Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba opštinske odluke kojima se fizičkim i pravnim licima nameće obaveza održavanja javnih zelenih površina. Sporno je da li se time na građane prenosi komunalna delatnost koja je u nadležnosti lokalne samouprave.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-107/2024
05.12.2024.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda, Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Nataša Plavšić, dr Tijana Šurlan i Miroslav Nikolić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 5. decembra 2024. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 20. stava 1. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i“; stava 2. u delu koji glasi: „i zelene površine“ i stava 3. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine“, Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, br. 32/17, 18/22 i 12/23).

2. Rešenje dostaviti Skupštini opštine Ruma, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 20. Odluke navedene u tački 1. izreke. Nakon citiranja teksta osporenih odredaba Odluke o zelenim površinama opštine Ruma, inicijator navodi da su ove odredbe u suprotnosti sa odredbom člana 20. Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbama člana 2. stav 1. i stav 3. tač. 11) i 12) i čl. 4. i 5. Zakona o komunalnim delatnostima, jer se njima, po shvatanju inicijatora, pravnim i fizičkim licima, pod pretnjom izvršenja, nameće obaveza da održavaju zelene i druge javne površine i to trotoare, kanale, ulične travnjake, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza i određuje način na koji ova lica treba da održavaju ove površine, a što „spada u zakonom propisane komunalne delatnosti iz člana 2. stav 3. tač. 11) i 12) Zakona, čije obavljanje je u nadležnosti jedinice lokalne samouprave preko zakonom propisanih vršilaca komunalnih delatnosti, na način i pod uslovima propisanim Zakonom“. Kako je, suprotno navedenim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o komunalnim delatnostima, pravnim i fizičkim licima nametnuta obaveza vršenja komunalne delatnosti održavanja čistoće na površinama javne namene i održavanje javnih zelenih površina, što je Zakonom određena nadležnost javnih preduzeća, privrednih društava, preduzetnika ili drugog pravnog subjekta, kao vršilaca komunalne delatnosti, to inicijator traži da Ustavni sud „donese odluku kojom će utvrditi da član 20. osporene Odluke nije u saglasnosti sa zakonom i da odredi način za otklanjanje posledica koje su nastale usled primene nezakonite odredbe Odluke o zelenim površinama opštine Ruma“.

Kako Skupština opštine Ruma, u ostavljenom roku, a ni naknadno, na traženje Ustavnog suda nije dostavila odgovor na navode inicijative, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15 - dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), nastavio postupak.

 

II

 

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Ruma, na sednici održanoj 25. oktobpa 2017. godine, donela Odluku o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, broj 32/17), na osnovu člana 2. i člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik Republike Srbije”, br. 88/11 i 104/16) i člana 37. stav 1. tačka 7. Statuta Opštine Ruma („Službeni list opština Srema”, br. 6/09, 32/12 i 28/14). Osporenom Odlukom se reguliše uređenje, tekuće i investiciono održavanje, sanacija i zaštita zelenih površina na teritoriji opštine Ruma (član 1.).

Pod zelenim površinama u smislu ove odluke podrazumevaju se površine utvrđene urbanističkim planovima (uređene i neuređene) u okviru granica definisanih urbanističkim planovima u čijoj osnovi su sadržani hortikulturni elementi različitih kategorija (član 2. stav 1.).

Odredbama člana 2. stav 2. Odluke određeno je da se zelene površine dele se na:

1. javne zelene površine privedene nameni: parkovi, skverovi, zelene površine duž saobraćajnica (ulični travnjaci i drvoredi, zelene trake duž staza, cvetnjaci, žive ograde, žardinjere i sl.), zelene površine u stambenim blokovima, javna dečija igrališta, park šume i spomen groblja i spomen obeležja,

2. zelene površine specijalnih namena: zelene površine u krugu preduzeća i drugih pravnih lica, zelene površine za sport i rekreaciju, zelene površine zdravstvenih ustanova, rasadnici, zelene površine škola i dečijih ustanova, zelene površine grobalja, zelene površine na prilazu i oko jezera “Borkovac”.

Odredbom člana 4. Odluke uređeno je da se pod održavanjem zelenih površina podrazumevaju nega postojeće vegetacije i njihovo estetsko i funkcionalno održavanje orezivanje stabala, seča trulih stabala, okopavanje, prskanje, košenje travnjaka, zalivanje, sakupljanje i odnošenje biljnog otpada nastalog na javnoj površini, formiranje i održavanje cvetnjaka jednogodišnjeg cveća i perena, orezivanje ružičnjaka i slično.

Odredbom člana 6. stav 1. Odluke predviđeno da javne zelene površine iz člana 2. stav 2. tačka 1. ove odluke na području naselja Ruma održava Javno preduzeće “Komunalac” u Rumi (u daljem tekstu: preduzeće), a sve prema Ugovoru koji preduzeće za svaku kalendarsku godinu zaključuje sa predsednikom opštine Ruma, dok je odredbom stava 2. istog člana predviđeno da se o održavanju javnih zelenih površina iz člana 2. stav 1. tačka 1. ove odluke u seoskim naseljima staraju mesne zajednice.

Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, broj 12/23) od 25. maja 2023. godine, izmenjen je člana 20. Odluke koji je sistematizovan u poglavlju III Odluke, kojim su uređena prava i obaveze preduzeća (javno komunalno preduzeće), tako što je predviđeno: da su pravna i fizička lica dužna da zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i neizgrađeno građevinsko zemljište čiji su vlasnici ili korisnici a koje se graniči sa javnim površinama, održavaju u urednom i čistom stanju (stav 1.); da su lica iz stava 1. ovog člana dužna da redovno kose travu, uklanjaju korov, uklanjaju građevinski i drugi otpad, orezuju suve grane, šiblje i drugo rastinje, kao i da preduzimaju druge radove kako bi to zemljište i zelene površine bile u urednom i čistom stanju (stav 2.); da ako se zelene površine i druge javne površine i neizgrađeno građevinsko zemljište iz stava 1. ovog člana ne održavaju uredno i na ovaj način se ometa korišćenje javne površine, komunalni inspektor će rešenjem vlasniku ili korisniku naložiti da se nedostaci uklone pod pretnjom izvršenja (stav 3.).

 

III

 

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), na osnovu koga je donet i kasnije menjan i dopunjen osporeni opšti akt, uređen je sistem obavljanja komunalnih delatnosti tako što su određene komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Zakonom su održavanje čistoće na površinama javne namene i održavanje javnih zelenih površina određene, pored ostalih, kao komunalne delatnosti od opšteg interesa, tj. delatnost od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njenim vršenjem (član 2. st. 1. i 2. i stav 3. tačka 11) i 12)). Odredbom člana 3. Zakona propisano je: da je održavanje čistoće na javnim površinama čišćenje i pranje asfaltiranih, betonskih, popločanih i drugih javnih površina, prikupljanje i odvoženje komunalnog otpada sa tih površina, održavanje i pražnjenje posuda za otpatke na javnim površinama, kao i održavanje javnih česmi, bunara, fontana, kupališta, plaža i toaleta kao komunalnih objekata (tačka 11)); da je održavanje javnih zelenih površina uređenje, tekuće i investiciono održavanje, rekonstrukcija i sanacija zelenih, rekreativnih površina i priobalja (tačka 12)). Odredbama člana 4. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i da uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1), a da se komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (stav 2.).

Odredbama člana 5. Zakona određeni su subjekti koji mogu obavljati komunalnu delatnost (javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt). Odredbama člana 9. Zakona uređeno je poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti. Odredbama člana 13. stav 1. Zakona propisano je da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje, pored ostalog, način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji.

Odredbom člana 20. stav 1. tačka 2) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, lokalni prevoz, korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora.

S obzirom na to da Zakonom o komunalnim delatnostima nije određen pojam „ zelene površine“, kao ni „javne površine“, u smislu tog zakona, Ustavni sud nalazi da je, u sagledavanju spornog pitanja koje se pokreće u ovom predmetu, neophodno imati u vidu i odredbe Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr. zakon, 9/20, 52/21 i 62/23), kojima su uređeni uslovi i način organizacije, uređenja i korišćenja prostora. Odredbama člana 2. stav 1. tačka 48) Zakona određeno je da je „površina javne namene“ prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.). Saglasno odredbama člana 35. st. 7. i 8. Zakona, skupština jedinice lokalne samouprave donosi prostorni plan jedinice lokalne samouprave i urbanistički plan, kojima se određuje planirana namena prostora, odnosno pretežna ili detaljna namena zemljišta.

 

IV

Iz navedenih odredaba zakona proizlazi:

- da je jedinica lokalne samouprave obavezna da obezbedi i uredi obavljanje komunalnih delatnosti na svojoj teritoriji i da obezbedi organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje uređenog građevinskog zemljišta, koje predstavlja komunalni objekat u smislu odredaba ovog Zakona o komunalnim delatnostima;

- da su Zakonom o komunalnim delatnostima održavanje čistoće na površinama javne namene i održavanje javnih zelenih površina određene kao komunalne delatnosti, tj delatnosti od opšteg interesa i izuzetnog značaja za normalno funkcionisanje i ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica;

- da je skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojom odlukom propiše uslove i način obavljanja ovih komunalnih delatnosti, opšta i posebna prava i obaveze, kako vršilaca komunalnih delatnosti, tako i njihovih korisnika;

- da, saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima, vršilac komunalne delatnosti može da bude javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt, na način propisan tim zakonom;

- da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši na način i u postupku propisanom Zakonom;

- da su javne zelene površine javne površine definisane Zakonom o planiranju i izgradnji.

V

 

Polazeći od navedenih zakonskih odredaba, kao i od odredaba same osporene Odluke, kojom je, u članu 2. stav 2. tačka 1. jasno određeno da su javne zelene površine privedene nameni: parkovi, skverovi, zelene površine duž saobraćajnica (ulični travnjaci i drvoredi, zelene trake duž staza, cvetnjaci, žive ograde, žardinjere i sl.), zelene površine u stambenim blokovima, javna dečija igrališta, park šume i spomen groblja i spomen obeležja, zatim da se pod održavanjem zelenih površina podrazumevaju nega postojeće vegetacije i njihovo estetsko i funkcionalno održavanje orezivanje stabala, seča trulih stabala, okopavanje, prskanje, košenje travnjaka, zalivanje, sakupljanje i odnošenje biljnog otpada nastalog na javnoj površini, formiranje i održavanje cvetnjaka jednogodišnjeg cveća i perena, orezivanje ružičnjaka i slično (član 4. Odluke) i, konačno, da prema odredbama člana 6. Odluke, javne zelene površine na području naselja Ruma održava Javno preduzeće “Komunalac” u Rumi (u daljem tekstu: preduzeće), prema Ugovoru koji preduzeće za svaku kalendarsku godinu zaključuje sa predsednikom opštine Ruma, a da se o održavanju javnih zelenih površina u seoskim naseljima staraju mesne zajednice, Ustavni sud nalazi da se osnovano može postaviti kao sporno pitanje da li je osporenim odredbama člana 20. Odluke, u delu koji se odnosi na zelene površine i druge javne površine, Skupština opštine Ruma, suprotno odredbama člana 5. Zakona o komunalnim delatnostima, odredila da komunalnu delatnost održavanja zelenih površina i drugih javnih površina vrše pravna i fizička lica - vlasnici ili korisnici objekata oko kojih (ispred, iza, odnosno sa svih strana) se nalaze zelene površine i druge javne površine.

 

VI

 

Saglasno izloženom, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da, na osnovu odredbe člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 20. stav 1. u delu stava 1. koji glasi: „zelene površine i druge javne površine ispred, pored, iza, odnosno sa svih strana oko objekata čiji su vlasnici ili korisnici (trotoar, kanal, ulični travnjaci, zelene trake duž staza i druge javne površine do kolovoza) i“, stava 2. u delu koji glasi: „i zelene površine“ i stava 3. u delu koji glasi: „zelene površine i druge javne površine“, Odluke o zelenim površinama opštine Ruma („Službeni list opština Srema“, br. 32/17, 18/22 i 12/23), te da ovo Rešenje, u skladu sa odredbom člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, sa određivanjem roka za davanje odgovora od 30 dana od dana prijema Rešenja. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je rešio kao u tač. 1, 2. i 3. izreke.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

 

Snežana Marković

 

Slični dokumenti

• IUo 107/2024: Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba opštinske odluke o zelenim površinama
• IUz 156/2023: Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti zakona o eksproprijaciji nelegalnih objekata
• IUo 199/2018: Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti gradske odluke o komunalnom uređenju
• IUo 199/2018: Pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odluke o komunalnom uređenju
• Rev 7123/2022: Odluka Vrhovnog suda o odgovornosti za štetu nastalu padom na zaleđenom trotoaru
• Rev 25971/2023: Odbijena revizija u sporu za naknadu zbog planskog određivanja namene zemljišta
• U 6485/2018: Odbijanje tužbe JKP „Zelenilo Beograd” u sporu o nadležnosti održavanja