Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Uredbe o naknadama
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe o naknadama za zaštitu životne sredine. Uredba, koja pravne poslove svrstava u delatnosti sa malim uticajem na životnu sredinu, nije prekoračila zakonska ovlašćenja, jer svaka delatnost ima određeni uticaj.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-109/2020
22.12.2022.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, dr Milan Škulić i Lidija Đukić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. decembra 2022. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe o kriterijumima za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, iznosima naknada („Službeni glasnik RS“, br. 86/19 i 89/19).
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu Uredbe iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podnete su tri inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe navedene u tački 1. izreke.
Podnosioci prve dve inicijative osporili su saglasnost Odeljka III Priloga Uredbe, u delu kojim su pravni poslovi (šifra 69.10) određeni kao delatnosti koje imaju mali uticaj na životnu sredinu, sa odredbama člana 74. i člana 195. stav 1. Ustava i odredbama čl. 2, 3, 4, 116, 134. i 135. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara. U inicijativama se navodi da su, prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu, delatnosti pravnih lica i preduzetnika razvrstane na one koje imaju veliki, srednji i mali uticaj na životnu sredinu, „s tim što je apsolutno nejasno i neodređeno kako to određene delatnosti ostvaruju negativan uticaj na životnu sredinu“. Osim ostvarenja finansijskog cilja naplatom naknade od svih delatnosti, inicijatori smatraju da osporena Uredba, s obzirom da nema stvarnih i objektivnih kriterijuma i objašnjenja kojima se određuje tzv. negativan uticaj na životnu sredinu, nije u skladu sa stvarnim i objektivnim ciljem Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i u suprotnosti je sa kumulativnim uslovima za određivanje obveznika naknade koji su propisani ovim zakonom. S tim u vezi, a pozivajući se na odredbe člana 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara kojima je propisano značenje izraza „naknada“ (tačka 1)), „javno dobro“ (tačka 2)), „korišćenje javnog dobra“ (tačka 3)), „obveznik plaćanja naknade za korišćenje javnog dobra“ (tačka 4)), na odredbu člana 134. stav 1. tačka 1) Zakona kojom je određen obveznik naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine, kao i na odredbu člana 135. stav 1. Zakona kojom je određena osnovica navedene naknade, inicijatori zaključuju da „vršilac pravnih poslova“ ne može biti obveznik naknade za korišćenje javnog dobra jer ne koristi ova dobra u pružanju pravne pomoći, ne ostvaruje negativan uticaj na životnu sredinu pružanjem pravne pomoći i nije emiter zagađenja shodno članu 116. Zakona, „a kako je to utvrđeno u čl. 134. i 135. Zakona“. Inicijatori smatraju da bi neko bio obveznik naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine mora da postoji ustavnopravno prihvatljiv argument o uticaju na životnu sredinu, te kolika je to količina zagađenja i u čemu se ona ogleda. S tim u vezi, prosto nabrajanje i klasifikovanje delatnosti koje negativno utiču na životnu sredinu bez stvarnog opisa u čemu se ogleda uticaj na životnu sredinu i koji je to stepen negativnog uticaja nije ustavnopravno prihvatljivo u smislu koji je trebala da uredi Uredba, bližim tumačenjem i određenjem Zakona. Podnosioci inicijativa smatraju da negativan uticaj na životnu sredinu znači izlaganje životne sredine zagađivačima iz člana 116. Zakona, te da ako u poslovima pružanja pravne pomoći nema ovih zagađivača, to lica koja obavljaju ove poslove ne mogu biti obveznici naknade. Inicijatori takođe navode da odredbe Uredbe nisu u saglasnosti ni sa članom 74. Ustava jer odgovornost Republike Srbije i autonomne pokrajine za zaštitu životne sredine „ne može da se ogleda samo u propisivanju novčanih naknada, a bez stvarne analize uticaja pojedinih poslovnih aktivnosti na životnu sredinu“, kao ni sa odredbom člana 195. stav 1. Ustava prema kojoj svi podzakonski opšti akti moraju biti saglasni zakonu. Na kraju, inicijatori su zatražili da Ustavni sud utvrdi nesaglasnost Uredbe, u delu koji se odnosi na pravne poslove (šifra 69.10) sa odredbama čl. 2, 3, 4, 116, 134. i 135. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, a jedan od inicijatora je zatražio i da Sud, do donošenja konačne odluke, obustavi od izvršenja sve pojedinačne akte i radnje koje su preduzete na osnovu osporene Uredbe „zbog mogućnosti nastupanja neotklonjivih štetnih posledica za neodređeni broj fizički, pravnih lica i preduzetnika“.
Podnosilac treće inicijative je doveo u pitanje saglasnost Uredbe sa odredbom člana 91. Ustava i odredbama čl. 134. i 135. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara. Pozivajući se na odredbu člana 134. stav 2. Zakona inicijator navodi da je zakonodavac kao poreski objekat odredio aktivnosti koje utiču na životnu sredinu, uzimajući količinu zagađenja i stepen negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti kao parametre koji bliže određuju predmet oporezivanja. Međutim, Uredbom nisu definisani kriterijumi na osnovu kojih se pojedini obveznici svrstavaju na one čije delatnosti imaju veliki, srednji ili mali uticaj na životnu sredinu, niti su Uredbom definisane aktivnosti koje utiču na životnu sredinu, već „Uredba proizvoljno unosi listu šifara delatnosti na osnovu koje pravi tri različite klase obveznika čime izlazi izvan granica koje postavlja član 134. stav 1. Zakona.“ Osporenom Uredbom je, prema mišljenju inicijatora, povređen i princip zakonitosti oporezivanja koji proklamuje član 91. stav 1. Ustava koji se ogleda u zahtevu da samo zakon može biti izvor poreskog prava i da porez treba da bude određen, što zahteva da ključni elementi poresko pravnog odnosa, kao što su definisanje poreskog obveznika, poreskog objekta i poreske osnovice, budu određeni zakonom. Međutim, donosilac Uredbe je prekoračio svoja ovlašćenja tako što je proširio definicuju obveznika navođenjem liste šifri delatnosti i proizvoljnim rangiranjem ovih delatnosti u neku od tri klase. Inicijator navodi da poreski propis treba da bude jasan i precizan do te mere da je svakom obvezniku poznato šta je oporezivi događaj i kolika je njegova poreska obaveza, ali da osporena Uredba ne ispunjava ovaj standard jer nisu propisani kriterijumi na osnovu kojih se utvrđuju aktivnosti koje utiču na životnu sredinu. Saglasno iznetom, podnosilac inicijative zaključuje da je osporena Uredba instrument za uvođenje parafiskalnog nameta koji neravnomerno i proizvoljno tereti obveznike kojim se fiskusu daje ovlašćenje da bez ikakve kontrole i jasnih kriterijuma vrši novčanu naplatu, a obveznicima te naknade ostaje nejasno zbog čega oni imaju obavezu da plate dažbinu u iznosu koji Uredba predviđa. Na kraju, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi nesaglasnost osporene Uredbe sa članom 91. Ustava i odredbama čl. 134. i 135. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara.
II
Ustavni sud je u sprovedenom prethodnom postupku dopisom od 8. decembra 2021. godine dostavio inicijative Vladi na odgovor. Kako Vlada nije u ostavljenom roku, ni naknadno, dostavila odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.
III
Osporenu Uredbu o kriterijumima za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, iznosima naknada („Službeni glasnik RS“, br. 86/19 i 89/19) donela je Vlada na osnovu odredbe člana 134. stav 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, br. 95/18 i 49/19) i člana 42. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US, 44/14 i 30/18 – dr. zakon). Uredbom se utvrđuju bliži kriterijumi za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, iznosi naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine (član 1.).
Odredbama člana 2. Uredbe propisano je: da se kriterijumi za određivanje negativnog uticaja aktivnosti koje utiču na životnu sredinu pravih lica i preduzetnika utvrđuju u okviru pretežne delatnosti koju obavlja obveznik naknade (stav 1.); da se pod pretežnom delatnošću, u smislu ove uredbe, smatra ona delatnost koja je registrovana kod Agencije za privredne registre kao i delatnost čijim je obavljanjem pravno lice i preduzetnik ostvario najviše prihoda u godini koja prethodi godini za koju se vrši utvrđivanje naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine (stav 2.); da se prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu aktivnosti pravnih lica i preduzetnika dele prema delatnosti na one koje imaju: 1) veliki uticaj na životnu sredinu; 2) srednji uticaj na životnu sredinu: 3) mali uticaj na životnu sredinu (stav 3.); da su delatnosti razvrstane prema kriterijumima iz stava 3. ovog člana navedene u Prilogu, koji je odštampan uz ovu uredbu i čini njen sastavni deo (stav 4.). Preostalim odredbama člana 2. osporene Uredbe uređen je način plaćanja naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine kada jedno pravno lice ili preduzetnik obavlja aktivnost na teritoriji više jedinica lokalne samouprave (stav 5.) i propisan je maksimalan iznos naknade obračunate u skladu sa stavom 5. ovog člana Uredbe (stav 6.).
Odredbama člana 3. osporene Uredbe propisani su različiti iznosi naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine za pravna lica i preduzetnike u zavisnosti od toga da li njihova aktivnost u okviru delatnosti ima veliki, srednji ili mali negativan uticaj na životnu sredinu i u zavisnosti od toga da li su, u okviru svakog od navedenih stepena negativnog uticaja na životnu sredinu, ova lica razvrstana na velika, srednja, mala ili mikro pravna lica, shodno zakonu kojim se uređuje računovodstvo (st. 1. do 4.). Prema stavu 5. člana 3. Uredbe, iznos naknade iz st. 1-3. ovog člana, utvrđuje se za kalendarsku godinu.
Preostalim odredbama osporene Uredbe propisani su uslovi pod kojima se ova uredba primenjuje na obveznike naknade za zaštitu životne sredine u 2019. godini (član 5.); određeno je kako se obračunava iznos naknade za period od dana stupanja na snagu ove uredbe do 31. decembra 2019. godine (član 6.); propisano je da će se postupci utvrđivanja i naplate naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine koji su započeti do dana stupanja na snagu ove uredbe, okončati po propisima po kojima su započeti (član 7.); propisano je da danom stupanja na snagu ove uredbe prestaje da važi Uredba o kriterijumima za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema količini zagađenja, odnosno stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, iznosima naknada, uslovima za oslobađanje od plaćanja naknade ili njeno umanjenje, kao i kriterijumima koji su od značaja za uticaj fizičkih lica na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 29/19 i 55/19) (član 8.) i određeno je da ova uredba stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 9.).
U Prilogu osporene Uredbe, koji čini njen sastavni deo, dat je tabelarni prikaz delatnosti pravnih lica i preduzetnika koje imaju uticaj na životnu sredinu koje su, u smislu odredaba Uredbe o klasifikaciji delatnosti („Službeni glasnik RS“, broj 54/10), klasifikovane po sektorima, oblastima, granama i grupama sa nazivima, šiframa i opisima delatnosti. Prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu, delatnosti su sistematizovane u tri Odeljka: I Odeljak - Delatnosti koje imaju veliki uticaj na životnu sredinu (poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo; rudarstvo; prerađivačka industrija; snabdevanje električnom energijom, gasom i parom); II Odeljak - Delatnosti koje imaju srednji uticaj na životnu sredinu (poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo; prerađivačka industrija; snabdevanje električnom energijom, gasom i parom; snabdevanje vodom i upravljanje otpadnim vodama; građevinarstvo; saobraćaj i skladištenje) i III Odeljak - Delatnosti koje imaju mali uticaj na životnu sredinu (trgovina na veliko i malo i popravka motornih vozila; saobraćaj i skladištenje; usluge smeštaja i ishrane; informisanje i komunikacije; finansijske delatnosti i delatnost osiguranja; poslovanje nekretninama; stručne, naučne, inovacione i tehničke delatnosti; administrativne i pomoćne uslužne delatnosti i dr.). U delatnosti koje imaju mali uticaj na životnu sredinu, Sektor Stručne, naučne, inovacione i tehničke delatnosti, klasifikovani su „pravni poslovi (šifra 69.10)“.
IV
Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje inicijatori osporavaju ustavnost Uredbe, utvrđeno je: da je svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran za zaštitu životne sredine (član 74. stav 2.) i da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.). Odredbama člana 167. Ustava utvrđena je nadležnost Ustavnog suda. Prema odredbama člana 167. stav 1. Ustava, Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (tačka 1.), kao i o saglasnosti drugih opštih akata sa zakonom (tačka 3.).
Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, br. 95/18 i 49/19) uređuju se naknade za korišćenje javnih dobara, i to: obveznik plaćanja, osnovica, visina, način utvrđivanja i plaćanja, pripadnost prihoda od naknade, kao i druga pitanja od značaja za utvrđivanje i plaćanje naknada za korišćenje javnih dobara (član 1.). Odredbama člana 2. Zakona, kojima je određeno značenje pojedinih izraza upotrebljenih u ovom zakonu i u odnosu na koje je tražena ocena zakonitosti osporene Uredbe, propisano je: da je naknada javni prihod koji se naplaćuje za korišćenje određenog javnog dobra (tačka 1)); da je javno dobro prirodno bogatstvo, odnosno dobro od opšteg interesa i dobro u opštoj upotrebi (u daljem tekstu: javno dobro) (tačka 2)); da korišćenje javnog dobra, u smislu ovog zakona, podrazumeva neposredno korišćenje javnog dobra na osnovu zakona ili ugovora ili vršenje neposrednog uticaja na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javnog dobra činjenjem ili nečinjenjem (tačka 3)); da je obveznik plaćanja naknade za korišćenje javnog dobra pravno lice, preduzetnik ili fizičko lice (u daljem tekstu: obveznik naknade) koje koristi javno dobro (tačka 4)). Članom 3. Zakona propisano je da se naknade za korišćenje javnih dobara mogu uvoditi samo ovim zakonom. Prema odredbi člana 4. tačka 8) Zakona, naknade za korišćenje javnih dobara uvode se ovim zakonom i to, pored ostalog, i naknade za zaštitu životne sredine. Odredbama člana 99. Zakona određeno je da su naknade za zaštitu životne sredine, pored ostalog, naknade za zagađivanje životne sredine (tačka 4)) i naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine (tačka 5)). Prema odredbama člana 116. stav 1. Zakona, naknade za zagađivanje životne sredine su: 1) naknada za emisije SO2, NO2, praškaste materije i proizvedeni ili odloženi otpad; 2) naknada za supstance koje oštećuju ozonski omotač i 3) naknada za plastične polietilenske kese.
Odredbama člana 134. stav 1. Zakona određeni su obveznici naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine. Prema odredbi člana 134. stav 1. tačka 1) Zakona, obveznik naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine je, pored ostalog, pravno lice i preduzetnik koje obavlja određene aktivnosti koje utiču na životnu sredinu, odnosno fizičko lice koje utiče na životnu sredinu. Odredbom stava 2. navedenog člana Zakona, koja je pravni osnov za donošenje osporene Uredbe, propisano je da bliže kriterijume za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema količini zagađenja, odnosno stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, kao i iznose naknada za određene aktivnosti iz stava 1. tačka 1) ovog člana u okviru iznosa propisanih u Prilogu 6. Tabela 2. ovog zakona, uslove za oslobađanje od plaćanja naknade ili njeno umanjenje, kao i kriterijume koji su od značaja za uticaj fizičkih lica na životnu sredinu, utvrđuje Vlada na predlog ministarstva u čijoj su nadležnosti poslovi zaštite životne sredine.
Osnovica naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine za obavljanje aktivnosti je količina zagađenja, odnosno stepen negativnog uticaja na životnu sredinu koje nastaje obavljanjem aktivnosti (član 135. stav 1.). Zakonom je takođe određena visina naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine (član 136. stav 1.), način utvrđivanja i plaćanja naknade (član 137.) i propisano je da prihodi ostvareni od naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine pripadaju budžetu jedinice lokalne samouprave (član 139.).
V
Iz navedenog proizlazi da naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine, kao vrsta naknade za zaštitu životne sredine, predstavlja jednu od naknada za korišćenje javnih dobara čiji su bitni elementi (obveznik naknade, osnovica i visina naknade, način utvrđivanja i plaćanja i pripadnost prihoda ostvarenih od naknade) određeni Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara. Zakonom je dato ovlašćenje Vladi da utvrdi bliže kriterijume za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema količini zagađenja, odnosno stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, kao i iznose naknada za određene aktivnosti koje obavljaju pravna lica i preduzetnici, odnosno fizička lica, a koje utiču na životnu sredinu, u okviru iznosa propisanih u Prilogu 6. Tabela 2. Zakona, uslove za oslobađanje od plaćanja naknade ili njeno umanjenje, kao i kriterijume koji su od značaja za uticaj fizičkih lica na životnu sredinu (član 134. stav 2.). Saglasno navedenom zakonskom ovlašćenju, Vlada je donela osporenu Uredbu kojom je kriterijume za određivanje negativnog uticaja aktivnosti pravnih lica i preduzetnika koje utiču na životnu sredinu odredila u okviru pretežne delatnosti koju obavljaju ova lica (delatnost koja je registrovana kod Agencije za privredne registre, odnosno delatnost čijim je obavljanjem pravno lice ili preduzetnik ostvario najviše prihoda u godini koja prethodi godini za koju se vrši utvrđivanje naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine). Prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu sve aktivnosti pravnih lica i preduzetnika dele se, prema delatnosti, na one koje imaju veliki, srednji ili mali uticaj na životnu sredinu.
Polazeći od navoda i razloga osporavanja iznetih u inicijativama, Ustavni sud je utvrdio da inicijatori dovode u pitanje saglasnost odredaba Priloga Uredbe, kojima su određene delatnosti koje imaju uticaj na životnu sredinu, sa odredbom člana 91. stav 1. Ustava i odredbama čl. 2, 3, 4, 134. i 135. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara iz razloga što je propisivanjem „liste šifri delatnosti“ Uredbom proširena definicija obveznika naknade za korišćenje javnih dobara čime je Vlada prekoračila svoja zakonska ovlašćenja i iz razloga što vršioci „pravnih poslova“ (posebno advokati) ne mogu biti obveznici naknade jer ne koriste ova dobra u poslovima pružanja pravne pomoći, ne ostvaruju negativan uticaj na životnu sredinu pružanjem pravne pomoći i nisu emiteri zagađenja u smislu člana 116. Zakona. S tim u vezi, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba člana 2. tač. 1) do 4) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i od odredaba člana 3. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 – dr. zakon, 72/09 – dr. zakon, 43/11 – US, 14/16, 76/18, 95/18 – dr. zakon) kojima je određeno: da je životna sredina skup prirodnih i stvorenih vrednosti čiji kompleksni međusobni odnosi čine okruženje, odnosno prostor i uslove za život (tačka 1)); da prirodne vrednosti jesu prirodna bogatstva koja čine: vazduh, voda, zemljište, šume, geološki resursi, biljni i životinjski svet (tačka 3)); da je aktivnost koja utiče na životnu sredinu svaki zahvat (stalni ili privremeni) kojim se menjaju i/ili mogu promeniti stanja i uslovi u životnoj sredini, a odnosi se na: korišćenje resursa i prirodnih dobara; proces proizvodnje i prometa; distribuciju i upotrebu materijala; ispuštanje (emisiju) zagađujućih materija u vodu, vazduh ili zemljište; upravljanje otpadom i otpadnim vodama, hemikalijama i štetnim materijama; buku i vibracije; jonizujuće i nejonizujuće zračenje; udese (tačka 9)).
Iz navedenog proizlazi da je obveznik naknade za korišćenje javnog dobra (prirodno bogatstvo, odnosno dobro od opšteg interesa i dobro u opštoj upotrebi) pravno lice, preduzetnik ili fizičko lice koje koristi javno dobro. Kako korišćenje javnog dobra, u smislu odredbe člana 2. tačka 3) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, podrazumeva ne samo neposredno korišćenje javnog dobra na osnovu zakona ili ugovora (kako to pojedini inicijatori pogrešno smatraju), već i vršenje neposrednog uticaja na raspoloživost, kvalitet ili neku drugu osobinu javnog dobra činjenjem ili nečinjenjem, zakonodavac je kao obveznika naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine odredio pravno lice i preduzetnika koji obavljaju određene aktivnosti koje utiču na životnu sredinu čiji je sastavni deo i prirodno bogatstvo kao javno dobro. Polazeći od Zakonom o zaštiti životne sredine propisane definicije aktivnosti koje utiču na životnu sredinu i bližih kriterijuma za određivanje negativnog uticaja aktivnosti pravnih lica i preduzetnika koje utiču na životnu sredinu propisanih osporenom Uredbom (pretežna delatnost i propisani dodatni kriterijumi za neke od delatnosti kao što su npr. određeni proizvodni kapacitet, broj raspoloživih mesta za uzgoj životinja i dr.), Vlada je u Prilogu Uredbe razvrstala, prema delatnosti, sve aktivnosti pravnih lica i preduzetnika prema stepenu njihovog negativnog uticaja na životnu sredinu. Kako su osporenim delatnostima propisanim u Prilogu Uredbe bliže određene aktivnosti pravnih lica i preduzetnika koje utiču na životnu sredinu, to znači da svako pravno lice ili preduzetnik koji, kao pretežnu delatnost, obavlja neku od delatnosti sistematizovanih u Prilogu Uredbe jeste obveznik naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine, u smislu odredbe člana 134. stav 1. tačka 1) Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara. S obzirom na izneto, Ustavni sud smatra da su nesnovani navodi inicijatora da je propisivanjem osporenih delatnosti u Prilogu Uredbe Vlada prekoračila svoja ovlašćenja iz člana 134. stav 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara jer je, suprotno odredbi člana 91. stav 1. Ustava i odredbama čl. 2, 3, 4. i člana 134. stav 1. tačka 1) Zakona, odredila, odnosno proširila pojam obveznika naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine.
Kada su u pitanju navodi inicijatora o nesaglasnosti odredaba Priloga Uredbe sa odredbama člana 116. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, a koji se zasnivaju na mišljenju inicijatora da samo zagađivači životne sredine iz člana 116. Zakona ostvaruju negativan uticaj na životnu sredinu, Ustavni sud smatra da se ovaj član Zakona ne može dovesti u ustavno pravnu vezu sa odredbama osporenog Priloga Uredbe. Navedeno iz razloga što su članom 116. Zakona propisane vrste naknada za zagađivanje životne sredine dok je osporena Uredba doneta u izvršavanju odredaba Zakona kojima su pravna lica i preduzetnici koji obavljaju određene aktivnosti koje utiču na životnu sredinu određeni kao obveznici naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine koja, pored naknada za zagađivanje životne sredine, predstavlja posebnu vrstu naknade za zaštitu životne sredine.
U vezi sa navodima inicijatora o nesaglasnosti Uredbe sa odredbama Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara zato što su rešenja iz osporenog akta nejasna i neodređena, zato što Uredba ne sadrži „stvarne i objektivne kriterijume i objašnjenja kojima se određuje tzv. negativan uticaj na životnu sredinu“, kao ni „stvarni opis u čemu se ogleda uticaj na životnu sredinu i koji je to stepen negativnog uticaja“, zato što „nisu definisani kriterijumi za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu i na osnovu kojih se pojedini obveznici svrstavaju u neku od tri klase“, Ustavni sud ukazuje da, prema odredbi člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava, nije nadležan za postupanje po zahtevima za ocenu zakonitosti odredaba osporene Uredbe sa stanovišta njihove celishodnosti, preciznosti, jasnoće, kao ni iz razloga što određena pitanja nisu uređena, odnosno nisu uređena na način kako to predlažu podnosioci inicijativa.
Inicijatori su osporili i saglasnost odredaba Uredbe sa odredbom člana 74. stav 2. Ustava uz navode da odgovornost Republike Srbije i autonomne pokrajine za zaštitu životne sredine „ne može da se ogleda samo u propisivanju novčanih naknada, a bez stvarne analize uticaja pojedinih poslovnih aktivnosti na životnu sredinu“. S tim u vezi, Ustavni sud je zaključio da istaknuti razlog osporavanja ustavnosti Uredbe ne predstavlja razlog osporavanja koji je ustavnopravne prirode, odnosno razlog koji se iznosi sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine ustavne norme u odnosu na koju se traži pokretanje postupka. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za ocenu saglasnosti Uredbe sa odredbom člana 74. stav 2. Ustava.
S obzirom na izloženo, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe o kriterijumima za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu prema stepenu negativnog uticaja na životnu sredinu koji nastaje obavljanjem aktivnosti, iznosima naknada („Službeni glasnik RS“, br. 86/19 i 89/19) pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijative i rešio kao u tački 1. izreke.
VI
S obzirom na to da je Ustavni sud doneo konačnu odluku, zahtev jednog od inicijatora za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredaba osporene Uredbe, Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3) Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 2. izreke.
Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković