Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti gradskog pravilnika

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da Pravilnik o izmenama i dopunama Pravilnika o koeficijentima za plate zaposlenih u Gradskoj upravi Kraljeva nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Akt je doneo nenadležan organ, načelnik Gradske uprave, umesto Skupštine grada.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-114/2021
07.03.2024.
Beograd

Republika Srbija

USTAVNI SUD

Broj: IUo-114/2021

_______2024. godine

B e o g r a d

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić i dr Milan Škulić, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. marta 2024. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Pravilnik o izmenama i dopunama Pravilnika o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u Gradskoj upravi grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 9/18) nije u saglasnosti sa Ust avom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika navedenog u izreci.

Inicijator navodi da načelnik Gradske uprave grada Kraljeva nije imao zakonsko ovlašćenje za donošenje osporenog Pravilnika, što ga čini nesaglasnim sa odredbama Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, kao i sa odredbama Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica , imajući u vidu da odredbama navedenih opštih akata nije predviđeno ovlašćenje načelnika Gradske uprave za donošenje osporenog opšteg akta. Inicijator takođe ističe nezakonitost Pravilnika u odnosu na odredbe člana 39. st. 4. i 5. Zakona o sistemu plata u javnom sektoru kojima je propisano da zaposleni zadržava stečenu platu na radnom mestu na koje je bio raspoređen, odnosno čije poslove obavlja na dan početka primene posebnih zakona. U inicijativi se navodi da se posebnim zakonom, u smislu navedene odredbe, smatra Zakon o platama službenika i nameštenika u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, koji je objavljen 17. decembra 2017. godine, stupio na snagu osam dana od dana objavljivanja, a primenjuje se od 1. januara 2019. godine. Polazeći od mišljenja nadležnog ministarstva kojim je predviđeno da do izmene plate može doći nakon 1. decembra 2016. godine samo ukoliko dođe do promene poslova koje zaposleni obavlja, inicijator ističe da je osporeni Pravilnik nesaglasan sa odredbama člana 39. Zakona o sistemu plata u javnom sektoru, kao i sa naved enim mišljenjem nadležnog ministarstva, što ima za posledicu da se, prema mišljenju inicijatora, smanjuj e koeficijent zaposlenima, odnosno da se smanjuje njihova zarada. Inicijator dalje ističe da je odredba o stupanju na snagu osporenog Pravilnika kojom je predviđeno njegovo stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja nesaglasna sa odredbama člana 196. st. 1. i 4. Ustava, zbog toga što donosilac nije dao nikakve razloge, a posebno nije naveo naročito opravda ne razloge za stupanje na snagu osporenog opšteg akta narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu grada Kraljeva“.

U odgovoru donosioca osporenog akta ističe se da je Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave u primeni od 1. decembra 2016. godine, kao i d a je odredbom člana 4. stav 8. ovog zakona propisano d a za službenike i nameštenike u jedinicama lokalne samouprave, prava i dužnosti u ime poslodavca vrši načelnik gradske uprave. Donosilac dalje ističe da je Zakon o platama službenika i nameštenika u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave stupio na snagu, kao i d a je njegova primena odložena do 1. januara 2025. godine. Donosilac ističe i da je odredbom člana 39. stav 6. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru propisano da pravo na platu i druga primanja iz radnog odnosa zaposleni u organima, organizacijama, službama i agencijama ostvaruju na osnovu propisa koji su na snazi do početka primene posebnih zakona, te da se saglasno navedenoj zakonskoj odredbi, do početka primene Zakona o platama službenika i nameštenika u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave primenjuj u odredbe Zakon a o platama u državnim organima i javnim službama kojima je propisano da se koeficijent za obračun i isp latu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u organima lokalne samouprave utvrđuje aktom Vla de (čl. 8. i 9. ovog zakona). U odgovoru se navodi da je u oči početka primene Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samo uprave nadležno ministarstvo dostavilo mišljenje o primeni propisa vezano za određivanje koeficijenata za obračun i isp latu plata zaposlenih u autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave prema kojem zaposleni, sve do donošenja posebnog zakona o platama, zadržava ranije određeni koeficijent prema zvanju koje je imao do početka primene novog Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave. Uredbom o koeficijentima z a obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima dati su osnovni koeficijenti za obračun i isplatu plata, a za dodatne koeficijente po osnovu složenosti i odgovornosti poslova data je gornja granica do koje se može uvećati koeficijent. U tom smislu su osporenim Pravilnikom osnovni koeficijenti utvrđeni u istovetnom iznosu kao i u navedenoj Uredbi.

Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik doneo načelnik Gradske uprave grada Kraljeva, 13. aprila 2018. godine, na osnovu čl. 2. i 9. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama ( „Službeni glasnik RS“, br. 34/01, 92/11, 10/13, 55/13, 99/14 i 21/16), člana 4. stav 7. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 i 113/17-dr. zakon,), čl. 4. i 5. Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 44/08-prečišćen tekst, 2/12, 113/18-dr. zakon i 23/18) i člana 36. tačka 3. i člana 51. stav 2. Odluke o Gradskoj upravi grada Kraljeva („Službeni lista grada Kraljeva“, br. 32/16 i 22/17).

Ustavni sud je takođe utvrdio da je osporenim Pravilnikom izmenjen i dopunjen Pravilnik o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u Gradskoj upravi grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 5/18), tako što je izvršeno uvećanje koeficijenata po osnovu složenosti i odgovornosti poslova za dodatni koeficijent za određena radna mesta (član 1.), pre dviđen koeficijent zaposlenima na radnim mestima rukovodioca odeljenja, zamenika rukovodioca odeljenja, načelnika Odeljenja komunalne policije, rukovodioca s lužbe i šefa kabineta (član 2.) i predviđena mogućnost uvećanja osnovice zaposlenog po osnovu kvaliteta i rezultata rada (član 3.). Č lanom 4. Pravilnika predviđeno je da ovaj pravilnik stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu g rada Kraljeva“.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je da se zakoni i svi drugi opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu, te da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i da mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi utvrđeni prilikom njihovog donošenja (član 196. st. 1. i 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14, 101/16, 47/18 i 111/21 ) propisano je: da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (član 3.); da su organi opštine – skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava (član 27.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, između ostalog, donosi propise i druge opšte akte; (član 32. stav 1. tačka 6)); da su izvršni organi opštine predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.); da opštinska uprava, pored ostalog, priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće i izvršava odluke i druge akte skupštine opštine, predsednika opštine i opštinskog veća (član 52. stav 1. tač. 1) i 2)); da opštinskom upravom, kao jedinstvenim organom, rukovodi načelnik (član 54. stav 1.); da akt o organizaciji opštinske uprave donosi skupština opštine na predlog opštinskog veća, a akt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji opštinske uprave, službi i organizacija objedinjuje načelnik i dostavlja opštinskom veću na usvajanje (član 59.); da su organi grada – skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava ( član 65.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada, da se gradska uprava obrazuje kao jedinstveni organ ili kao više uprava za pojedine oblasti i da se odredbe ovog zakona o opštinskoj upravi primenjuju na gradsku upravu (član 66. st. 1, 6. i 7.).

Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/16, 113/17, 95/18,113/17, 95/18, 86/19, 157/20 -dr. zakon, 114/21 i 123/21-dr. zakon i 92/23 ) propisano je da za službenike i nameštenike u jedinicama lokalne samouprave, prava i dužnosti u ime poslodavca vrši načelnik gradske ili opštinske uprave ako je obrazovana kao jedinstven organ, odnosno načelnik uprave za pojedine oblasti, ili načelnik uprave gradske opštine, odnosno rukovodilac koji rukovodi službom ili organizacijom iz člana 1. ovog zakona ili organ nadležan za njegovo postavljenje (član 4. stav 8.).

Odredbama člana 39. st. 1-3. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („ Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 108/16, 113/17, 95/18, 86/19, 157/20 i 123/21) propisani su rokovi za usaglašavanje odredaba posebnih zakona sa odredbama ovog zakona, kao i da će se ovim posebnim zakonima odrediti da zaposleni zadržava zatečenu platu na radnom mestu na koje je bio raspoređen, odnosno čije poslove obavlja na dan početka primene po sebnih zakona, uz određivanje načina prilagođavanja te plate, kojim će se obezbediti njeno usaglašavanje sa platom koju bi ostvario primenom odredaba ovog i posebnih zakona, a koji mora biti postepen i prilagođen budžetskim ograničenjima ( stav 4.), i da z atečena plata iz stava 4. ovog člana predstavlja osnovnu platu zaposlenog uvećanu za dodatak na platu, odnosno uvećanje plate koje je zaposleni imao na dan stupanja na snagu posebnog zakona, a koje nije propisano odredbama ovog zakona ili koje postaje sastavni deo koeficijenta u skladu sa ovim i posebnim zakonom (stav 5.).

Odlukom o Gradskoj upravi grada Kraljeva („Službeni list g rada Kraljeva“, broj 22/21) predviđeno je: da n ačelnik Gradske uprave, pored ostalog, donosi opšte akte o radnim odnosima, o disciplinskoj odgovornosti zaposlenih, o ocenjivanju zaposlenih, o zaštiti na radu zaposlenih i druga normativna akta, u skladu sa zakonom (član 36. stav 1. tačka 3.)

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporeni akt sadrži norme opšteg karaktera, što ga čini opštim pravnim aktom, a ne sprovedbenim aktom, tj. aktom donetim u izvršavanju o dluka Skupštine grada Kraljeva. Imajući u vidu da je prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi kojima se utvrđuje raspodela nadležnosti između organa lokalne vlasti, donošenje opštih pravnih akata u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samoup rave, odnosno skupštine grada, a ne načelnika gradske uprave, Ustavni sud je našao da načelnik gradske uprave nije bio ovlašćen za donošenje osporenog akta. Okolnost da je Odlukom o Gradskoj upravi grada Kraljeva predviđeno ovlašćenje načelnika Gradske uprave grada Kraljeva da o pitanjima iz oblasti radnih odnosa odlučuje donošenjem opštih pravnih akata ni u kom slučaju ne znači da se zakonsko ovlašćenje skupštine jedinice lokalne samouprave za donošenje propisa i drugih opštih akata može podzakonskim aktom preneti na načelnika gradske uprave, niti se ovlašćenje na donošenje opštih pravnih akata može urediti opštim aktom kojim se uređuje gradske uprava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da osporeni Pravilnik u celini nije u saglasnosti sa zakonom.

Ustavni sud je takođe utvrdio da iz odredaba člana 196. Ustava proizlazi da se opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu, da se opšti akti jedinica lokalne samouprave objavljuju u lokalnim službenim glasilima kao i da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja. Kako je osporenom odredbom člana 4. Pravilnika predviđeno njegovo stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu grada Kraljeva“, pri čemu donosilac akta nije pružio dokaz o tome da su u postupku njegovog donošenja cenjeni naročito opravdani razlozi za stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja, Ustavni sud je ocenio da osporeni Pravilnik nije u saglasnosti sa Ustavom.

Imajući u vidu da je utvrdio da osporeni akt u formalno-pravnom smislu nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, Ustavni sud se nije upuštao u ocenu zakonitosti njegove materijalno-pravne sadržine. Međutim, Sud ukazuje da su odredbe člana 39. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru sistematizovane u okviru Prelaznih i završnih odredaba ovog zakona, i njima je propisano usaglašavanje posebnih zakona sa odredbama ovog zakona, te su predviđeni rokovi za donošenje posebnih zakona kojima se, u skladu sa odredbama ovog zakona , uređuju pojedina pitanja, kao i rokovi za usaglašavanje odred aba posebnih zakona sa odredbama ovog zakona, dok je stavom 6. ovog člana predviđeno da se, do donošenja posebnih zakona, pravo na platu i druga primanja ostvaruje na osnovu propisa koji su na snazi do početka primene posebnih zakona, pa se odredbe osporenog Pravilnika ne mogu dovesti ni u kakvu ustavnopravnu vezu sa zakonskim odredbama u odnosu na koje se vrši osporavanje.

Kako je u toku postupka ocene ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik PC“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23 ).

Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1 ) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ prestaje da važi Pravilnik o izmenama i dopunama Pravilnika o koeficijentima za o bračun i isplatu plata zaposlenih u Gradskoj upravi grada Kraljeva („Službeni list grada Kraljeva“, broj 9/18).

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti gradskog pravilnika

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti