Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti doplatne parking karte
Kratak pregled
Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti odredaba Odluke o javnim parkiralištima Grada Novog Sada. Sud ispituje da li doplatna karta predstavlja neustavnu kaznu, naknadu za uslugu ili neproporcionalnu obavezu koja korisnike dovodi u neravnopravan položaj.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-114/2011
24.11.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. novembra 2011. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 22. st. 1. do 4. Odluke o javnim parkiralištima na teritoriji Grada Novog Sada („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 4/10 i 5/10).
2. Rešenje iz tačke 1. dostaviti na odgovor Skupštini Grada Novog Sada.
3. Rok za davanje odgovora je 45 dana od dana prijema ovog rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 22. Odluke o javnim parkiralištima navedene u izreci. Podnosilac inicijative smatra da odredba člana 22. Odluke nije u saglasnosti sa odredbom člana 34. stav 1. Ustava, jer doplatna karta predviđena osporenim članom Odluke, kako navodi, „po svojoj prirodi i kako se naplaćuje predstavlja klasičnu kaznu“. Osporeni član Odluke, po mišljenju podnosioca inicijative, nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 277. Zakona o obligacionim odnosima, na osnovu koga se za neizvršenje novčane obaveze može naplatiti zatezna kamata. Navodi dalje da bi odnos između korisnika i privrednog subjekta koji gazduje parkiralištima mogao da se „kvalifikuje“ kao ugovorni odnos po pristupu, te da kažnjavanje korisnika zbog nepridržavanja ugovornih obaveza u suštini predstavlja ugovornu kaznu. Budući da osporeni član Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom, a da prema odredabama čl. 194. i 195. Ustava svi opšti akti, u konkretnom slučaju odluka lokalne samouprave, moraju biti u saglasnosti sa zakonom, osporeni član Odluke, kako navodi podnosilac inicijative, i iz navedenog razloga nije u saglasnosti sa Ustavom.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o javnim parkiralištima na teritoriji Grada Novog Sada ("Službeni list Grada Novog Sada", br. 4/10, 5/10, 19/10 i 50/10), Skupština Grada Novog Sada donela na osnovu člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98), i člana 24. tačka 22. Statuta Grada Novog Sada ("Službeni list Grada Novog Sada",-prečišćen tekst broj 43/08). Odlukom su uređeni uslovi i način organizovanja poslova na uređivanju, održavanju i korišćenju javnih parkirališta i način plaćanja cene usluga za korišćenje javnih parkirališta na teritoriji Grada Novog Sada (član 1.).
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se niko ne može oglasiti krivim za delo koje, pre nego što je učinjeno, zakonom ili drugim propisom zasnovanim na zakonu nije bilo predviđeno kao kažnjivo, niti mu se može izreći kazna koja za to delo nije bila predviđena (član 34. stav 1.); da Republika uređuje i obezbeđuje jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, poreski sistem, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.).
Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 42/98) određene su komunalne delatnosti, uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.) i propisano je: da opština, grad, odnosno grad Beograd (u daljem tekstu: opština), u skladu sa ovim zakonom, uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti i njihovog razvoja (član 2.); da skupština opštine može, kao komunalne delatnosti odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja, pored ostalog i održavanje javnih prostora za parkiranje (član 4. stav 2.); da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, kao i način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga (član 13. stav 1. tač. 3) i 4)); da javno komunalno preduzeće odlučuje uz saglasnost skupštine opštine, odnosno organa opštine koji skupština odredi o ceni komunalnih proizvoda i komunalnih usluga koju plaćaju neposredni korisnici (član 23. stav 1.); da elemente za obrazovanje cena komunalnih usluga čine - 1) vrsta, obim i kvalitet komunalnih usluga koji se utvrđuju standardima i normativima koje propiše opština, 2) vrednost sredstava angažovanih u pružanju usluga, 3) obim i kvalitet uloženog rada u obavljanju komunalnih usluga, 4) visina materijalnih troškova u obavljanju komunalnih usluga, prema standardima i normativima utroška energije, materijalnih i drugih troškova ili planskim kalkulacijama i 5) drugi elementi u zavisnosti od uslova na tržištu i specifičnosti pojedinih komunalnih usluga (član 24.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, pored ostalog i uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5.) i da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.).
Zakonom o obligacionim odnosima ("Službeni list SFRJ", br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i "Službeni list SRJ", broj 31/93) propisano je: da u zasnivanju dvostranih ugovora strane polaze od načela jednake vrednosti uzajamnih davanja (član 15. stav 1.); da su odredbe propisa kojima se delimično ili u celini određuje sadržina ugovora sastavni delovi tih ugovora, te ih upotpunjavaju ili stupaju na mesto ugovornih odredbi koje nisu u saglasnosti sa njima (član 27. stav 2.); da opšti uslovi određeni od strane jednog ugovorača, bilo da su sadržani u formularnom ugovoru, bilo da se na njih ugovor poziva, dopunjuju posebne pogodbe utvrđene među ugovoračima u istom ugovoru, i po pravilu obavezuju kao ove; da se opšti uslovi moraju objaviti na uobičajen način i da opšti uslovi obavezuju ugovornu stranu ako su joj bili poznati u času zaključenja ugovora (član 142. st. 1. do 3.); da poverilac i dužnik mogu ugovoriti da će dužnik platiti poveriocu određeni novčani iznos ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako ne ispuni svoju obavezu ili ako zadocni sa njenim ispunjenjem (ugovorna kazna); da ako što drugo ne proizlazi iz ugovora smatra se da je kazna ugovorena za slučaj da dužnik zadocni sa ispunjenjem i da ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze (član 270.); da ako je za neispunjenje obaveze ili za slučaj zadocnjenja sa ispunjenjem zakonom određena visina naknade pod nazivom penala, ugovorne kazne, naknade ili pod kojim drugim nazivom, a ugovorne strane su pored toga ugovorile kaznu, poverilac nema pravo da zahteva ujedno ugovorenu kaznu i naknadu određenu zakonom, izuzev ako je to samim zakonom dozvoljeno (član 276.); da dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze duguje, pored glavnice, i zateznu kamatu po stopi utvrđenoj zakonom (član 277.).
Polazeći od razloga navedenih u inicijativi Ustavni sud je ocenio da se inicijativom osporavaju odredbe člana 22. st. 1. do 4. Odluke o javnim parkiralištima na teritoriji Grada Novog Sada kojima je propisano: da je korisnik koji postupa suprotno članu 17. ove odluke dužan da plati doplatnu kartu prema cenovniku Preduzeća (stav 1.), da nalog za plaćanje doplatne parking karte izdaje kontrolor i uručuje ga korisniku, a kada nije u mogućnosti da uruči nalog korisniku pričvršćuje ga na vozilo (stav 2.); da se dostavljanje naloga za plaćanje doplatne karte na način iz stava 2. ovog člana smatra urednim i docnije oštećenje ili uništenje naloga nema uticaja na valjanost dostavljanja i ne odlaže plaćanje doplatne parking karte (stav 3.); da je korisnik posebnog parkirališta dužan da postupa po primljenom nalogu i da plati doplatnu parking kartu u roku od osam dana od dana dostavljanja naloga za plaćanje (stav 4.). Članom 17. Odluke na koji upućuju osporene odredbe člana 22. propisano je da je korisnik dužan da: 1) plati cenu parkiranja iz člana 16. stav 1. ove odluke za svaki započeti sat korišćenja, putem mobilnog telefona ili da istakne parking kartu sa tačnim podacima s unutrašnje strane prednjeg vetrobranskog stakla vozila, i 2) postupa u skladu sa dozvoljenim vremenom parkiranja. Odlukom je propisano i da će se novčanom kaznom za prekršaj kazniti lice koje ne postupi u skladu sa članom 17. ove odluke (član 31.) i da će se novčanom kaznom na licu mesta kazniti za prekršaj lice koje postupi suprotno čl. 17. i 23. ove odluke (član 32.).
Ustavni sud je konstatovao da su osporenim odredbama člana 22. st. 1. do 4. Odluke u pogledu propisane obaveze plaćanja doplatne karte predviđena u osnovi istovetna rešenja kao i u članu 20. ranije važeće Odluke o javnim parkiralištima i da je u predmetu IUl-101/2008 ovaj sud utvrdio da te odredbe Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 7/04 i 5/06), u vreme važenja, nisu bile u saglasnosti s Ustavom i zakonom.
Polazeći od navedenog, razloga datih u podnetoj inicijativi, a imajući u vidu da je osporena Odluka doneta na osnovu člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima, kao i da odluke jedinica lokalne samouprave kojima su propisana prava i obaveze davaoca i korisnika komunalne usluge parkiranja, u smislu člana 27. stav 2. Zakona o obligacionim odnosima imaju značenje propisa koji obavezuje ugovorne strane pri uređivanju tih odnosa, u vezi sa odredbom člana 22. stav 1. kao i sa njom povezanim odredbama st. 2. do 4. osporenog člana Odluke, po oceni Suda, osnovano se postavljaju sledeća ustavno-pravna pitanja:
1) da li korisnik plaćanjem doplatne karte za postupanje suprotno članu 17. Odluke stiče pravo na drugačije korišćenje javnog parkirališta, te da li doplatna karta predviđena osporenom odredbom člana 22. stav 1. Odluke, tako posmatrano, ima karakter naknade, odnosno cene za izvršenu drukčiju (odgovarajuću) uslugu;
2) da li doplatna karta koju davalac usluge saglasno osporenoj odredbi člana 22. stav 1. Odluke ima pravo da naplati za slučaj postupanja korisnika suprotno odredbama člana 17. Odluke, polazeći od načina na koji je formulisana, ima eventualno karakter propisom, odnosno ugovorom predviđene naknade za neispunjenje obaveze, odnosno za zadocnjenje u njenom ispunjenju.
S obzirom na to da je nepostupanje korisnika parkirališta u skladu sa odredbama člana 17. Odluke propisano i kao prekršaj (čl. 31. i 32.), kao i da se za nepostupanje u skladu sa navedenim članom Odluke može od korisnika istovremeno naplatiti i doplatna karta (član 22. stav 1.), te imajući u vidu visinu cene parkiranja, kao i visinu doplatne karte koje podnosilac inicijative navodi, postavlja se i pitanje da li su aktom jedinice lokalne samouprave, odnosno utvrđivanjem obaveze plaćanja doplatne karte, propisane obaveze koje suprotno Zakonu o komunalnim delatnostima i Zakonu o obligacionim odnosima korisnika usluge dovode u neravnopravan položaj, odnosno korisniku usluge nameću obaveze koje nisu u srazmeri sa korišćenom uslugom parkiranja.
S obzirom na to da se postavlja pitanje saglasnosti osporenih odredaba Odluke sa zakonom, to se prema odredbama člana 195. Ustava postavlja i pitanje njihove saglasnosti s Ustavom.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46) tačka 1) i člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević