člana 195. stav 1. utvrđuje princip da svi opšti akti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa zakonom, to osporena Odluka koja nije saglasna zakonu, nije saglasna ni Ustavu.

Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka navedena u izreci prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Neustavnost i nezakonitost Odluke o uvođenju samodoprinosa za MZ Zlatibor

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti