Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da više odredaba Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta grada Valjeva nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Opština je prekoračila zakonska ovlašćenja propisujući visinu naknade na osnovu namene objekta i delatnosti, što zakonom nije bilo predviđeno.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-333/2009
17.03.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. marta 2011. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta ("Službeni glasnik opštine Valjevo", br. 3/03-prečišćen tekst, 1/06, 2/06, 22/07 i "Službeni glasnik grada Valjeva", broj 13/09) i to: član 2. stav 1. u delu koji glasi: "osim zemljišta koje služi za javnu upotrebu i zemljišta na kome se nalaze poslovni objekti starih zanata" i st. 2, 3. i 4, član 3. stav 2. u delu koji glasi: "stambenog, proizvodnog, odnosno poslovnog prostora i pomoćnog prostora", član 4, član 5. stav 2. u delu koji glasi: "za stambeni i drugi prostor, za proizvodni prostor, za poslovni prostor, za pomoćni prostor", član 7, član 8. stav 1. u delu koji glasi: "stambenog prostora" i stav 2. u delu koji glasi: "za stambeni prostor", član 9. stav 2. u delu koji glasi: "za stambeni prostor" i u delu koji se odnosi na prve tri alineje, član 10. i član 11, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta navedene u izreci, u delu koji se odnosi na visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđene za izletište Divčibare, koje je Odlukom proglašeno za eksktra zonu. U inicijativi se navodi da je, u skladu sa kategorizacijom iz osporene Odluke, utvrđen porez na imovinu za vikend kuće čija visina premašuje iznos poreza za istu kvadraturu u zoni A na teritoriji Beograda.

U odgovoru donosioca akta navodi se: da je osporena Odluka doneta 1996. godine; da je pretrpela više izmena i dopuna; da je usklađena sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, prema čijim odredbama ova naknada predstavlja izvorni prihod jedinice lokalne samouprave; da je članom 9. osporene Odluke propisano da područje naseljenog mesta Divčibare predstavlja posebnu zonu za određivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i da su za tu zonu utvrđeni iznosi naknade po 1m² za stambeni prostor, za proizvodni prostor, kuće za odmor i oporavak i za neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište. Ističe se da je ovakvo propisivanje u skladu sa članom 220. Zakona o planiranju i izgradnji koji je na snazi, koji upućuje na dalju primenu odredaba o plaćanju naknade za korišćenje građevinskog zemljišta propisane ranije važećim Zakonom o planiranju i izgradnji. Shodno iznetom ističe se da je osporena Odluka u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Ocenjujući ustavnost i zakonitost osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da Ustav Republike Srbije, odredbom člana 190. stav 1. tačka 2, propisuje ovlašćenje opštine da u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, a Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09 -ispravka), koji je na snazi od 11. septembra 2009. godine, ne sadrži odredbe kojima se propisuje naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, već je odredbom člana 220. tog zakona propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenjivao ustavnost i zakonitost osporene Odluke u odnosu na odgovarajuće odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Zakonom o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06), naknada za korišćenje građevinskog zemljišta bila je uređena odredbama člana 77, tako što je bilo određeno: da naknadu za korišćenje javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.), kao i da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona bilo je propisano: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se, u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.). Odredbe Zakona koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta nisu sadržale mogućnost potpunog ili delimičnog oslobađanja od plaćanja ove naknade.

Ustavni sud je takođe utvrdio: da je Skupština opštine Valjevo, na osnovu odredaba člana 27. i 29. Zakona o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS", broj 44/95), na sednici održanoj 22. marta 1996. godine donela Odluku o naknadi za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta ("Službeni glasnik opštine Valjevo", broj 3/96); da je ova Odluka pretrpela više izmena i dopuna ("Službeni glasnik opštine Valjevo", br. 7/96, 4/99, 2/02, 3/02-prečišćen tekst, 2/03, 3/03-prečišćen tekst, 1/06, 2/06, 22/07 i "Službeni glasnik grada Valjeva", broj 13/09); da je Zakon o građevinskom zemljištu na osnovu čijih odredaba je doneta osporena Odluka prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji 2003. godine; da prečišćeni tekst osporene Odluke koji je objavljen u "Službenom glasniku opštine Valjevo", broj 3/03, nije usaglašen sa Zakonom o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06), iako je donet posle stupanja na snagu ovog zakona. Budući da prema odredbi člana 168. stav 4. Ustava, Ustavni sud može oceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opštih akata sa zakonom i po prestanku njihovog važenja, ako je postupak ocene ustavnosti pokrenut najkasnije u roku od šest meseci od prestanka njihovog važenja, to je ocena ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke zasnovana na osnovu odredbe Zakona o planiranju i izgradnji kojom se produžava važnost odredaba o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, u odnosu na prečišćeni tekst Odluke koji je donet u vreme važenja Zakona iz 2003. godine i njene izmene i dopune.

Osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta ("Službeni glasnik opštine Valjevo", br. 3/03-prečišćeni tekst, 1/06, 2/06, 22/07 i "Službeni glasnik grada Valjeva", broj 13/09), koja je doneta posle stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, je propisano da se za korišćenje građevinskog zemljišta, osim zemljišta koje služi za javnu upotrebu i zemljišta na kome se nalaze poslovni objekti starih zanata, plaća naknada, pri čemu je definisano šta se smatra zemljištem koji služi za javnu upotrebu i šta se smatra starim zanatima (član 2.); predviđeno je da se naknada za izgrađeno građevinsko zemljište obračunava po 1m² stambenog, proizvodnog odnosno poslovnog prostora i pomoćnog prostora (član 3. stav 2.); definisano je šta se, u smislu Odluke, smatra stambenim, proizvodnim, kancelarijskim i pomoćnim prostorom (član 4.); propisano je da se visina naknade za vrednovanje građevinskog zemljišta određuje prema utvrđenim pogodnostima, ali diferencirano, za stambeni i drugi prostor, za proizvodni prostor, za poslovni prostor i pomoćni prostor (član 5. stav 2.); utvrđena je naknada za korišćenje građevinskog zemljišta po 1m² po zonama i prema vrstama prostora (član 7.); utvrđen način obračuna naknade za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta prema zonama, u zavisnosti od iznosa naknade utvrđene za korišćenje stambenog prostora (član 8. st. 1. i 2.); utvrđen je iznos naknade za područje naseljenog mesta Divčibare, tako da se dobija množenjem vrednosti naknade za stamben prostor u III zoni sa koeficijentima koji su utvrđeni za stambeni prostor, za proizvodni i poslovni prostor, za kuće za odmor i oporavak i za neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište (član 9. stav 2.); propisano je da se visina naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta na kome se nalazi garažni prostor za motorna i priključna vozila utvrđuje u dvostrukom iznosu naknade koja se plaća za stambeni prostor u okviru te zone (član 10.) i da se, ako se u stanu obavlja i poslovna delatnost, iznos obračuna te naknade uvećava za 50% (član 11.).

Na osnovu izloženih odredaba Ustava i zakona, Ustavni sud je zaključio da je opština imala ovlašćenje da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i ovlašćenje da svojom odlukom bliže utvrdi merila i kriterijume za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, međutim, osporena Odluka nije bila usaglašena sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine kojima je bila uređena naknada za korišćenje građevinskog zemljišta. Naime, po oceni Suda, odredba člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji nije sadržala ovlašćenje opštine za propisivanje novih kriterijuma i merila osim onih koji su bili predviđeni stavom 4. člana 77. Zakona, jer se kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta predviđeni Zakonom odnose na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti i samo ovi kriterijumi mogu biti razrađeni aktom jedinica lokalne samouprave. Dakle, utvrđeni kriterijumi odnosili su se samo na izgrađeno i neizgrađeno građevinsko zemljište a ne i na namenu korišćenja zemljišta, odnosno vrstu delatnosti koja se obavlja na tom zemljištu. S tim u vezi, Skupština grada Valjeva, po oceni Suda, nije bila ovlašćena da, kao poseban kriterijum za utvrđivanje visine predmetne naknade, propiše namenu korišćenja zemljišta i s tim u vezi i vrstu delatnosti koja se na tom zemljištu obavlja. Ovo iz razloga što Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, namena zemljišta i delatnost kojom se obveznik naknade bavi, nije bila propisana kao jedan od kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Naime, namena korišćenja zemljišta, pa s tim u vezi i vrsta delatnosti koja se obavlja, bila je propisana kao jedan od elemenata na osnovu koga su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima u Zakonu o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS", br. 44/95, 16/97 i 23/01), koji je prestao da važi. Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, namena korišćenja zemljišta i s tim u vezi delatnost kojom se obveznik naknade bavi, nije propisana kao jedan od elemenata za utvrđivanje visine ove naknade. Stoga je Sud ocenio da je donosilac osporene Odluke prekoračio zakonsko ovlašćenje kada je propisao kriterijum namene korišćenja zemljišta, odnosno delatnosti kojom se obveznici naknade bave, za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da odredbe osporene Odluke u delovima ili u celini, kojima se visina naknade određuje prema nameni korišćenja zemljišta, odnosno vrsti delatnosti, nisu u saglasnosti sa zakonom. Ustavni sud ukazuje da je namena korišćenja zemljišta i vrsta delatnosti koja se obavljala, mogla biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih i taksenih obaveza, ali da to nisu bili Zakonom utvrđeni elementi za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Ustavni sud je takođe utvrdio da Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, u delu koji se odnosi na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta nije sadržao odredbe koje se odnose na mogućnost umanjenja ili oslobađanja plaćanja ove naknade, pa je utvrdio da je Skupština grada Valjeva, propisivanjem kako je to učinjeno članom 2. Odluke, prekoračila ovlašćenje iz Zakona.

Imajući u vidu hijerarhiju domaćih opštih pravnih akata utvrđenu odredbom člana 195. stav 2. Ustava prema kojoj statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, Ustavni sud je utvrdio da odredbe Odluke navedene u izreci nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.

Ustavni sud konstatuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje opravdanost i ispravnost utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama, kao ni zakonitost rešenja o utvrđivanju visine naknade za pojedine obveznike.

S obzirom na to da je u toku postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, te da u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud nije ograničen zahtevom inicijatora, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 53. stav 2. i člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti