Ocena zakonitosti opštinske odluke o zbrinjavanju napuštenih životinja

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da odredbe gradske odluke koje omogućavaju lišavanje života napuštenih životinja „po potrebi“ ili mesečno nisu u saglasnosti sa zakonom. Zakon o dobrobiti životinja taksativno navodi uslove pod kojima je to dozvoljeno.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1219/2010
03.07.2012.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. jula 2012. godine, doneo

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 1. u delu koji glasi: „po potrebi“, člana 5. alineja 8. u delu koji glasi: „i po potrebi, na osnovu predloga Komisije vrši lišavanje života životinja na human način“ i člana 6. stav 3. Odluke o određivanju delatnosti hvatanja i zbrinjavanja napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka i sakupljanja njihovih leševa kao komunalne delatnosti („Službeni list grada Subotice“, broj 6/10), nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 11. Odluke iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za ocenjivanje zakonitosti Ugovora broj II-00-401-212/2010-1 od 15. aprila 2010. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 1, člana 5. alineja 8, člana 6. stav 3. i člana 11. Odluke o određivanju delatnosti hvatanja i zbrinjavanja napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka i sakupljanja njihovih leševa kao komunalne delatnosti („Službeni list grada Subotice“, broj 6/10) i Ugovora navedenog u tački 3. izreke. Podnosilac inicijative smatra da je član 1. osporene Odluke nezakonit, iz razloga što lišavanje života životinja proglašava komunalnom delatnošću, jer ovaj čin može biti dozvoljen samo ako su ispunjeni uslovi koje nalaže član 15. tač. 1), 2), 5) i 9) Zakona o dobrobiti životinja. Odredbe člana 5. alineja 8. i člana 6. stav 3, prema kojima se lišavanje života životinja vrši jedanput mesečno su nesaglasne sa odredbama člana 64. Zakona o veterinarstvu i navedenim odredbama Zakona o dobrobiti životinja. Odredba člana 11. Odluke, kojom je povereno vršenje navedene komunalne delatnosti Javnom komunalnom preduzeću "Čistoća i zelenilo", prema mišljenju inicijatora, nije u saglasnosti sa Zakonom o javnim nabavkama, jer se izbegava javni tender za vršenje ove delatnosti, kao ni sa odredbama Zakona o komunalnim delatnostima i Zakona o lokalnoj samoupravi, koje predviđaju da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti mora zasnivati na načelima konkurencije i javnosti.

U odgovoru Skupštine opštine Subotica navodi se da je određivanje osporenom Odlukom komunalne delatnosti hvatanja i uništavanja pasa i mačaka lutalica i sakupljanje leševa životinja, u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o komunalnim delatnostima. S obzirom na to da je članom 4. Odluke propisano da se poveravanje vršenja ove delatnosti, odnosno vršenja usluga hvatanja i zbrinjavanja napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka, obavlja u skladu Zakonom o javnim nabavka, donosilac smatra da prelazna odredba člana 11. Odluke, koja uređuje način obavljanja ove komunalne delatnosti od stupanja na snagu Odluke do zaključivanja ugovora iz člana 4. Odluke, odnosno do sprovođenja postupka javne nabavke usluga i zaključivanja ugovora sa izabranim ponuđačem, nije nesaglasna sa zakonom. Takođe, smatra da osporene odredbe člana 5. alineja 8. i člana 6. stav 3. Odluke nisu nesaglasne sa propisima kojima je uređena ova oblast.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim i sa njima povezanim odredbama predmetne Odluke propisano: da se ovom odlukom kao komunalna delatnost određuje hvatanje, smeštaj u prihvatilište za životinje i zbrinjavanje napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka i sakupljanje i transportovanje njihovih leševa sa puteva i javnih površina do objekta za sakupljanje otpada životinjskog porekla na teritoriji Grada Subotice, kao i po potrebi lišavanje njihovih života na human način (član 1.); da se komunalna delatnost obavlja u skladu sa propisima kojima je regulisana ova oblast (član 2.); da komunalnu delatnost mogu obavljati pravno lice ili preduzetnik sa kojim je zaključen ugovor nakon postupka sprovedenog u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama, da se ugovor iz stava 1. ovog člana zaključuje na vreme do pet godina i da vreme na koje se ugovor zaključuje određuje nadležni organ Gradske uprave odlukom o pokretanju postupka javne nabavke (član 4.); da je Preduzeće, pored ostalog, dužno da sprovodi Program kontrole i smanjenja populacije napuštenih životinja, i po potrebi, na osnovu predloga Komisije vrši lišavanje života životinja na human način (član 5. alineja 8.); da je zadatak Komisije da u cilju efikasnijeg i ekonomičnijeg sprovođenja odredaba ove odluke, mesečno sačini spisak pasa i mačaka koji su uhvaćeni i smešteni u prihvatilište, a kod kojih su iz opravdanih razloga ispunjeni uslovi za lišavanje života u postupku kojim se životinji oduzima život na način koji izaziva trenutnu smrt (član 6. stav 3.); da će do zaključivanja ugovora iz člana 4. ove odluke, komunalnu delatnost obavljati Javno komunalno preduzeće „Čistoća i zelenilo“ Subotica (član 11.).

Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/11) propisano je: da su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, da su komunalne delatnosti od opšteg interesa i da je komunalna delatnost, pored ostalog, delatnost zoohigijene (član 2. stav 3. tačka 14)); da je delatnost zoohigijene hvatanje, zbrinjavanje, veterinarska nega i smeštaj napuštenih i izgubljenih životinja (pasa i mačaka) u prihvatilišta za životinje, lišavanje života za neizlečivo bolesne i povređene napuštene i izgubljene životinje, kontrola i smanjenje populacije napuštenih pasa i mačaka, neškodljivo uklanjanje leševa životinja sa površina javne namene do objekata za sakupljanje, preradu ili uništavanje otpada životinjskog porekla, sprovođenje mera kontrole i smanjenja populacije štetnih organizama, glodara i insekata sprovođenjem mera dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije na površinama javne namene (član 3. tačka 14)); da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj i da jedinica lokalne samouprave uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (član 4. st. 1. i 3.); da komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt (član 5. stav 1.); da je jedinica lokalne samouprave dužna da se u postupku poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti rukovodi načelima konkurencije, ekonomičnosti, efikasnosti i zaštite životne sredine (član 6.); da ukoliko je odlukom o načinu obavljanja komunalne delatnosti predviđeno da će komunalnu delatnost obavljati javno preduzeće, crkva ili verska zajednica, ne postoji obaveza sprovođenja postupka predviđenog zakonom kojim se uređuju koncesije, već se vršilac komunalne delatnosti može odrediti u odluci o načinu obavljanja komunalne delatnosti ( član 9. stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom (član 7. stav 1.); da jedinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana (član 7. stav 2.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje (član 20. tačka 5.).

Zakonom o veterinarstvu ("Službeni glasnik RS", br. 91/05 i 30/10) propisano je: da je lokalna samouprava dužna da na svojoj teritoriji organizuje zoohigijensku službu koja obavlja poslove hvatanja i zbrinjavanja napuštenih životinja u prihvatilišta za životinje, neškodljivog uklanjanja leševa životinja sa javnih površina i objekata za uzgoj, držanje, dresuru, izlaganje, održavanje takmičenja ili promet životinja, kao i transporta ili organizovanja transporta leševa životinja sa javnih površina i objekata iz tačke 2) ovog člana do objekta za sakupljanje, preradu ili uništavanje otpada životinjskog porekla, na način koji ne predstavlja rizik po druge životinje, ljude ili životnu sredinu (član 46. stav 1.); da kada se na osnovu rezultata dijagnostičkih ispitivanja potvrdi prisustvo zarazne bolesti ministar određuje granicu zaraženog i ugroženog područja i mere sprečavanja širenja, suzbijanja i iskorenjivanja zarazne bolesti (član 63. stav 3.); da kada se na osnovu rezultata dijagnostičkih ispitivanja iz člana 63. stav 3. ovog zakona potvrdi prisustvo zarazne bolesti ili u slučaju sumnje na pojavu zarazne bolesti Ministarstvo nalaže mere koje su neophodne za sprečavanje širenja, suzbijanje i iskorenjivanje bolesti, i to, pored ostalog, strogo držanje u zatvorenom prostoru pasa i mačaka čiji je vlasnik poznat i ubijanje na human način pasa i mačaka lutalica (član 64. stav 1. tačka 16)).

Zakonom o dobrobiti životinja ("Službeni glasnik RS", broj 41/09) propisano je: da je zabranjeno lišavati životinju života, osim u slučajevima i na način propisan ovim zakonom (član 7. stav 1. tačka 3)); da se životinja može lišiti života na human način, pored ostalog, ako je povređena, neizlečivo bolesna, telesno deformisana ili na drugi način patološki onesposobljena tako da oporavak nije moguć, a život za nju predstavlja bol, patnju, strah i stres, ako je dostigla starost pa joj otkazuju osnovne životne funkcije, ako se lišavanjem života sprečava širenje, odnosno ako se suzbijaju i iskorenjuju zarazne bolesti, u skladu sa zakonom kojim se uređuje veterinarstvo, ako životinja ne može da se prilagodi uslovima smeštaja, a njeno puštanje na slobodu predstavlja opasnost za ljude, druge životinje i životnu sredinu, i ako je lišavanje životinje života od veće koristi za njenu dobrobit nego što su patnje od daljeg života, u skladu sa mišljenjem veterinara (član 15.); da pansion za kućne ljubimce (u daljem tekstu: pansion) i prihvatilište za napuštene životinje (u daljem tekstu: prihvatilište) moraju ispunjavati uslove za zaštitu dobrobiti životinja u pogledu prostora za životinje, prostorija i opreme, u skladu sa ovim zakonom i moraju biti upisani u Registar objekata koji vodi Ministarstvo, u skladu sa zakonom kojim se uređuje veterinarstvo (član 61. stav 1.); da ministar propisuje bliže uslove za zaštitu dobrobiti životinja koje moraju da ispunjavaju pansioni i prihvatilišta, način postupanja sa životinjama u objektima iz stava 1. ovog člana i program obuke o dobrobiti životinja iz stava 2. ovog člana (član 61. stav 3.); da ministar propisuje način i sredstva za prikupljanje napuštenih i izgubljenih životinja, kao i način prevoza i zbrinjavanja napuštenih i izgubljenih životinja (član 66. stav 5.); da će organi jedinica lokalne samouprave uskladiti rad prihvatilišta za napuštene životinje sa odredbama ovog zakona u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona ( član 87. stav 2.). Zakon o dobrobiti životinja je stupio na snagu 10. juna 2009. godine

Razmatrajući osporene odredbe člana 1, člana 5. alineja 8. i člana 6. stav 3. Odluke, Ustavni sud je pošao od navedenih odredaba Zakona o veterinarstvu, kojima je propisano da mere koje su neophodne za sprečavanje širenja, suzbijanja i iskorenjivanja zaraznih bolesti nalaže nadležno ministarstvo kada se, u skladu sa ovim zakonom, utvrdi prisustvo zarazne bolesti ili u slučaju sumnje na pojavu zarazne bolesti, kao i da je jedna od tih mera strogo držanje u zatvorenom prostoru pasa i mačaka čiji je vlasnik poznat i ubijanje na human način pasa i mačaka lutalica. Sa druge strane, Zakonom o veterinarstvu posebno je uređeno da hvatanje i zbrinjavanja napuštenih životinja u prihvatilišta za životinje obavlja zoohigijenska služba, a koju je, saglasno Zakonu, dužna da organizuje lokalna samouprava na svojoj teritoriji. Prema tome, ovim zakonom je jasno definisano da se napuštene životinje hvataju i zbrinjavaju u odgovarajućim prihvatilištima, a da je ubijanje na human način pasa i mačaka lutalica jedino moguće pod uslovom da je potvrđeno prisustvo zarazne bolesti i da tu meru naloži nadležno ministarstvo. Zakonom o dobrobiti životinja detaljnije su uređena pitanja koja se odnose na prihvatilišta za napuštene životinje, kao objekte koji služe za privremeni ili trajni smeštaj napuštenih i izgubljenih životinja i pomoć i brigu o napuštenim i izgubljenim životinjama. Takođe, odredbama ovog zakona izričito je propisano da je zabranjeno životinju lišavati života, osim u slučajevima i na način propisan ovim zakonom. Zakonom je predviđeno da se životinja može lišiti života na human način ako je povređena, neizlečivo bolesna, telesno deformisana ili na drugi način patološki onesposobljena tako da oporavak nije moguć, a život za nju predstavlja bol, patnju, strah i stres, ako je dostigla starost pa joj otkazuju osnovne životne funkcije, ako se lišavanjem života sprečava širenje, odnosno ako se suzbijaju i iskorenjuju zarazne bolesti, u skladu sa zakonom kojim se uređuje veterinarstvo i dr. Prelaznim odredbama Zakona propisano je da će organi jedinica lokalne samouprave uskladiti rad prihvatilišta za napuštene životinje sa odredbama ovog zakona u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona. Budući da je ovaj Zakon stupio na snagu 10. juna 2009. godine, period usklađivanja je istekao.

Iz izloženog proizlazi, da se prema navedenim zakonskim rešenjima hvatanje i uništavanje pasa i mačaka lutalica ne smatra više preventivnim merama radi sprečavanja pojava zaraznih bolesti životinja, te da je lišavanje života pasa i mačaka lutalica zabranjeno i da je jedino moguće u zakonom predviđenim slučajevima i na zakonom propisan način. Osporena odredba člana 1. Odluke, u delu kojim je kao komunalna delatnost, pored ostalog, utvrđeno „po potrebi“ lišavanje života na human način napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka, po oceni Suda, nesaglasna je sa navedenim odredbama Zakona o veterinarstvu i Zakonom o dobrobiti životinja, kao i sa Zakonom o komunalnim delatnostima, s obzirom na to da je odredbom člana 3. tačka 14) Zakona o komunalnim delatnostima izričito predviđeno da delatnost zoohigijene, pored ostalog, obuhvata lišavanje života za neizlečivo bolesne i povređene napuštene i izgubljene životinje, iz čega proizlazi da se poslovi utvrđeni u članu 1. Odluke mogu utvrditi kao komunalna delatnost, ali ne i „po potrebi“ lišavanje života napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka. Iz istih razloga, po oceni Suda, nesaglasne su sa zakonom odredba člana 5. alineja 8. Odluke, kojom je propisano da je komunalno preduzeće dužno da, po potrebi, na osnovu predloga Komisije, vrši lišavanje života životinja na human način i odredba člana 6. stav 3. Odluke koja određuje da je zadatak Komisije da mesečno sačini spisak pasa i mačaka koji su uhvaćeni i smešteni u prihvatilište, a kod kojih su iz opravdanih razloga ispunjeni uslovi za lišavanje života, iz čega sledi, da je obaveza tog preduzeća da jednom mesečno te životinje lišava života. Ustavni sud smatra da preduzeće, odnosno preduzetnik kome je povereno vršenje ove komunalne delatnosti može lišiti života napuštene pse i mačke, ali samo u zakonom propisanim slučajevima i na zakonom predviđen način, te da to ne može biti obaveza koju treba izvršavati u određenim vremenskim intervalima, „po potrebi“ i ako za to postoje „opravdani razlozi“, pri čemu sama Komisija ceni postojanje takvih razloga, nezavisno od toga da li postoje zakonom propisani slučajevi u kojima je to moguće učiniti, pa je stoga Ustavni sud ocenio, da osporene odredbe člana 1. u delu koji glasi „po potrebi“, člana 5. alineja 8. u delu koji glasi: „po potrebi, na osnovu predloga Komisije vrši lišavanje života životinja na humani način“ i člana 6. stav 3. Odluke nisu u saglasnosti sa zakonom, odlučujući kao u tački 1. izreke.

U odnosu na osporenu odredbu člana 11. Odluke, kojom je predviđeno da će do zaključivanja ugovora iz člana 4. ove odluke, komunalnu delatnost obavljati Javno komunalno preduzeće „Čistoća i zelenilo“ Subotica, Ustavni sud je imao u vidu, odredbe člana 4. Odluke, prema kojima ovu komunalnu delatnost mogu obavljati pravno lice ili preduzetnik sa kojim je zaključen ugovor nakon postupka sprovedenog u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama, da se ugovor iz stava 1. ovog člana zaključuje na vreme do pet godina i da vreme na koje se ugovor zaključuje određuje nadležni organ Gradske uprave odlukom o pokretanju postupka javne nabavke, kao i prelazni karakter osporene odredbe Odluke, kojom se do zaključenja ugovora iz člana 4. Odluke, poslovi komunalne delatnosti, koja je predmet uređivanja osporene Odluke, privremeno poveravaju javnom preduzeću. Polazeći od odredbe člana 5. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima, prema kojoj komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt i odredbe člana 9. stav 4. ovog zakona, koja određuje da, ukoliko je odlukom o načinu obavljanja komunalne delatnosti predviđeno da će komunalnu delatnost obavljati javno preduzeće, crkva ili verska zajednica, ne postoji obaveza sprovođenja postupka predviđenog zakonom kojim se uređuju koncesije, već se vršilac komunalne delatnosti može odrediti u odluci o načinu obavljanja komunalne delatnosti, Ustavni sud smatra da, u konkretnom slučaju, osporenom odredbom člana 11. Odluke nisu povređena načela konkurencije, ekonomičnosti, efikasnosti i zaštite životne sredine iz člana 6. Zakona, pa je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti člana 11. osporene Odluke. Stoga je Sud, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), inicijativu u ovom delu odbacio, odlučujući kao u tački 2. izreke..

Ustavni sud je odbacio zahtev inicijatora za ocenjivanje zakonitosti Ugovora broj II-00-401-212/2010-1 od 15. aprila 2010. godine, koji po svojoj pravnoj prirodi ne predstavlja opšti pravni akt iz člana 167. Ustava za čiju je ocenu zakonitosti nadležan Ustavni sud. Ocenivši da nije nadležan za odlučivanje po ovom zahtevu, Sud je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), rešio da ovaj zahtev odbaci, kao u tački 3. izreke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1), člana 46. tačka 5) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odredbe člana 1. u delu koji glasi „po potrebi“, člana 5. alineja 8. i člana 6. stav 3. Odluke o određivanju delatnosti hvatanja i zbrinjavanja napuštenih i izgubljenih pasa i mačaka i sakupljanja njihovih leševa kao komunalne delatnosti tačke 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ocena zakonitosti opštinske odluke o zbrinjavanju napuštenih životinja

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti