Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba opštinske odluke o mesnim zajednicama

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Odluke o obrazovanju mesnih zajednica Opštine Kovačica, koje uređuju poslove, organizaciju, odlučivanje i izborni postupak, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, jer ta pitanja moraju biti uređena aktima samih mesnih zajednica.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUl-54/2009
29.03.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. marta 2012. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 1. u delu koji glasi: "poslovi... organizacija i odlučivanje... i druga pitanja značajna za njihov rad", čl. 9. i 10. i čl. 31. do 83. Odluke o obrazovanju mesnih zajednica ("Službeni list opštine Kovačica", broj 16/08) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 71. stav 3. Odluke navedene u izreci. U inicijativi se navodi: da je osporena odredba Odluke koja propisuje da izborna lista koja je dobila najveći broj glasova birača dobija sve mandate u savetu mesne zajednice, u suprotnosti sa članom 52. Ustava Republike Srbije i odredbama Zakona o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), budući da je Skupština opštine Kovačica tom odredbom uredila pitanja koja se uređuju statutima mesnih zajednica, a u suprotnosti je i sa „svim do sada poznatim izbornim pravilima“ jer nije primenjen ni većinski ni proporcionalni izborni sistem već sistem koji ne obezbeđuje poštovanje volje građana da biraju i da budu birani pod jednakim izbornim pravilima. Inicijator smatra da prilikom izbora članova saveta mesnih zajednica treba poštovati princip izražen u članu 40. stav 3. Zakona o lokalnim izborima prema kome svakoj izbornoj listi pripada broj mandata koji je srazmeran broju dobijenih glasova.

Donosilac osporenog akta u odgovoru navodi: da je osporena Odluka doneta na osnovu čl. 72. do 77. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07); da je članom 74. Zakona predviđeno da se aktima mesne zajednice, a u skladu sa Statutom opštine, utvrđuju poslovi koje vrše organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice; da je nadležnost opštine da donosi odluku o obrazovanju, odnosno ukidanju mesnih zajednica i da utvrđuje poslove koje će poveriti na vršenje mesnim zajednicama i organizaciju, odlučivanje i finansiranje mesnih zajednica; da mesne zajednice nisu definisane Ustavom; da mesne zajednice nisu teritorijalne jedinice i da se njihov položaj ne može poistovetiti sa položajem jedinice lokalne samouprave; da Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o lokalnim izborima ne uređuju postupak izbora organa mesnih zajednica, zbog čega je osporenom odredbom Odluke skupština opštine uredila postupak izbora na način da izborna lista koja dobije najveći broj glasova dobija sve mandate u savetu mesne zajednice; da je ovakvo rešenje uneto iz razloga da bi tako sačinjene jedinstvene liste kandidata za članove saveta mesne zajednice mogle bolje funkcionisati i obavljati sve poslove koji su povereni mesnoj zajednici; da je praksa iz prethodnog perioda pokazala da članovi saveta mesnih zajednica izabrani po principu izbora kandidata sa najvećim brojem dobijenih glasova sa svake liste nisu mogli da funkcionišu zbog različitih stavova i mišljenja i nedostatka kvoruma za rad i nemogućnosti postizanja zajedničkih stavova. Donosilac smatra da osporenom odredbom člana 71. stav 3. Odluke nije povređeno izborno pravo i nije ugroženo poštovanje volje građana i njihovog prava, s obzirom na to da se imao u vidu značaj zadovoljavanja zajedničkih i svakodnevnih potreba lokalnog stanovništva u seoskim sredinama.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o obrazovanju mesnih zajednica ("Službeni list opštine Kovačica", broj 16/08) donela Skupština opština Kovačica, na osnovu čl. 72. do 77. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) i člana 35. Statuta opštine Kovačica ("Službeni list opštine Kovačica", broj 13/08). Osporena odredba člana 71. stav 3. Odluke sistematizovana je među odredbama čl. 66. do 73. u poglavlju VIII „Uređivanje i objavljivanje rezultata izbora“ i glasi: „Izborna lista koja je dobila najveći broj glasova birača dobija sve mandate u savetu mesne zajednice.“

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da svaki punoletan poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.); da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd i da se teritorija i sedište lokalne samouprave određuje zakonom (član 188. st. 1. i 2.); da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (član 189. stav 1.); da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom obavlja i druge poslove određene zakonom (član 190. stav 1. tačka 8.); da je najviši pravni akt opštine statut koji donosi skupština opštine i da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti (član 191. st. 1. i 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da se radi zadovoljavanja opštih zajedničkih i svakodnevnih potreba stanovništva na određenom području jedinice lokalne samouprave mogu obrazovati mesne zajednice ili drugi oblici mesne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom (član 8.); da je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave statut kojim se naročito, pored ostalog, uređuje osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave (član 11.); da skupština opštine, odnosno skupština grada odlučuje uz prethodno pribavljeno mišljenje građana, o obrazovanju, području za koje se obrazuje i ukidanju mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave (član 73. stav 1.); da se aktima mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave, u skladu sa statutom opštine, odnosno grada i aktom o osnivanju utvrđuju poslovi koje vrše organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave (član 74.); da mesna zajednica, odnosno drugi oblik mesne samouprave ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih statutom i odlukom o osnivanju (član 76.).

Zakon o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", br. 129/07 i 54/11) propisuje: da se ovim zakonom uređuje izbor i prestanak mandata odbornika skupština jedinica lokalne samouprave (član 1.); da se odbornici biraju na osnovu lista političkih stranaka, njihovih koalicija, drugih političkih organizacija i lista koje predlože grupe građana (član 5.); da svakoj izbornoj listi pripada broj mandata koji je srazmeran broju dobijenih glasova (član 40. stav 2.).

Iz navedenih odredaba Ustava i Zakona o lokalnoj samoupravi sledi da mesna zajednica nije jedinica lokalne samouprave, niti je element teritorijalne organizacije Republike Srbije, već, saglasno stavu Suda, ona predstavlja asocijaciju građana zasnovanu na interesnim principima u okviru koje građani zadovoljavaju određene opšte, zajedničke i svakodnevne potrebe. Takođe, iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi da se odlukom skupštine opštine, uz prethodno pribavljeno mišljenje građana, samo obrazuju ili ukidaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i utvrđuje područje za koje se obrazuju, a da se statutom opštine, kao aktom više pravne snage, uređuju osnivanje i rad mesnih zajednica. Poslovi koje vrši mesna zajednica, njeni organi i postupak njihovog izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice uređuju se aktima mesne zajednice, u skladu sa statutom opštine i aktom o osnivanju. Osim toga, saglasno članu 74. Zakona o lokalnoj samoupravi, izbori u mesnim zajednicama uređuju se aktima mesne zajednice i prenošenje načela izbora i uređivanja izbornog procesa na način predviđen za opštinu kao jedinicu lokalne samouprava, kako je to uređeno Zakonom o lokalnim izborima, u suprotnosti je sa prirodom i razlogom postojanja mesne zajednice koja, kao što je navedeno, nije teritorijalna jedinica već predstavlja asocijaciju građana zasnovanu na interesnim principima u okviru koje građani zadovoljavaju određene opšte, zajedničke i svakodnevne potrebe. Naime, u mesnoj zajednici građani zadovoljavaju za sve iste i jednake potrebe i interese, bez obzira na stranačku i drugu pripadnost. Učešće političkih stranaka u izborima, kao i uređivanje izbora u mesnim zajednicama na isti način kao za odbornike skupština jedinica lokalne samouprave u neskladu je sa ciljem organizovanja mesnih zajednica, a to je zadovoljavanje opštih i zajedničkih potreba, zbog čega se na ovakav oblik mesne samouprave ne primenjuju neposredno odredbe o izborima za odbornike u skupštinu jedinice lokalne samouprave, kao ni odredbe o načinu odlučivanja organa jedinica lokalne samouprave koje su sadržane u Zakonu o lokalnoj samoupravi i Zakonu o lokalnim izborima.

Ustavni sud je uvidom u sadržinu osporene Odluke o obrazovanju mesnih zajednica na području opštine Kovačica utvrdio: da se ovom odlukom uređuju obrazovanje, poslovi, područje, organizacija i odlučivanje, finansiranje mesnih zajednica u opštini Kovačica i druga pitanja značajna za njihov rad (član 1.); da Odluka sadrži „Osnovne odredbe“ čl. 1. do 8.; da se odredbama čl. 9. i 10. uređuju „Poslovi mesne zajednice“, odredbama čl. 11. do 23. „Prihodi mesne zajednice“, odredbama čl. 24. do 30. „Organizovanje i odlučivanje“, odredbama čl. 31. do 48. „Organi mesne zajednice“, odredbama čl. 49. do 58. „Kandidovanje“, odredbama čl. 59. do 65. „Sprovođenje izbora“, odredbama čl. 66. do 73. „Utvrđivanje i objavljivanje rezultata izbora“, odredbama čl. 74. do 76. „Prestanak mandata i ponovni izbori“, odredbama čl. 77. do 81. „Zaštita izbornog prava“, odredbama član 82. „Troškovi sprovođenja izbora“ dok su odredbe čl. 83. do 85. „Prelazne i završne odredbe“.

Imajući u vidu da se inicijativom osporava odredba člana 71. stav 3. Odluke prema kojoj izborna lista koja je dobila najveći broj glasača dobija sve mandate u savetu mesne zajednice i da je ta odredba u nizu odredaba (čl. 31. do 81. Odluke) kojima se uređuje način izbora članova saveta mesne zajednice (odredbama koje se odnose na izbor odbornika skupštine opštine), postupak predlaganja kandidata za članove saveta mesne zajednice i raspisivanje izbora za članove saveta mesne zajednice, a da je odredbama člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano koja pitanja se uređuju statutima mesnih zajednica, Ustavni sud je ocenio da Skupština opštine Kovačica saglasno zakonskim rešenjima nije ovlašćena da svojom odlukom uređuje navedena pitanja, jer se ta pitanja autonomno uređuju aktima mesne zajednice, u skladu sa odgovarajućim odredbama statuta opštine. Naime, mesna zajednica kao javnopravni kolektivitet koji ima status pravnog lica, ima svoj predstavnički organ, savet koji se konstituiše na osnovu slobodne i neposredno izražene volje građana, i stanovište je Ustavnog suda da ovaj organ ima karakter opšteg predstavničkog tela a ne interesnog predstavništva ili predstavništva nacionalnih manjina, tako da u njegovom konstituisanju ravnopravno učestvuju svi građani mesne zajednice, nezavisno od njihove profesije, religioznog opredeljenja, političkog uverenja i nacionalne pripadnosti, te da i u savetu mesne zajednice kao opštem predstavničkom telu treba da se vodi računa o odgovarajućoj zastupljenosti nacionalnih manjina i ravnopravnosti polova. Osporena odredba člana 71. stav 3. Odluke ne vodi računa o navedenim zahtevima.

Međutim, kako se osporenom Odlukom skupštine opštine Kovačica uređuju obrazovanje, poslovi, područje, organizacija i odlučivanje, finansiranje mesnih zajednica u opštini Kovačica i druga pitanja značajna za njihov rad, što znači ne samo pitanja obrazovanja, područja za koje se obrazuju i ukidaju mesne zajednice koja se saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi uređuju aktima skupštine opštine, već se uređuju i poslovi koje vrše organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesnih zajednica, odnosno drugog oblika mesne samouprave, koja se prema istom zakonu uređuju aktima mesne zajednice, to proizlazi da odredba člana 1. Odluke u delu koji glasi: „poslovi... organizacija i odlučivanje... i druga pitanja značajna za njihov rad“ nije u saglasnosti sa zakonom. Takođe, i odredbe čl. 9. i 10. Odluke kojima se potpunije uređuju poslovi mesne zajednice, kao i odredbe čl. 31. do 83. Odluke kojima se uređuje organizovanje i odlučivanje, organi mesne zajednice i kandidovanje, kao i odredbe čl. 74. do 81. Odluke kojima je uređen prestanak mandata i ponovni izbori kao i zaštita izbornog prava, nisu u saglasnosti sa zakonom.

Imajući u vidu da o ovim pitanjima Ustavni sud već ima zauzete pravne stavove, i da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 129/07 i 99/11), bez donošenja rešenja o pokretanju postupka utvrdio da odredbe člana 1. u delu koji glasi: „poslovi... organizacija i odlučivanje... i druga pitanja značajna za njihov rad“ i čl. 9. i 10. i čl. 31. do 83. osporene Odluke o obrazovanju mesnih zajednica opštine Kovačica, nisu u saglasnosti sa odredbom člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi. Navedene odredbe Odluke nisu u saglasnosti ni sa članom 195. stav 2. Ustava, kojim je utvrđen princip hijerarhije domaćih opštih pravnih akata.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud očekuje od nadležnih organa opštine Kovačica da donesu opšti akt u skladu sa članom 74. Zakona o lokalnoj samoupravi i urede način izbora članova saveta mesne zajednice u potpunosti poštujući osnovne principe izbornog prava, kao i prava pripadnika nacionalnih manjina kojima će obezbediti potpuno i ravnopravno učešće nacionalnih manjina u upravljanju javnim poslovima i izbornom procesu.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 1. u delu koji glasi: "poslovi... organizacija i odlučivanje... i druga pitanja značajna za njihov rad", čl. 9. i 10. i čl. 31. do 83. Odluke o obrazovanju mesnih zajednica ("Službeni list opštine Kovačica" broj 16/08), prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba opštinske odluke o mesnim zajednicama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti