Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti Uredbe i Zaključka Vlade o posebnim penzijama za zaposlene u MUP-u na KiM. Postavlja se pitanje da li je Vlada prekoračila ovlašćenja uređujući materiju penzijskog osiguranja i radnog odnosa podzakonskim aktima.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-12/2014
29.01.2015.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri, dr Bosa Nenadić, mr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. januara 2015. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija (''Službeni glasnik RS'', br. 115/13 i 42/14).

2. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Zaključka Vlade 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013. godine.

3. Rešenje dostaviti Vladi radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. je 30 dana od dana dostavljanja Rešenja.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

 

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija (''Službeni glasnik RS'', broj 115/13) i Zaključka Vlade 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013. godine.

U prvoj inicijativi se navodi da je donošenjem osporene Uredbe Vlada prekoračila granice svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 123. Ustava, imajući u vidu da je tim aktom uredila određene odnose koji spadaju u zakonodavnu regulativu. Podnosilac inicijative, takođe, navodi da odredbe čl. 2, 3. i 7. osporene Uredbe nisu u saglasnosti sa odredbama Zakona o policiji (''Službeni glasnik RS", br. 101/05, 63/09 – US i 92/11), Zakona o državnim službenicima (''Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05 - ispravka, 83/05 - ispravka, 64/07, 67/07 - ispravka, 116/08, 104/09 i 99/14) i Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 - US, 84/04 - dr. zakon, 85/05, 101/05 - dr. zakon, 63/06 - US, 5/09, 107/09, 30/10 - dr. zakon, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13 i 75/14). Naime, inicijator smatra da odredbama čl. 126. do 131. Zakona o državnim službenicima, kojima su predviđeni slučajevi prestanka radnog odnosa državnog službenika, odnosno odredbama člana 167. Zakona o policiji, kojima su određeni posebni slučajevi prestanka radnog odnosa policijskih službenika, kao osnov prestanka radnog odnosa, nisu predviđene organizacione promene u MUP-u, a posebno takav osnov prestanka radnog odnosa nije predviđen za pojedine kategorije zaposlenih prema mestu njihovog rada (teritorija AP Kosovo i Metohija). U inicijativi se dalje navodi da se navedeni osnov prestanka radnog odnosa ne može podvesti ni pod odredbe čl. 133, 134, 138. i 139. Zakona o državnim službenicima, kojima su uređena prava državnih službenika pri promeni uređenja državnih organa. U pogledu osporavanja Uredbe u odnosu na Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, u inicijativi se navodi da član 2. osporene Uredbe nije u saglasnosti sa odredbama člana 5. stav 2, člana 7, člana 42. tač. 1) i 7) i člana 43. st. 1. do 3. ovog zakona, jer su odredbama člana 2. Uredbe generalno i bez izuzetaka obuhvaćeni svi zaposleni u MUP-u na teritoriji AP Kosovo i Metohija, pri čemu se nije vodilo računa o tome da li svako od ovih lica ispunjava posebne uslove za sticanje penzije iz navedenog člana 43. st. 1. do 3. Zakona, kao i da se ova osporena odredba odnosi i na nameštenike, a da su Zakonom samo policijski službenici određeni kao posebna kategorija osiguranika koja može ostvariti pravo na penziju pod posebnim okolnostima. U inicijativi se dalje navodi da odredbe člana 3. Uredbe nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 61. i 62. ovog zakona, jer se njime na potpuno drugačiji način utvrđuje visina penzije zaposlenih u MUP-u na teritoriji AP Kosovo i Metohija u odnosu na način utvrđivanja visine penzije propisan Zakonom. U pogledu člana 7. Uredbe, podnosilac inicijative navodi da ova odredba nije u saglasnosti sa odredbama člana 110. Zakona, jer se prestanak prava na penziju ovih lica uređuje drugačije od Zakonom predviđenih rešenja.

Drugom inicijativom se najpre osporava Zaključak Vlade 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013. godine, jer se, prema shvatanju inicijatora, ovaj zaključak ne odnosi na sprovođenje bilo kakvih organizacionih promena unutar MUP-a, već se radi o potpunom i konačnom raspuštanju svih bezbednosnih struktura Republike Srbije na teritoriji AP Kosovo i Metohija, koje za posledicu ima protivustavni i protivzakonit prestanak radnog odnosa svih zaposlenih u MUP-u koji žive ili borave na teritoriji ove pokrajine. Inicijator smatra da je Vlada, donošenjem osporenog Zaključka, uzurpirala nadležnost Narodne skupštine, jer je u formi zaključka naložila ukidanje jednog dela organa Republike Srbije, odnosno raspuštanje institucija MUP-a i prestanak vršenja nadležnosti vezanih za bezbednost Republike Srbije na tom delu državne teritorije, na taj način što je ovim aktom odredila da zaposlenim na teritoriji AP Kosovo i Metohija prestaje radni odnos 31. decembra 2013. godine i da se ukidaju njihova radna mesta. Podnosilac inicijative, pri tome, ističe da Vlada ne samo da je na ovaj način prisvojila nadležnost Narodne skupštine, već je to učinila na način i u formi (zaključak), koja omogućava da akt ne bude objavljen u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', usled čega javnost nije ni mogla da se upozna sa sadržinom ovog akta, zbog čega su, prema mišljenju inicijatora, povređene odredbe člana 51. i člana 196. st. 1. i 2. Ustava. U inicijativi se dalje navodi da uređivanje i obezbeđivanje sistema u oblasti radnih odnosa predstavlja nadležnost Republike Srbije, saglasno članu 97. tačka 8. Ustava, i da stoga mora biti uređen isključivo zakonom, a ne podzakonskim aktom izvršne vlasti. Podnosilac inicijative, takođe, smatra da su donošenjem i primenom osporenog Zaključka, građani Republike Srbije, koji žive na teritoriji AP Kosovo i Metohija, ili na ovoj teritoriji imaju prijavljeno boravište, dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na druge zaposlene u MUP-u, jer je diskriminacija ovih lica izvršena prema mestu prebivališta, odnosno boravišta, imajući u vidu da je prema tom kriterijumu određen pravni položaj ovih lica u MUP-u Republike Srbije, tako što je ustanovljeno da je to dovoljan uslov da im se ukinu radna mesta i prestane radni odnos, čime je izvršena povreda načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava. U pogledu osporavanja Uredbe, inicijator navodi da materija uređena osporenom Uredbom spada u nadležnost Republike Srbije, saglasno članu 97. Ustava, koju jedino zakonom može urediti Narodna skupština na osnovu člana 99. Ustava, a ne Vlada svojim aktom, iz čega sledi da je Vlada donoseći osporenu Uredbu uzurpirala nadležnost Narodne skupštine i time prekršila odredbe čl. 99. i 123. Ustava. U inicijativi se dalje navodi da je osporena Uredba u celosti nesaglasna sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, jer pravo na penziju ne vezuje za godine staža osiguranja, već za prestanak radnog odnosa i teritoriju na kojoj su zaposleni radili i na kojoj žive. S tim u vezi, podnosilac inicijative ističe da je osporenom Uredbom prekršena odredba člana 195. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svi podzakonski akti Republike Srbije moraju biti saglasni zakonu. Prema shvatanju inicijatora, osporenom Uredbom povređeno je i Ustavom zajemčeno pravo slobode kretanja koje podrazumeva pravo svakog čoveka da se slobodno kreće i nastanjuje u Republici Srbiji (član 39. Ustava), jer se ne može pravo na penziju uslovljavati prebivalištem ili boravištem korisnika penzije. Podnosilac inicijative, takođe, smatra da je osporena Uredba u suprotnosti sa odredbama člana 69. stav 2. i člana 70. Ustava, kojima je utvrđeno da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje, kao i pravo na penzijsko osiguranje uređuju zakonom. U pogledu odredaba člana 21. Ustava, podnosilac inicijative ističe da se osporenom Uredbom krši načelo zabrane diskriminacije, jer su zaposleni u MUP-u Republike Srbije čije je mesto rada na teritoriji AP Kosovo i Metohija, a kojima je radni odnos prestao usled ''organizacionih promena'', dovedeni u nepovoljniji pravni položaj u odnosu na ostale osiguranike MUP-a, kao i na sve druge osiguranike u odnosu na prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, i to po osnovu prestanka radnog odnosa i mesta rada (Kosovo i Metohija).

Oba inicijatora, saglasno odredbi člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), traže obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Uredbe.

U prethodnom postupku, Ustavni sud je na osnovu odredaba čl. 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, dostavio Vladi navedene inicijative, radi davanja odgovora, dostave osporenih akata i drugih podataka od značaja za odlučivanje Suda. Vlada u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila Ustavnom sudu tražene podatke. Saglasno navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

 

II

 

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Osporeni Zaključak 05 Broj: 11-10643/2013 donela je Vlada, 9. decembra 2013. godine. U tač. 1. i 2. Zaključka nalaže se Ministarstvu unutrašnjih poslova da u cilju implementacije Zaključka Vlade 05 broj 02-3570 od 22. aprila 2013. godine, kojim je prihvaćen Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, sprovede organizacione promene u cilju regulisanja statusa zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova koji žive na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, odnosno koji sa danom donošenja ovog zaključka imaju boravište na teritoriji AP Kosovo i Metohija, kao i da najkasnije do 15. decembra 2013. godine, Vladi dostavi predlog izmena Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u tom ministarstvu u delu koji se odnosi na ukidanje radnih mesta zaposlenih iz tačke 1. ovog zaključka, kojima će prestati radni odnos po ovom osnovu sa 31. decembrom 2013. godine. U tački 3. Zaključka predviđeno je da će se licima iz tačke 1. ovog zaključka, kojima usled organizacionih promene prestane radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova i koji nastave da žive na teritoriji AP Kosovo i Metohija, obezbediti pravo na penziju u iznosu od 60% od njihove pojedinačne prosečne plate ostvarene u 2013. godini i zdravstveno osiguranje u skladu sa posebnim propisom koji će Ministarstvo unutrašnjih poslova u saradnji sa Ministarstvom rada, zapošljavanja i socijalne politike pripremiti i dostaviti Vladi najkasnije do 20. decembra 2013. godine, kao i da se za svaku godinu efektivnog staža osiguranja preko 20 godina efektivnog staža osiguranja navršenog u Ministarstvu unutrašnjih poslova iznos iz stava 1. ove tačke uvećava za 2%. Tačkom 4. osporenog Zaključka obavezuje se Ministarstvo unutrašnjih poslova da sastavi spisak zaposlenih kojima prestaje radni odnos po ovom osnovu i da ga dostavi Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje radi blagovremenog sprovođenja daljih procedura u cilju realizacije ovog zaključka, dok je tačkom 5. određeno da se zaključak, radi realizacije, dostavi Ministarstvu unutrašnjih poslova, Ministarstvu rada, zapošljavanja i socijalne politike, koji će primerak dostaviti Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao i Kancelariji za Kosovo i Metohiju i Ministarstvu finansija, radi informisanja.

Uvidom u ''Službeni glasnik Republike Srbije'' utvrđeno je da osporeni Zaključak Vlade 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013. godine nije objavljen u navedenom službenom glasilu.

Osporenu Uredbu o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija takođe je donela Vlada na sednici održanoj 25. decembra 2013. godine, i to na osnovu člana 42. stav 1. Zakona o Vladi (''Službeni glasnik RS'', br. 55/05, 71/05-ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-US i 72/12), kojim je propisano da Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona. Ovom uredbom uređeni su uslovi za ostvarivanje prava na posebnu penziju i prava na zdravstveno osiguranje zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova čije je mesto rada na teritoriji AP Kosovo i Metohija, a kojima je usled organizacionih promena prestao radni odnos 31. decembra 2013. godine i koji su nastavili da žive na teritoriji ove pokrajine. Uslovi za ostvarivanje prava na posebnu penziju propisani su odredbama člana 2. ove uredbe, i to tako što ovo pravo može ostvariti zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova čije je mesto rada na teritoriji AP Kosovo i Metohija, a kome je usled organizacionih promena prestao radni odnos u tom ministarstvu 31. decembra 2013. godine. Istim članom Uredbe je predviđeno da spisak zaposlenih koji sadrži podatke neophodne za utvrđivanje prava iz stava 1. ovog člana, Ministarstvo unutrašnjih poslova dostavlja Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje. Odredbama člana 3. Uredbe utvrđena je visina posebne penzije, s tim što su ovim članom Uredbe u stvari preuzete odredbe tačke 3. osporenog Zaključka, imajući u vidu da se penzija utvrđuje u iznosu od 60% prosečne mesečne plate koju je zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova iz člana 2. ove uredbe ostvario u 2013. godini i da se zaposlenom koji je navršio više od 20 godina efektivnog staža osiguranja u Ministarstvu unutrašnjih poslova, iznos penzije iz stava 1. ovog člana uvećava za 2% za svaku navršenu godinu efektivnog staža osiguranja. Članom 4. Uredbe određeno je da se penzije usklađuju na način predviđen za usklađivanje penzija prema propisima o budžetskom sistemu i penzijskom i invalidskom osiguranju, dok je odredbama člana 5. Uredbe uređen postupak za ostvarivanje prava na posebnu penziju, koji se pokreće na osnovu zahteva koji se podnosi Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijali u Beogradu, a pravo na penziju obezbeđuje se u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, i kao lično pravo ne može se prenositi na drugo lice. Članom 6. osporene Uredbe je predviđeno da se penzija utvrđuje u mesečnom iznosu, da je isplaćuje Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, i to unazad za prethodni mesec. Odredbama člana 7. Uredbe taksativno su navedeni razlozi za prestanak prava na posebnu penziju, tako da ovo pravo prestaje u slučaju: 1) da korisnik penzije prestane da živi na teritoriji AP Kosovo i Metohija, odnosno ako prijavi prebivalište izvan teritorije AP Kosovo i Metohija; 2) da korisnik penzije stekne svojstvo osiguranika u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju u Republici Srbiji van teritorije AP Kosovo i Metohija; 3) da korisnik penzije ostvari pravo na starosnu, invalidsku ili porodičnu penziju u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju i 4) smrti korisnika posebne penzije. Ispunjenost ovih uslova proverava Ministarstvo unutrašnjih poslova, odnosno Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, u skladu sa svojim nadležnostima. Saglasno članu 8. Uredbe, sredstva za isplatu ovih penzija obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije, dok je članom 9. Uredbe predviđeno da korisnik posebne penzije i članovi njegove porodice ostvaruju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja i druga prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja kao i korisnici i članovi njihovih porodica koji su ostvarili pravo na penziju u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Odredbom člana 10. Uredbe određeno je da Uredba stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', iz čega sledi da je ovaj akt stupio na snagu 27. decembra 2013. godine.

Povodom osporenog zaključka, Ustavni sud, takođe, ukazuje da je ovim aktom naloženo Ministarstvu unutrašnjih poslova da Vladi najkasnije do 15. decembra 2013. godine dostavi predlog izmena Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u tom ministarstvu u delu koji se odnosi na ukidanje radnih mesta zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova koji žive na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, odnosno koji sa danom donošenja ovog zaključka imaju boravište na teritoriji AP Kosovo i Metohija. Kako navedene izmene Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova nisu predmet osporavanja od strane inicijatora, ali predstavljaju akt čije se donošenje nalaže na osnovu osporenog Zaključka u cilju implementacije Zaključka Vlade 05 Broj: 02-3570 od 22. aprila 2013. godine, kojim je prihvaćen Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, Ustavni sud je zaključio da zatraži od Ministarstva unutrašnjih poslova da dostavi navedeni akt, kako bi Sud mogao da ostvari uvid u isti i odluči da li ima osnova za eventualno pokretanje postupka normativne kontrole i povodom ovog akta.

 

III

 

Za ocenu ustavnosti osporenih akata, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven i da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da svako ima pravo da se slobodno kreće i nastanjuje u Republici Srbiji, da je napusti i da se u nju vrati, da se sloboda kretanja i nastanjivanja i pravo da se napusti Republika Srbija mogu ograničiti zakonom, ako je to neophodno radi vođenja krivičnog postupka, zaštite javnog reda i mira, sprečavanja širenja zaraznih bolesti ili odbrane Republike Srbije (član 39. st. 1. i 2.); da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom (član 69. stav 2.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, zdravstva, socijalne zaštite, boračke i invalidske zaštite, kao i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 8, 10. i 16.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. tačka 7.); da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 1. do 3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 2.); da svi podzakoski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona:

Zakonom o policiji (''Službeni glasnik RS", br. 101/05, 63/09 – US i 92/11) je propisano: da policijskom službeniku može prestati radni odnos i pre ispunjenja opštih uslova za sticanje starosne penzije, u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 139.); da policijskom službeniku kod koga nastanu promene u psihofizičkom ili opštem zdravstvenom stanju koje ga čine nesposobnim za vršenje policijskih poslova, prestaje radni odnos u Ministarstvu, da se promene psihofizičkog ili opšteg zdravstvenog stanja iz stava 1. ovog člana smatraju gubitkom radne sposobnosti u smislu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju, a policijski službenik kome po tom osnovu prestane radni odnos ima pravo na invalidsku penziju (član 140. st. 1. i 3.); da pored slučajeva prestanka radnog odnosa po sili zakona utvrđenih drugim propisima, policijskom službeniku, odnosno drugom zaposlenom radni odnos u Ministarstvu prestaje - 1) kad se utvrdi da su podaci o ispunjavanju uslova za prijem u radni odnos iz člana 110. stav 1. tač 1) do 4) lažni ili kad prestane da ispunjava te uslove, a ne može biti premešten na drugo radno mesto – danom utvrđenja, 2) kad se utvrdi da je postupio suprotno odredbi člana 133. ovog zakona – danom konačnosti odluke, 3) kad mu nadležni organ utvrdi pravo na penziju u skladu sa zakonom – danom pravosnažnosti rešenja, 4) kad se utvrdi da je pravnosnažnom presudom osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanju dužem od šest meseci – danom dostavljanja pravnosnažne presude Ministarstvu (član 167.); da se na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjuju propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno (član 169.).

Zakonom o državnim službenicima (''Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05 - ispravka, 83/05 - ispravka, 64/07, 67/07 - ispravka, 116/08, 104/09 i 99/14) je propisano: da državnom službeniku prestaje radni odnos - 1) protekom vremena na koji je zasnovan, 2) sporazumom, 3) otkazom, 4) po sili zakona, 5) na drugi način određen ovim ili posebnim zakonom (član 126. stav 1.); da ako Pravilnik bude tako izmenjen da neka radna mesta budu ukinuta ili broj državnih službenika smanjen, prekobrojni državni službenici premeštaju se na druga odgovarajuća radna mesta, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednje tri godine, da ako odgovarajuće radno mesto ne postoji, prekobrojni državni službenik može, uz svoju saglasnost, biti premešten na niže radno mesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, a ako ni takvo radno mesto ne postoji, postaje neraspoređen, da ako se državni službenik iz stava 2. ovog člana ne saglasi s premeštajem rukovodilac donosi rešenje o prestanku radnog odnosa, da državnom službeniku prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa, da žalba ne odlaže izvršenje rešenja o premeštaju i rešenja kojim se utvrđuje da je državni službenik neraspoređen (član 133.).

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 - US, 84/04 - dr. zakon, 85/05, 101/05 - dr. zakon, 63/06 - US, 5/09, 107/09, 30/10 - dr. zakon, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13 i 75/14) je propisano: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču, ostvaruju i koriste pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom (član 5. stav 2.); da pojedine kategorije osiguranika mogu izuzetno, u slučajevima i na način utvrđen ovim zakonom, sticati i ostvarivati pravo na penziju pod posebnim uslovima, da se kategorije osiguranika, bliži kriterijumi za ostvarivanje prava u smislu stava 1. ovog člana, kao i način finansiranja tih prava uređuju ovim zakonom (član 7.); da osiguranici – zaposleni koji rade na poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem i koji mogu pod posebnim uslovima ostvariti pravo na penziju jesu - policijski službenici – uniformisana ovlašćena službena lica i policijski službenici koji rade na posebno složenim, specifičnim, odnosno operativnim poslovima; ostali policijski službenici koji rade na radnim mestima, odnosno poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem (član 42. stav 1. tač. 1) i 7)); da osiguranik iz člana 42. tač. 1) do 6) ovog zakona, kome prestane zaposlenje s pravom na penziju pre ispunjenja uslova iz člana 19. ovog zakona, stiče pravo na starosnu penziju ako je navršio najmanje 55 godina života i 25 godina staža osiguranja, od čega najmanje 15 godina efektivno provedenih na radnim mestima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, u organu iz člana 42. ovog zakona, da pravo na starosnu penziju pod uslovima iz stava 1. ovog člana ne može steći osiguranik koji u momentu ostvarivanja prava nije ovlašćeno lice odnosno zaposleni iz člana 42. ovog zakona, da osiguranik iz člana 42. tačka 7) ovog zakona, kome prestane zaposlenje s pravom na penziju pre ispunjenja uslova iz člana 19. ovog zakona, stiče pravo na starosnu penziju ako je navršio najmanje 60 godina života i 25 godina staža osiguranja, od čega najmanje 15 godina efektivno provedenih na radnim mestima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, u organu iz člana 42. ovog zakona (član 43. st. 1. do 3.); da se visina starosne i invalidske penzije određuje tako što se lični bodovi pomnože sa vrednošću opšteg boda na dan ostvarivanja prava (član 61.); da prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja prestaju kada, u toku njihovog korišćenja, prestanu da postoje uslovi za sticanje i ostvarivanje tih prava (član 110.).

Zakonom o Vladi (''Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05 - ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 - US, 72/12, 74/12 - ispravka US, 7 od 28/14 - US, 44/14) je propisano: da Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.); da Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona (član 42. stav 1.); da Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom, da Vlada rešenjem odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinačnog značaja, da kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke (član 43.); da se uredbe, odluke, poslovnik, memorandum o budžetu i rešenja objavljuju u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', da se ostali akti Vlade i predsednika Vlade mogu objaviti u ''Službenom glasniku Republike Srbije'' ako je to ovim zakonom ili drugim propisom određeno ili ako tako pri njihovom donošenju odluči Vlada (član 46.).

Zaključkom Vlade 05 Broj: 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine je predviđeno: da Vlada prihvata Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, koji je sastavni deo ovog zaključka (tačka 1.); da se nalaže ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade da preduzmu potrebne mere i aktivnosti radi implementiranja sporazuma iz tačke 1. ovog zaključka, kao i da nastave sa primenom već postignutih dogovora i sporazuma sa predstavnicima privremenih institucija samouprave na Kosovu i Metohiji (tačka 2.); da se ovaj zaključak ima dostaviti svim ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade (tačka 3.).

Odredbom tačke 7. Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa je predviđeno da će na Kosovu postojati jedinstvene policijske snage koje se zovu Kosovska policija, da će sva policija na severu Kosova biti integrisana u okvir Kosovske policije i da će plate isplaćivati samo Kosovska policija.

 

IV

 

Imajući u vidu prethodno izloženo, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju kao osnovana postavljaju sledeća sporna ustavnopravna pitanja:

1) da li je Vlada Ustavom ovlašćena da osporenim Zaključkom, u cilju implementacije Zaključka Vlade 05 Broj: 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine, kojim je prihvaćen Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, nalaže nadležnim ministarstvima da preduzimaju određene mere i aktivnosti;

2) da li su osporeni akti kojima se uređuju ''prava na posebnu penziju i zdravstveno osiguranje zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova čije je mesto rada na teritoriji AP Kosovo i Metohija i uslovi pod kojima se ta prava ostvaruju i prestaju'' doneti u izvršavanju Ustava i zakona ili je njihovim donošenjem Vlada, kao organ izvršne vlasti, izašla izvan okvira svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 123. tač. 1. do 3. Ustava i time povredila i načela vladavine prava i podele vlasti iz člana 3. stav 2. i člana 4. st. 1. i 2. Ustava;

3) da li se odnosi uređeni osporenim aktima mogu uređivati aktima Vlade, ili se radi o odnosima koje zakonom uređuje Narodna skupština u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije utvrđenih odredbama člana 97. tač. 8, 10. i 16. Ustava;

4) da li uređivanje odnosa na način kako je to učinjeno osporenim aktima ima značenje izmena, odnosno dopuna odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju kojima su propisani uslovi i način sticanja, ostvarivanja i prestanka prava na posebnu penziju pojedinih kategorija osiguranika, kao i odredaba Zakona o policiji i Zakona o državnim službenicima kojima je uređen prestanak radnog odnosa policijskih, odnosno državnih službenika;

5) da li se propisivanjem uslova za ostvarivanje prava na posebnu penziju na način kako je to predviđeno osporenim aktima povređuju načela utvrđena odredbama člana 21. Ustava, odnosno da li se na osnovu predviđenih rešenja iz osporenih akata dovode u neravnopravan položaj zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija u odnosu na ostala zaposlena lica u ovom ministarstvu koja ostvaruju pravo na penziju saglasno Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju;

6) da li uslovljavanje prestanka prava na ostvarivanje posebne penzije u slučaju da korisnik penzije prestane da živi na teritoriji AP Kosovo i Metohija, odnosno prijavi prebivalište izvan teritorije ove pokrajine (član 7. stav 1. alineja 1. Uredbe), predstavlja povredu zajemčene slobode kretanja iz člana 39. Ustava.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija i Zaključka Vlade 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013. godine, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak normativne kontrole ovih akata.

Na osnovu člana 33. stav 1. i člana 34. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Vladi, kao donosiocu osporenih akata na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 30 dana od dana prijema ovog rešenja.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 46. tačka 1) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

 

Izdvojeno mišljenje na rešenje Ustavnog suda IUo – 12/2014

I

 

Rešenjem Ustavnog suda IUo – 12/2014 pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti i za­­ko­nitosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zapo­sle­nih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija („Služ­beni glasnik RS“, br.115/13, 42/14), kao i Zaključka Vlade 05 Broj: 11-1064/2013 od 9. decembra 2013. godine. Sporni zaključak Vlade nije objavljen u služ­­­­be­nom glasilu Republike Srbije.

Mada sam dao svoj glas za donošenje rešenja o pokretanju postupka i ispitivanje ustavnosti i zakonitosti navedenih normativnih akata Vlade, nagovestio sam na sednici Suda izdvojeno mišljenje, iz dva načelna razloga: prvo, postupkom nor­ma­tivne kontrole nisu obuhvaćeni svi relevantni opšti akti doneti u cilju im­ple­men­tacije tačaka 7, 8 i 9 „Pr­vog sporazuma o principima koji regulišu nor­ma­li­za­ciju odnosa“, tj. Briselskog spo­ra­zu­ma, pre svega, postupkom nije obuhvaćen Pra­vil­nik o unutrašnjoj organizaciji i si­ste­ma­ti­zaciji rad­nih mesta u Mi­ni­star­s­t­vu unu­traš­njih poslova, i drugo, Ustavni sud je propustio da izrekne meru obu­sta­ve izvršenja pojedinačnih aka­ta i rad­nji preduzetih na osnovu akata koji su pred­met ocene ustavnosti i za­ko­nitosti, mada se u inicijativi zahtevalo do­no­še­nje ove mere.

Nema sumnje da razlozi koji su motivisali ovo izdvojeno mišljenje na neki način odstupaju od tipičnih razloga izdvojenih miš­lje­nja iz stalne prakse Ustavnog su­da. Naime, ako se ne slaže sa iz­re­kom od­lu­ke i njenim obrazloženjem ili samo sa ob­razloženjem, su­dija pojedinac, može i njih nekoliko, svaki ponaosob ili svi zajedno, ima pravo na izd­vo­jeno mišljenje, da­kle, može da izrazi svoje ne­sla­ga­nje sa stavom većine. Na osnovu ovoga mogu se raz­li­kovati dve vrste iz­dvo­je­nih miš­ljenja. Jednim se izražava neslaganje kako sa iz­rekom ili tenorom odluke tako i sa ob­raz­lo­že­njem (di­ssen­ting opi­nion), drugim se ispoljava neslaganje sa ustav­no­pravnim razlozima na kojima se od­lu­ka temelji, dakle, sa nje­nim ob­raz­lo­že­njem (concurring opinion). Dok u jednom slučaju izdvojeno mišljenje „odstupa“ od ve­ćinskog mišljenja, dotle ga u drugom „potvrđuje“, ali sa drugim argu­men­ti­ma. U ovom slučaju bi se radilo o svojevrsnoj kombinaciji „potvrđujućeg“ i „od­bi­ja­ju­ćeg“ izdvojenog mišljenja. S jedne strane, prihvata se dispozitiv odluke u ce­li­ni, njegovo obrazloženje takođe in totum, ali se, s druge strane, iznosi tvrdnja da nedo­statak postoji u tome što nisu svi opšti akti obuhvaćeni rešenjem o po­kretanju postupka, bez obzira što zajedno čine jedinstveni normativni kompleks, odnosno zato što Ustavni sud nije iskoristio jedno od najsnažnijih procesnih ovlašćenja kojim raspolaže – privremenu meru..

 

II

 Zašto bi trebalo da se rešenjem o pokretanju postupka obuhvati Pravilnik o unu­trašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu unu­traš­njih poslova, tač­nije poslednje izmene i dopune ovog pravilnika.? Po mom sudu, svi osporeni op­šti akti, uključijući pomenuti pravilnik, uzeti zajedno, obrazuju je­dinstveni nor­ma­tivni kompleks, jednu neraskidivu pravnu celinu. Radi se o tematski identičnom i vremenski sukcesivnom nizu sprovedbenih opštih akata koji za zajednički cilj imaju svojevrsnu implementaciju jednog dela Briselskog spo­ra­zuma, odnosno zaključka Vlade kojim je taj sporazum prihvaćen. Ne treba gu­biti iz vida da se osporenim zaključkom Vlade izričito nalaže Mi­nistarstvu unu­trašnjih poslova da sprovede „organizacione promene u cilju regulisanja sta­tusa za­po­sle­nih u Ministarstvu unutrašnjih po­slo­va koji žive na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, odnosno koji sa danom do­no­šenja ovog Zaključka imaju boravište na teritoriji AP Kosovo i Metohija“. Prema tome, prvi ini­ci­jalni normativni akt koji je za posledicu imao utvr­đi­vanje „viška“ za­­po­slenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, te potom prestanak njihovog radnog odnosa sa 31. decembrom 2013. godine, i naposletku dobijanje prava na posebnu penziju, jeste Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i si­ste­matizaciji radnih me­sta. Nejasno je, međutim, zaš­to sudija izvestilac nije predložila pokretanje postupka i u odnosu na ovaj opšti akt, što je bila i jedna od mojih sugestija prilikom izjaš­nja­vanja o podnetom predlogu odluke. Opšti akt čije su konkretne pravne po­sle­dice „fina­li­zo­va­ne“, okončane donošenjem Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu pezziju pripadnika MUP-a, kojima je zbog „organizacionih promena“ prestao radni odnos, začuđujuće je ostao izvan us­tav­­nosudskog postupka. Opravdanje se ne može tražiti u či­nje­nici da ini­ci­ja­tivama ovaj opšti akt nije ni osporen, jer je Us­tav­ni sud mogao ex offo, na predlog sudije izvestioca, da donese odluku o po­kre­ta­nju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti pomenutog pravilnika Ministarstva unutrašnjih poslova. Ni ob­raz­lo­ženje sudije izvestioca, odnosno ukazivanje da svaki sudija može zahtevati ofi­ci­jelno vođenje postupka u odnosu na pomenuti opšti akt nije razumno objašnjenje za učinjeni propust.

III

 

Sudija izvestilac nije prihvatio ni predlog da se u ovom slučaju pristupi iz­da­va­nju privremene mere, nezavisno od toga što je zahtev u ovom smislu po­stavljen kako od pojedinih sudija tako i od samog podnosioca inicijative, tj. „Sin­di­kata srpske policije“. Argument za odbijanje privremene mere bio je da bi se njome još više pogoršao pravni položaj policijskih službenika koji žive i borave na Ko­sovu i Metohiji, jer bi navodno privremena mera značila obustavu isplate penzija koje su dobijene na osnovu osporene Uredbe. Međutim, u ini­ci­ja­ti­vi pod­netoj još 8. januara 2014. godine ukazuje se na činjenicu da je Mi­nistarstvo unu­trašnjih poslova „sačinilo rešenja o prestanku radnog odnosa sa 31.12.2013. godine, sa pravom na posebnu penziju, i da se ova rešenja uručuju policijskim služ­benicima i ostalim zaposlenim u MUP-u na teritoriji AP Kosovo i Me­to­hija, a da su Fondu PIO dostavljeni spiskovi zaposlenih koji se odjavljuju sa oba­vez­nog socijalnog osiguranja i da je dat nalog da se ovoj kategoriji zaposlenih u MUP ubuduće ne obračunava plata“. Nalazeći da su ispunjeni uslovi iz člana 56 stav 1 Zakona o Ustavnom sudu, policijski sindikat je tražio obustavljanje od izvršenja rešenja o prestanku radnog odnosa sa 31.12.2013. godine, sa pravom na po­sebnu penziju, koja su od strane MUP-a Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova, Uprava za ljudske resurse, doneta za svakog pojedinačnog za­po­slenog u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosova i Metohije, odnosno obustavljanje od izvršenja naloga za odjavljivanje sa obaveznog socijalnog osiguranja kod nadležnog Fonda PIO izdatog za svakog pojdinog zaposlenog. Iz ovoga se jasno vidi da je inicijator sasvim korektno razumeo pravne posledice nastale donošenjem osporenih opštih akata Vlada i da je, shodno tome, u svom zahtevu korektno ograničio dejstvo predložene privremene mere.

 Ne­zavisno od toga što bi privremena mera značajno doprinela konsolidaciji Ustavom garantovanih prava pripadnika Ministarstva unutrašnjih poslova, te otvorila redovni pravni put i značajno olakšala uspostavljanje „normalnog“ stanja ustavnosti i zakonitosti, posebno ako se ima u vidu moguća situacija da ka­sa­torna odluka Ustavnog suda ponekad može da ima značenje lex inperfecta, njenim izricanjem ostvarili bi se i drugi podjednako važni ciljevi ustavne kontrole. Naime, izricanjem privremene mere Ustavni sud bi sam sebe obavezao na hitno rešavanje ovog ustavnog spora koji je iniciran mal­te­ne odmah po donošenju spornih opštih akata Vlade. Ovo je značajno zbog toga što je već proteklo više od godinu dana od dana podnošenja inicijativa Ustavnom sudu. Drugo, ostavilo bi se dovoljno vremena Vladi da „spremno“ dočeka konačnu odluku Ustavnog suda, a nije isključena ni mogućnost da Vlada svojevoljno stavi van snage akte čija bi primena odlukom Ustavnog suda bila privremeno suspendovana. Najmanje što bi se u tom slučaju od Vlade moglo očekivati je njen odgovor na tvrdnje da je donošenjem spornih normativnih akata grubo povredila Ustav i zakone Republike Sr­bi­je. Treće, već u ovoj fazi ustavnosudskog postupka bilo bi jasno pokazano stanovište ko­je je Ustavni sud zauzeo o Briselskom sporazumu koji, imajući u vidu da je „či­sto“ politički akt, ne može da bude ni za samu Vladu izvor pravno obavezujućih odluka.

 

sudija Ustavnog suda

prof. dr. Dragan M. Stojanović

Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUo-12/2014. od 31. marta 2015. godine

 

 

Ustavni sud je na sednici održanoj 29. januara 2015. godine doneo Rešenje kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, br.115/13 i 42/14), kao i Zaključka Vlade 05 Broj: 11-10643/2013. od 9. decembra 2013. godine, koji nije objavljen u službenom glasilu Republike Srbije.

Iako sam svojim glasom podržala ovakvu odluku Suda, smatrajući je, s obzirom na argumente iznete u podnetim inicijativama i zaključke izvedene na osnovu analize osporenih akata, jedino mogućom, svoju podršku uskratila sam obrazloženju koje je sudija izvestilac predložila, a Sud usvojio, nalazeći da je ono i odgovarajuće i dostatno u odnosu na sporno pitanje ove prirode i sve okolnosti koje ga prate. Tako, svoje izdvojeno mišljenje prilažem ovoj odluci Ustavnog suda u pogledu sadržine obrazloženja koje prati izreku odluke, u ovom slučaju rešenja o pokretanju postupka, smatrajući ga neprihvatljivo manjkavim iz nekoliko razloga, koji se, po mome sudu, javljaju i kao odlučni u pogledu konačnog rešenja ove sporne ustavnosudske stvari:

Prvi razlog vezan je za odnos Suda prema zahtevima - predlozima koji su sadržani u podnetim inicijativama. Naime, inicijatori, tražeći od Suda ukidanje ovih akata zbog njihove nesaglasnosti sa Ustavom, izričito traže da Ustavni sud, saglasno stavu 1. člana 56. Zakona o Ustavnom sudu, „hitno donese rešenje kojim će obustaviti izvršenje svakog pojedinačnog akta ili radnje koji se preduzimaju na osnovu osporenih akata Vlade“. Dakle, podnosioci inicijativa su izričito zatražili od Ustavnog suda da izrekne privremenu meru, smatrajući da za to postoje uslovi, kao i da to predstavlja interes podnosilaca inicijativa, odnosno svih onih koji se smatraju pogođenim dejstvima akata čiju ustavnost osporavaju i zbog kojih (posledica koje tim dejstvima nastupaju) se i obraćaju Ustavnom sudu podnošenjem inicijativa. Još jednom, podnosioci inicijativa su izričito zatražili od Ustavnog suda da izrekne meru obustave izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu akata koje osporavaju i o kojima očekuju izjašnjavanje Ustavnog suda, smatrajući da bi izvršavanjem tih i takvih akata i radnji mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice. Sudija izvestilac, a saglasno njenom predlogu i većina sudija, smatrala je da u ovom predmetu treba odstupiti od načina na koji Sud inače postupa - a to je izjašnjavanje o svim navodima podnosioca inicijative, naravno, ukoliko izneti navodi to sa ustavnopravnog stanovišta zavređuju. Pominjanjem, u delu obrazloženja kojim se prikazuju navodi izneti u inicijativama, da „oba inicijatora ... traže obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Uredbe“, Ustavni sud okončava svoje bavljenje ovim zahtevom, ne izjašnjavajući se o njemu ni na koji način i ni u kojoj meri, odnosno, propuštajući, svesno, da ovaj zahtev i pomene u daljem tekstu obrazloženja i, još manje, da odluka o tom zahtevu nađe svoje, po mome sudu, opravdano mesto u samoj izreci. Moj zahtev u ovom smislu nije bio usamljen na sednici Suda i nije ostao bez obrazloženja i nekolicine drugih sudija. Ali sudija izvestilac, a prihvatanjem njenog stanovišta i preostali, većinski deo Suda, nisu prihvatili da se Sud izjasni o ovom zahtevu podnosilaca inicijativa i da svoj stav u odnosu na njega obrazlože. Po mome sudu, čak i ukoliko Sud nalazi da je podnosilac inicijative, suprotno sopstvenim interesima zatražio izricanje privremene mere, Sud svoj suprotan stav - stav neprihvatanja ovakvog zahteva, mora obrazložiti i tako dokazati da je predloženo i zahtevano razmotrio i da u tom smislu nije izašao u susret podnosiocima inicijative iz određenih, suvislih i valjano obrazloženih razloga. Uostalom, Ustavni sud se ne susreće po prvi put sa zahtevima za izricanje privremene mere i takve zahteve nije ignorisao, već je, makar u najkraćem, obrazlagao zašto, iz kojih razloga i zarad koga cilja, se nije odlučio za takvu meru u datom konkretnom slučaju.

Ovakav stav Suda i tretman koji je ukazan zahtevu podnosilaca inicijative da se izrekne privremena mera, može se smatrati i logičnom, pa i neumitnom posledicom stava koji je sudija izvestilac, pa nužno i sam Ustavni sud, imao u odnosu na ovaj predmet. Naime, inicijative o čijim se navodima rešava pristigle su u Ustavni sud još polovinom januara 2014. godine, dakle odmah nakon donošenja akata čija se ustavnost osporava, a našle su se pred sudijama ovoga Suda prvi put nakon isteka više od godine dana. Ako je očekivanje privremene mere igde bilo opravdano - bilo je to u ovom predmetu, odnosno u vezi sa sprečavanjem posledica koje su primenom akata čija se ustavnost u njemu osporava nastupile. I to iz više razloga, kako zarad zaštite interesa pojedinaca pogođenih donošenjem ovakvih akata, tako, po mome sudu, i interesa države Srbije, koji se donošenjem ovih akata i njihovim stupanjem na snagu ozbiljno i sa dalekosežnim posledicama dovode u pitanje i, naravno, interesa zaštite od svakog oblika kršenja Ustava Republike Srbije o kome Ustavni sud treba da odluči, a odluka da se postupak pokrene vodi u tom pravcu. Još jednom, po mome sudu, izražena je neprihvatljiva ležernost u postupanju po ovom predmetu u čijem rešavanju je od izuzetne važnosti upravo momenat presuđenja, odnosno odlučivanja Suda, u smislu da momenat presuđenja predstavlja neraskidivi deo smisla donošenja odluke u jednakoj meri sa njenom budućom sadržinom. Propuštanjem tog momenta, čak i uz donošenje kasirajuće odluke koja se od strane podnosilaca inicijativa traži, Sud neće zaštititi, osim na papiru, nijedno od gore pomanutih prava niti bilo koji od navedenih interesa.

Drugi razlog za nastanak ovog izdvojenog mišljenja leži u odbijanju sudije izvestioca da prihvati predloge koje smo izneli na sednici Suda da se rešenjem o pokretanju postupka obuhvati i Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova, odnosno poslednje izmene i dopune ovog Pravilnika. Zalažući se za ovakvo postupanje, smatrali smo, iznova nas nekoliko sudija koji predstavljaju ubedljivu manjinu, da oba osporena akta, kao i pomenuti Pravilnik predstavljaju jednu logičku i nerazdvojivu normativnu celinu, jer se sadržinski, u suštini, odnose na implementiranje dela Briselskog sporazuma, odnosno Zaključka Vlade kojim je taj sporazum prihvaćen. Naime, osporenim Zaključkom Vlade nalaže se Ministarstvu unutrašnjih poslova da sprovede „organizacione promene u cilju regulisanja statusa zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova koji žive na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, odnosno koji sa danom donošenja ovog Zaključka imaju boravište na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija“. Tako je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u normativnom smislu započet proces utvrđivanja „viška“ zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, nakon čega je usledio prestanak njihovog radnog odnosa sa 31. decembrom 2013. godine i, potom, sticanje prava na tzv. „posebnu penziju“. Nalazeći da bi ovakvo postupanje omogućilo Ustavnom sudu da odlučujući u ovoj spornoj ustavnopravnoj stvari sagleda u potpunosti nastao problem sa (ne)ustavnošću osporenih akata, predlagali smo da se sam Sud, glasovima potrebnog broja sudija - njih 10, odluči da pokrene postupak za ocenu saglasnosti sa Ustavom pominjanog Pravilnika. I ovaj predlog sudija izvestilac je odbila ostajući pri tekstu predloženog rešenja praćenog obrazloženjem koje smatram višestruko manjkavim.

Na kraju, treći razlog koji dovodi do ovog izdvojenog mišljenja posledica je činjenice da se Ustavni sud skoro donedavno bavio predmetom „Briselski sporazum“, i to više od dve godine aktivno, na brojnim pripremnim sednicama, kao i na javnoj raspravi, a da su se u Sudu godinu dana nalazile inicijative na osnovu kojih se ovim rešenjem sada pokreće postupak. Kao što je poznato, Ustavni sud je doneo Zaključak kojim je odbačen predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti ovog sporazuma jer se Ustavni sud oglasio nenadležnim za odlučivanje u ovoj stvari utvrdivši da osporeni akt po svojoj prirodi nije pravni već politički akt. Iznošenjem ovog predmeta pred sudije Ustavnog suda mnogo ranije, dakle za vreme dok je trajao rad na predmetu „Briselski sporazum“, sudija Nenadić je mogla pomoći Sudu u donošenju svoje odluke o ovom sporazumu, jer bi ovaj akt i njegova priroda mogli biti razmatrani i u svetlosti nepobitne činjenice da je donošenje akata čija se ustavnost u ovom ustavnosudskom sporu ocenjuje, refleks važenja i primene upravo Briselskog sporazuma. Tako bi Sud morao da pruži odgovor o eventualnom postojanju veze osporene Uredbe Vlade i njenog Zaključka, i političke prirode Briselskog sporazuma, a time i obaveznosti odredaba ovoga sporazuma u odnosu na postupanje državnih organa. Jer, u toj situaciji, koju bi stavljanjem ovog predmeta na dnevni red tadašnjih sednica Ustavnog suda izazvala sudija izvestilac u ovom predmetu, Ustavni sud bi možda morao da odgovori na pitanje sadržano u jednoj konstataciji koju je nedavno izrekao naš stručnjak za javno pravo, profesor dr Zoran Tomić - „kad treba da se ustavno-sudski ocenjuju Briselski sporazumi nisu pravna pojava, a kada treba da se primenjuju, da se po njima i u njihovom konkretizovanju postupa „na terenu“, onda su relevantan pravni fenomen!“

 

 

Dr Olivera Vučić,

sudija Ustavnog suda Republike Srbije

Slični dokumenti

• U 6005/2014: Nezakonit prestanak radnog odnosa policijskih službenika sa Kosova i Metohije
• U 6006/2014: Poništaj rešenja o prestanku radnog odnosa zbog primene uredbe umesto zakona
• U 25406/2020: Poništaj rešenja o prestanku radnog odnosa policijskog službenika sa KiM
• U 8082/2014: Nezakonitost prestanka radnog odnosa zasnovanog isključivo na podzakonskom aktu
• U 13202/2020: Presuda Upravnog suda o poništaju rešenja o prestanku radnog odnosa službenika MUP-a
• U 15914/2015: Presuda o poništaju rešenja o prestanku radnog odnosa policijskih službenika
• U 9249/2016: Poništaj rešenja o prestanku radnog odnosa policijskih službenika sa KiM