Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zaključka Vlade o naknadi plate

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je Zaključak Vlade, kojim se uređuje pravo na naknadu plate neizabranim sudijama i tužiocima nakon opšteg izbora, neustavan i nezakonit. Vlada je prekoračila svoja ovlašćenja, jer se takva materija može uređivati isključivo zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1177/2010
23.02.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. februara 2012. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Zaključak Vlade 05 broj 120-4978/2010 od 6. jula 2010. godine nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podnet veći broj inicijativa gotovo istovetne sadržine kojima se osporavaju ustavnost i zakonitost, kao i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zaključka Vlade 05 broj 120-4978/2010 od 6. jula 2010. godine, koji se odnosi na naknadu plate neizabranim sudijama, javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca. Po navodima inicijatora, osporenim Zaključkom krše se ustavni principi iz čl. 18, 21, 60. i 69, člana 123. stav 1. tačka 3, člana 148. stav 3, člana 161. stav 5. i člana 196. stav 1. Ustava Republike Srbije. Takođe, inicijativama je zatražena od Ustavnog suda ocena saglasnosti navedenog Zaključka sa odredbama člana 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola broj 12 uz Konvenciju, kao i ocena zakonitosti ovog zaključka u odnosu na odredbe čl. 46, 99. i 101. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08) i odredbe čl. 82. i 130. Zakona o javnom tužilaštvu ("Službeni glasnik RS", broj 116/08).

Inicijatori navode da osporeni Zaključak nije objavljen u službenom glasilu, da Vlada nije navela ustavni i zakonski osnov za njegovo donošenje, kao i da su odredbe tačke 2. alineja 1. i tačke 3. osporenog Zaključka u suprotnosti sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, te da se njime krši pravo na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava i odredbe člana 46. Zakona o sudijama i člana 82. Zakona o javnom tužilaštvu koje propisuju zabranu diskriminacije u izbornom procesu sudija i javnih tužilaca. Po navodima inicijatora, osporenim Zaključkom posredno se produžava primena odredaba člana 101. stav 2. Zakona o sudijama i člana 130. stav 2. Zakona o javnom tužilaštvu, tako da ovaj akt, u suštini, predstavlja dopunu navedenih zakonskih odredaba, iako se ona može vršiti samo aktom više ili iste pravne snage. Pored ovoga, u inicijativama se navodi da je osporeni Zaključak, između ostalog, i akt socijalnog karaktera koji ima za cilj da obezbedi socijalnu sigurnost neizabranih sudija i tužilaca do konačnog rešenja njihovog statusa, te se isključivanjem iz prava na naknadu plate lica koja su se zaposlila sa mnogo manjom zaradom od sudijske plate ta lica dovode u nejednak socijalni položaj, čime je prekršeno njihovo ustavno pravo na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 3. Ustava.

U većem broju inicijativa navodi se da osporeni Zaključak nije saglasan ni sa odredbama čl. 18. i 60. Ustava i člana 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola broj 12 uz Konvenciju, jer se vrši diskriminacija prema neizabranim sudijama za prekršaje, a u odnosu na neizabrane sudije, javne tužioce i zamenike javnih tužilaca, budući "da se jednima ne priznaje, a drugima priznaje određeno pravo (pravo na produženje naknade), a svi se nalaze u istoj pravnoj situaciji (nisu izabrani ili reizabrani, a svi su uložili ustavne žalbe i žalbe Ustavnom sudu)". Takođe, ističe se da osporeni Zaključak nije saglasan sa odredbom člana 123. stav 1. tačka 3. Ustava, jer nije donet radi sprovođenja zakona, već "da bi se prekršila odredba člana 101. Zakona o sudijama" kojom je propisano do kog roka sudije koje nisu izabrane imaju pravo na naknadu plate, kao i uslovi kada se to pravo gubi pre roka, odnosno kada može biti produženo i posle isteka roka. Prema navodima jednog od inicijatora, osporenim Zaključkom se na opšti način uređuje pravo na isplatu naknade plate nosiocima pravosudnih funkcija kojima je prestala dužnost, trajanje prava i visina naknade, tako da on predstavlja opšti pravni akt, odnosno propis, ali nije objavljen na način propisan odredbom člana 196. stav 1. Ustava. Neobjavljivanjem Zaključka, po mišljenju ovoj inicijatora, povređeno je i pravo na obaveštenost o pitanjima od javnog značaja iz člana 51. stav 1. Ustava. Naime, jedan od inicijatora smatra da Zaključak u celini nije u skladu ni sa odredbama člana 148. stav 3. i člana 161. stav 5. Ustava kojima je propisano da se postupak za razrešenje sudije, odnosno javnog tužioca i zamenika javnog tužioca uređuje zakonom, iz čega zaključuje da se pitanja prava na plaćanje naknade, period i visina naknade nakon prestanka funkcije ne mogu uređivati podzakonskim aktom, odnosno osporenim Zaključkom Vlade. Stoga navedeni Zaključak, po mišljenju inicijatora, u celini nije u skladu ni sa članom 42. stav 1. i članom 43. stav 1. Zakona o Vladi, kojima se uređuju vrste i sadržina opštih akata koje donosi Vlada. Konačno, inicijativama se, sa stanovišta pojedinih odredaba Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu, osporava zakonitost rešenja sadržanih u pojedinim tačkama Zakona.

Ustavni sud je dostavio inicijative na odgovor Vladi 28. aprila 2011. godine, ali kako u ostavljenom roku, a ni naknadno Vlada nije dostavila traženi odgovor, Sud je odlučio da nastavi postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11) i na sednici održanoj 14. jula 2011. godine doneo je Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zaključka Vlade 05 broj 120-4978/2010 od 6. jula 2010. godine, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu. U navedenom Rešenju Ustavni sud je ocenio da se u odnosu na osporeni Zaključak u celini kao osnovana postavljaju sledeća sporna ustavnopravna pitanja:

1) da li je osporeni akt kojim se uređuju prava određenih kategorija lica i uslovi pod kojima se ta prava ostvaruju i prestaju donet u izvršavanju zakona ili je njegovim donošenjem Vlada, kao organ izvršne vlasti, izašla izvan okvira svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 123. tač. 2. i 3. Ustava i time povredila i načelo podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava;

2) da li se odnosi uređeni osporenim Zaključkom mogu uređivati podzakonskim aktom, ili se radi o odnosima koje zakonom uređuje Narodna skupština u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije utvrđenih odredbom člana 97. tačka 8. Ustava;

3) da li uređivanje odnosa na način kako je to učinjeno osporenim Zaključkom ima značenje izmena, odnosno dopuna odredaba člana 101. Zakona o sudijama i člana 130. Zakona o javnom tužilaštvu.

Navedeno Rešenje Ustavni sud je 22. jula 2011. godine dostavio Vladi radi davanja odgovora, ali u ostavljenom roku, a ni naknadno, Vlada nije dostavila traženi odgovor, pa je Sud odlučio da nastavi postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je sledeće:

Osporeni Zaključak 05 broj 120-4978/2010 donela je Vlada 6. jula 2010. godine, pozivajući se na odredbu člana 43. stav 3. Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07 i 65/08), kojom je propisano da kada ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke.

U tački 1. Zaključka određeno je da sudiji, javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca koji je ostvario pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci u visini plate koju je imao u trenutku prestanka dužnosti, predviđeno članom 101. stav 2. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", br. 116/08 i 104/09), ovo pravo prestaje danom donošenja odluke Ustavnog suda o žalbi, odnosno ustavnoj žalbi koji je taj sudija, javni tužilac ili zamenik javnog tužioca podneo protiv odluke Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca, na osnovu koje mu je prestala dužnost.

U tački 2. Zaključka predviđeno je da pravo iz tačke 1. ovog zaključka ne pripada:

- sudiji, javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca koji je ostvario pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci od prestanka dužnosti, a koji je od 1. januara do 30. juna 2010. godine, odnosno u toku ostvarivanja tog prava zasnovao novi radni odnos ili stekao pravo na penziju, bez obzira na podnetu žalbu, odnosno ustavnu žalbu Ustavnom sudu,

- sudiji, javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca koji ostvaruje pravo na produženje naknade plate u skladu sa članom 101. stav 3. Zakona o sudijama, odnosno članom 130. stav 3. Zakona o javnom tužilaštvu, bez obzira na podnetu žalbu, odnosno ustavnu žalbu Ustavnom sudu,

- sudiji za prekršaje koji nije izabran u sudovima, odnosno javnim tužilaštvima opšte ili posebne nadležnosti, bez obzira na podnetu žalbu, odnosno ustavnu žalbu Ustavnom sudu,

- sudiji, javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca koji na odluku Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca, na osnovu koje mu je prestala dužnost, nije podneo žalbu, odnosno ustavnu žalbu Ustavnom sudu.

Prema tački 3. Zaključka, sudiji, javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca koji nakon 1. jula 2010. godine zasnuje radni odnos, pravo iz tačke 1. ovog zaključka prestaje danom zasnivanja radnog odnosa, bez obzira na to da li je do tada doneta odluka Ustavnog suda po njegovoj žalbi, odnosno ustavnoj žalbi.

Prema tački 4. Zaključka, naknada plate iz tačke 1. ovog zaključka podrazumeva osnovnu platu koju je sudija, javni tužilac i zamenik javnog tužioca imao u trenutku prestanka dužnosti, koja se dobija množenjem odgovarajućeg koeficijenta i osnovice za obračun i isplatu plate, bez dodataka i uvećanja na osnovnu platu, a sa pripadajućim porezom i doprinosima za obavezno socijalno osiguranje.

U tački 5. Zaključka predviđeno je da se ovaj zaključak dostavi radi realizacije Ministarstvu pravde i Ministarstvu finansija.

Uvidom u "Službeni glasnik Republike Srbije" utvrđeno je da osporeni Zaključak Vlade 05 broj 120-4978/2010 od 6. jula 2010. godine nije objavljen.

III

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. stav 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (član 69. stav 3.); da Republika Srbije uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. stav 1. tačka 8.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač, usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom, a vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom (član 123.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.); da se zakoni i svi drugi opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu, te da se Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti Republike Srbije objavljuju u republičkom službenom glasilu, a statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina se objavljuju u pokrajinskom službenom glasilu (član 196. st. 1. i 2.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Službeni list SCG - Međunarodni ugovori", br. 9/03, 5/05, 7/05 i "Službeni glasnik RS", broj 12/10) utvrđeno je da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno i socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.), a odredbama člana 1. Protokol broj 12 uz Konvenciju utvrđeno je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1. Prema Zakonu o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07 i 65/08), Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.). U odeljku IV Akti Vlade, odredbama čl. 42. do 46. Zakona propisano je: da Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom, da Vlada rešenjem odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i drugim pitanjima od pojedinačnog značaja, a da kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke (član 43.); da se uredbe, odluke, poslovnik, memorandum o budžetu i rešenja kojima se poništavaju i ukidaju propisi organa državne uprave objavljuju u "Službenom glasniku Republike Srbije", a da se ostali akti Vlade i predsednika Vlade mogu objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije" ako je to ovim zakonom ili drugim propisom određeno ili ako tako pri njihovom donošenju odluči Vlada (član 46.).

Zakonom o sudijama ("Službeni glasnik RS", br. 116/08, 104/09 i 101/10) je propisano: da sudije izabrane po Zakonu o sudijama ("Službeni glasnik RS", 63/01, 42/02, 17/03, 27/03, 29/04, 35/04, 44/04, 61/05, 101/05 i 46/06) i Zakonu o sudovima ("Službeni glasnik RS", br. 46/91, 60/91, 18/92, 77/92, 63/01, 42/02, 27/03 i 29/04) nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom, kao i da sudije u opštinskim organima za prekršaje i većima za prekršaje, imenovane po Zakonu o prekršajima ("Službeni glasnik SRS", broj 44/89 i "Službeni glasnik RS", br. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 62/01, 65/01 i 55/04), nastavljaju dužnost u opštinskim organima za prekršaje i većima za prekršaje, do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom (član 99.); da sudijama iz člana 99. st. 1. i 2. ovog zakona, koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom, dužnost prestaje danom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom, da sudije iz stava 1. ovog člana imaju pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci u visini plate koju su imali u trenutku prestanka dužnosti i da pravo na naknadu plate iz stava 2. ovog člana prestaje pre proteka roka od šest meseci ako sudija kome je prestala dužnost zasnuje radni odnos ili stekne pravo na penziju, a može biti produženo za još šest meseci ako u tih šest meseci stiče pravo na penziju (član 101.).

Zakon o javnom tužilaštvu ("Službeni glasnik RS", br. 116/08, 104/09 i 101/10) propisuje: da javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom dužnost prestaje 31. decembra 2009. godine, da javni tužioci i zamenici javnih tužilaca iz stava 1. ovog člana imaju pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci u visini plate koju su imali u trenutku prestanka dužnosti, a da pravo na naknadu plate prestaje pre proteka roka od šest meseci ako javni tužilac ili zamenik javnog tužioca kome je prestala dužnost zasnuje radni odnos ili stekne pravo na penziju, a može biti produženo za još šest meseci ako u tih šest meseci stiče pravo na penziju (član 130.).

Polazeći od sadržine osporenog akta, navedenih odredaba Ustava i relevantnih zakona, Ustavni sud je utvrdio da se njime uređuje pravo na naknadu plate sudijama, javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca kojima je prestala dužnost zbog toga što u postupku opšteg izbora nisu izabrani na sudijsku, odnosno javnotužilačku funkciju, a koji su to pravo u trajanju od šest meseci ostvarili u skladu sa odgovarajućim odredbama Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu, uslovi pod kojima im ovo pravo pripada, prestanak navedenog prava i visina naknade plate. Imajući to u vidu, Ustavni sud je ocenio da osporeni Zaključak sadrži pravne norme kojima se na opšti način uređuju određeni odnosi, te da, bez obzira na formu u kojoj je donet i činjenicu da nije objavljen u službenom glasilu, predstavlja opšti pravni akt koji podleže oceni ustavnosti i zakonitosti u smislu člana 167. Ustava.

Na osnovu rezultata sprovedenog postupka, Ustavni sud je ocenio da je Vlada, kao organ izvršne vlasti, donošenjem osporenog akta kojim se uređuju prava određenih kategorija lica i uslovi pod kojima se ta prava ostvaruju i prestaju izašla iz okvira svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 123. tač. 2. i 3. Ustava, jer se, u konkretnom slučaju, po oceni Suda, ne radi o aktu koji je donet radi izvršavanja zakona, odnosno kojim se podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom. Sud smatra da se osporenim Zaključkom uređuju odnosi i pitanja koja se mogu urediti samo zakonom i koja su već bila uređena odgovarajućim zakonima koje je donela Narodna skupština u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije utvrđene odredbom člana 97. tačka 8. Ustava. Stoga, prema oceni Suda, uređivanje ovih odnosa na način kako je to učinjeno osporenim Zaključkom ima značenje izmena, odnosno dopuna odredaba člana 101. Zakona o sudijama i člana 130. Zakona o javnom tužilaštvu, te je Vlada donošenjem osporenog akta povredila i načelo podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku iz člana 4. stav 2. Ustava.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da Zaključak Vlade 05 broj 120-4978/2010 od 6. jula 2010. godine u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Budući da je svoju Odluku zasnovao na pravnoj oceni osnovnih spornih ustavnopravnih pitanja u ovoj ustavnopravnoj stvari, Sud nije vršio ocenu ustavnopravne zasnovanosti pojedinih rešenja sadržanih u osporenom aktu sa stanovišta navoda i razloga iznetih u inicijativama, jer, po oceni Suda, ne mogu biti od uticaja na drugačije odlučivanje ovog Suda.

Na osnovu iznetog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Zaključak Vlade 05 broj 120-4978/2010 od 6. jula 2010. godine prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zaključka Vlade o naknadi plate

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti