Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba opštinske odluke o zelenim površinama

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da odredbe Odluke o zelenim površinama opštine Ruma nisu u saglasnosti sa zakonom. Nedozvoljeno je prenošenje obaveze održavanja javnih zelenih površina, što je komunalna delatnost, sa nadležnog javnog preduzeća na građane i pravna lica.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-107/2024
29.05.2025.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. maja 2025. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 20. stava 1. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i“, stava 2. u delu koji glasi: „i zelene površine“ i stava 3. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine i“, Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, br. 32/17, 18/22 i 12/23), nisu u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 20. Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, br. 32/17, 18/22 i 12/23). Povodom podnete inicijative, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), Rešenjem IUo-107/2024 od 5. decembra 2024. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 20. stava 1. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i“, stava 2. u delu koji glasi: „i zelene površine“ i stava 3. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine i“, Odluke iz izreke.

Ustavni sud je u prethodnom postupku našao da se povodom odredaba člana 20. st. 1, 2. i 3. osporene Odluke, kao sporno, osnovano može postaviti pitanje da li je osporenim odredbama člana 20. Odluke, u delu koji se odnosi na zelene površine i druge javne površine, Skupština opštine Ruma, suprotno odredbama člana 5. Zakona o komunalnim delatnostima, odredila da komunalnu delatnost održavanja zelenih površina i drugih javnih površina vrše pravna i fizička lica - vlasnici ili korisnici objekata oko kojih (ispred, iza, odnosno sa svih strana) se nalaze zelene površine i druge javne površine.

Ustavni sud je, na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, dostavio Skupštini opštine Ruma na odgovor navedeno Rešenje 20. decembra 2024. godine. Skupština opštine Ruma nije u ostavljenom roku, a ni po isteku tog roka, dostavila odgovor Ustavnom sudu, te je Sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Ruma, na sednici održanoj 25. oktobpa 2017. godine, donela Odluku o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, broj 32/17), na osnovu člana 2. i člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik Republike Srbije”, br. 88/11 i 104/16) i člana 37. stav 1. tačka 7. Statuta Opštine Ruma („Službeni list opština Srema”, br. 6/09, 32/12 i 28/14). Osporenom Odlukom se reguliše uređenje, tekuće i investiciono održavanje, sanacija i zaštita zelenih površina na teritoriji opštine Ruma (član 1.).

Pod zelenim površinama u smislu ove odluke podrazumevaju se površine utvrđene urbanističkim planovima (uređene i neuređene) u okviru granica definisanih urbanističkim planovima u čijoj osnovi su sadržani hortikulturni elementi različitih kategorija (član 2. stav 1.).

Odredbama člana 2. stav 2. Odluke određeno je da se zelene površine dele na:

1. javne zelene površine privedene nameni: parkovi, skverovi, zelene površine duž saobraćajnica (ulični travnjaci i drvoredi, zelene trake duž staza, cvetnjaci, žive ograde, žardinjere i sl.), zelene površine u stambenim blokovima, javna dečija igrališta, park šume i spomen groblja i spomen obeležja,

2. zelene površine specijalnih namena: zelene površine u krugu preduzeća i drugih pravnih lica, zelene površine za sport i rekreaciju, zelene površine zdravstvenih ustanova, rasadnici, zelene površine škola i dečijih ustanova, zelene površine grobalja, zelene površine na prilazu i oko jezera “Borkovac”.

Odredbom člana 4. Odluke uređeno je da se pod održavanjem zelenih površina podrazumevaju nega postojeće vegetacije i njihovo estetsko i funkcionalno održavanje, orezivanje stabala, seča trulih stabala, okopavanje, prskanje, košenje travnjaka, zalivanje, sakupljanje i odnošenje biljnog otpada nastalog na javnoj površini, formiranje i održavanje cvetnjaka jednogodišnjeg cveća i perena, orezivanje ružičnjaka i slično.

Odredbom člana 6. stav 1. Odluke predviđeno da javne zelene površine iz člana 2. stav 2. tačka 1. ove odluke na području naselja Ruma održava Javno preduzeće “Komunalac” u Rumi (u daljem tekstu: preduzeće), a sve prema Ugovoru koji preduzeće za svaku kalendarsku godinu zaključuje sa predsednikom opštine Ruma, dok je odredbom stava 2. istog člana predviđeno da se o održavanju javnih zelenih površina iz člana 2. stav 1. tačka 1. ove odluke u seoskim naseljima staraju mesne zajednice. Saglasno odredbi stava 5. člana 6. Odluke, zelene površine specijalnih namena iz člana 2. stav 2. tačka 2. Odluke održavaju preduzeća i druga pravna lica koja koriste te površine.

Prema odredbama člana 8. Odluke, sredstva za uređenje, održavanje i zaštitu javnih zelenih površina (iz člana 2. stav 2. tačka 1.) obezbeđuju se iz budžeta opštine Ruma, kao i iz drugih izvora u skladu sa zakonom (stav 1.), a sredstva za održavanje zelenih površina specijalne namene (iz člana 2. stav 2. tačka 2.) obezbeđuju se iz sopstvenih sredstava investitora – korisnika i iz posebnih namenskih sredstava (stav 2.).

Odredbama člana 16. Odluke propisano je, pored ostalog, da je komunalno preduzeće dužno da se u okviru utvrđenog programa, stara o redovnom i urednom održavanju javnih zelenih površina (stav 1.), kao i da održavanje i zaštita javnih zelenih površina obuhvata: 1. negovanje i obnavljanje biljnog materijala na zelenim površinama, 2. uklanjanje biljnog otpada nastalog na toj zelenoj površini, 3. preduzimanje mera zaštite zelenila od bolesti i štetočina, 4. uređenje i obnovu zelenih površina posle elementarnih nepogoda, 5. uklanjanje snega i leda sa stabala i šiblja, u cilju sprečavanja lomova grana (stav 2.).

Prema odredbi člana 23. stav 1. Odluke, orezivanje zdravih stabala na javnim površinama vrši preduzeće, uz obavezu iz člana 21. Odluke da nakon obavljenog posla sa javne površine ukloni sav otpadni materijal (grane, lišće i sl.).

Odredbom člana 29. Odluke predviđeno je da košenje trave i drugih sličnih zasada, kao i formiranje novih biljnih zasada na javnim zelenim površinama mogu vršiti i fizička i pravna lica ispred svojih objekata uz saglasnost Komisije (Komisija iz člana 23. Odluke).

Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, broj 12/23) od 25. maja 2023. godine, izmenjen je člana 20. Odluke koji je sistematizovan u poglavlju III Odluke, kojim su uređena prava i obaveze preduzeća (javno komunalno preduzeće), tako što je predviđeno: da su pravna i fizička lica dužna da zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i neizgrađeno građevinsko zemljište čiji su vlasnici ili korisnici a koje se graniči sa javnim površinama, održavaju u urednom i čistom stanju (stav 1.); da su lica iz stava 1. ovog člana dužna da redovno kose travu, uklanjaju korov, uklanjaju građevinski i drugi otpad, orezuju suve grane, šiblje i drugo rastinje, kao i da preduzimaju druge radove kako bi to zemljište i zelene površine bile u urednom i čistom stanju (stav 2.); da ako se zelene površine i druge javne površine i neizgrađeno građevinsko zemljište iz stava 1. ovog člana ne održavaju uredno i na ovaj način se ometa korišćenje javne površine, komunalni inspektor će rešenjem vlasniku ili korisniku naložiti da se nedostaci uklone pod pretnjom izvršenja (stav 3.).

III

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), na osnovu koga je donet i kasnije menjan i dopunjen osporeni opšti akt, uređen je sistem obavljanja komunalnih delatnosti tako što su određene komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Zakonom su održavanje čistoće na površinama javne namene i održavanje javnih zelenih površina određene, pored ostalih, kao komunalne delatnosti od opšteg interesa, tj. delatnost od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njenim vršenjem (član 2. st. 1. i 2. i stav 3. tačka 11) i 12)). Odredbom člana 3. Zakona propisano je: da je održavanje čistoće na javnim površinama čišćenje i pranje asfaltiranih, betonskih, popločanih i drugih javnih površina, prikupljanje i odvoženje komunalnog otpada sa tih površina, održavanje i pražnjenje posuda za otpatke na javnim površinama, kao i održavanje javnih česmi, bunara, fontana, kupališta, plaža i toaleta kao komunalnih objekata (tačka 11)); da je održavanje javnih zelenih površina uređenje, tekuće i investiciono održavanje, rekonstrukcijai sanacija zelenih, rekreativnih površina i priobalja (tačka 12)). Odredbama člana 4. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i da uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1.), a da se komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (stav 2.).

Odredbama člana 5. Zakona određeni su subjekti koji mogu obavljati komunalnu delatnost (javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt). Odredbama člana 9. Zakona uređeno je poveravanje obavljanja komunalne delatnosti. Odredbom člana 13. stav 1. Zakona propisano je da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje, pored ostalog, način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji.

Odredbom člana 20. stav 1. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, lokalni prevoz, korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora.

S obzirom na to da Zakonom o komunalnim delatnostima nije određen pojam „ zelene površine“, kao ni „javne površine“, u smislu tog zakona, Ustavni sud nalazi da je, u sagledavanju spornog pitanja koje se pokreće u ovom predmetu, neophodno imati u vidu i odredbe Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr. zakon, 9/20, 52/21 i 62/23), kojima su uređeni uslovi i način organizacije, uređenja i korišćenja prostora. Odredbama člana 2. stav 1. tačka 48) Zakona određeno je da je „površina javne namene“ prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.). Saglasno odredbama člana 35. st. 7. i 8. Zakona, skupština jedinice lokalne samouprave donosi prostorni plan jedinice lokalne samouprave i urbanistički plan, kojima se određuje planirana namena prostora, odnosno pretežna ili detaljna namena zemljišta.

Iz navedenih odredaba zakona proizlazi:

- da je jedinica lokalne samouprave obavezna da obezbedi i uredi obavljanje komunalnih delatnosti na svojoj teritoriji i da obezbedi organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje uređenog građevinskog zemljišta, koje predstavlja komunalni objekat u smislu Zakona o komunalnim delatnostima;

- da su Zakonom o komunalnim delatnostima održavanje čistoće na površinama javne namene i održavanje javnih zelenih površina, određene kao komunalne delatnosti, tj. delatnosti od opšteg interesa;

- da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da svojom odlukom propiše uslove i način obavljanja ovih komunalnih delatnosti, opšta i posebna prava i obaveze, kako vršilaca komunalnih delatnosti, tako i njihovih korisnika;

- da vršilac komunalne delatnosti koje su predmet uređivanja osporene Odluke, saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima, može biti javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt, na način propisan tim zakonom;

- da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši na način i u postupku koji je propisan Zakonom o komunalnim delatnostima;

- da su javne zelene površine - površine javne namene, definisane Zakonom o planiranju i izgradnji.

Iz navedenih odredaba osporene Odluke sledi:

- da je opština Ruma za obavljanje komunalne delatnosti održavanja čistoće na površinama javne namene i održavanje javnih zelenih površina iz člana 2. stav 2. tačka 1. na području naselja Ruma poverila javnom komunalnom preduzeću (u daljem tekstu: preduzeće);

- da su Odlukom detaljno utvrđene obaveze preduzeća, koje obuhvataju i poslove iz odredaba osporenog člana 20. Odluke;

- da se sredstva za uređenje, održavanje i zaštitu javnih zelenih površina, a što obuhvata i obavljanje poslova na koje se odnose odredbe osporenog člana 20. Odluke, obezbeđuju, prevashodno, iz budžeta opštine;

- da je, nasuprot obavezama vlasnika i korisnika objekata propisanim osporenim odredbama, odredbom člana 29. iste Odluke predviđena mogućnost da fizička i pravna lica (vlasnici, odnosno korisnici objekata), uz saglasnost nadležne Komisije, kose travu i druge slične zasade i da formiraju nove biljne zasade na javnim zelenim površinama, i to samo ispred svojih objekata.

Polazeći od navedenih zakonskih odredaba, kao i od odredaba same osporene Odluke, kojom je, u članu 2. stav 2. tačka 1. jasno određeno da su javne zelene površine privedene nameni: parkovi, skverovi, zelene površine duž saobraćajnica (ulični travnjaci i drvoredi, zelene trake duž staza, cvetnjaci, žive ograde, žardinjere i sl.), zelene površine u stambenim blokovima, javna dečija igrališta, park šume i spomen groblja i spomen obeležja, zatim da se pod održavanjem zelenih površina podrazumevaju nega postojeće vegetacije i njihovo estetsko i funkcionalno održavanje, orezivanje stabala, seča trulih stabala, okopavanje, prskanje, košenje travnjaka, zalivanje, sakupljanje i odnošenje biljnog otpada nastalog na javnoj površini, formiranje i održavanje cvetnjaka jednogodišnjeg cveća i perena, orezivanje ružičnjaka i slično (član 4. Odluke) i, konačno, da prema odredbama člana 6. Odluke, javne zelene površine na području naselja Ruma održava Javno preduzeće “Komunalac” u Rumi (u daljem tekstu: preduzeće), prema Ugovoru koji preduzeće za svaku kalendarsku godinu zaključuje sa predsednikom opštine Ruma, a da se o održavanju javnih zelenih površina u seoskim naseljima staraju mesne zajednice, Ustavni sud je ocenio da je osporenim odredbama člana 20. Odluke, u delu koji se odnosi na zelene površine i druge javne površine, Skupština opštine Ruma, suprotno odredbama člana 5. Zakona o komunalnim delatnostima, odredila da komunalnu delatnost održavanja zelenih površina i drugih javnih površina na području naselja Ruma vrše pravna i fizička lica - vlasnici ili korisnici objekata oko kojih (ispred, iza, odnosno sa svih strana) se nalaze zelene površine i druge javne površine.

Ustavni sud naglašava da određeni doprinos vlasnika i korisnika objekata, kao korisnika komunalnih usluga, održavanju zelenih površina ispred njihovih objekata, u smislu košenja trave i formiranja novih biljnih zasada na javnim zelenim površinama ispred svojih objekata, dakle na javnim zelenim površinama koje su neposredno vezane za korišćenje samog objekta, kako je to, kao mogućnost, i predviđeno odredbom člana 29. Odluke, sa ustavnopravnog stanovišta nije sporan, ali je ustavnopravno neprihvatljivo, sa jedne strane, obavezivati vlasnike i korisnike objekata da, pod pretnjom sankcije, zapravo vrše komunalnu delatnost umesto javnog komunalnog preduzeća kome se, za obavljanje istih poslova obezbeđuju sredstva u budžetu jedinice lokalne samouprave i, sa druge strane, propisivati kao obavezu obavljanje onih poslova čije je vršenje, istom Odlukom, propisano kao mogućnost i to na način predviđen tom odlukom.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 20. stava 1. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i“, stava 2. u delu koji glasi: „i zelene površine“ i stava 3. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine i“, Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, br. 32/17, 18/22 i 12/23), nisu u saglasnosti sa zakonom.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 20. st. 1, 2. i 3. u delu koji se odnosi na zelene površine i druge javne površine, Odluke navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba opštinske odluke o zelenim površinama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti