Ocena zakonitosti odluke gradske opštine o mesnim zajednicama

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da pojedine odredbe Odluke o mesnim zajednicama gradske opštine Mladenovac nisu u saglasnosti sa zakonom. Sud je istakao da opština nije ovlašćena da svojom odlukom uređuje poslove, organe i postupak izbora u mesnim zajednicama.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-122/2017
25.01.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. januara 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 1. stav 1, u delovima koji glas e: „poslovi“, „i druga pitanja od značaja za rad“ , čl. 13. i 14. i člana 23. st. 2, 3. i 4. Odluke o mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave na teritoriji gradske opštine Mladenovac („Službeni list grada Beograda“, br. 101/16 i 111/16), nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba čl. 9. i 10. Odluke iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke o mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave na teritoriji gradske opštine Mladenovac („Službeni list grada Beograda“, br. 101/16 i 111/16). Podnosilac inicijative smatra da odredbe osporene Odluke kojima su uređeni poslov i mesne zajednice , način izbora članova saveta mesnih zajednica, postupak predlaganja kandidata za članove saveta mesnih zajednica, ovlašćenje Veća gradske opštine Mladenovac da predlaže kandidate, ovlašćenje Skupštine gradske opštine Mladenovac da bira članove saveta mesnih zajednica i postupak imenovanja sekretara mesnih zajednica , nisu u skladu sa odredbama člana 7 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, jer, prema shvatanju inicijatora, ta pitanja treba da se urede aktima mesne zajednice u skladu sa statutom opštine, a ne osporenom Odlukom. Podnosilac inicijative predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocenu zakonitosti osporene Odluke i obustavi izvršenje pojedinačnih akata donetih na osnovu osporene Odluke.

Donosilac osporenog akta, između ostalog, navodi da su način i postupak izbora članova saveta mesnih zajednica propisa ni Odlukom o izmenama Odluke o mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave na teritoriji gradske opštine Mladenovac („Službeni list grada Beograda“, broj 111/16) , zato što nije postojala mogućnost organizovanja izbora članova saveta mesnih zajednica putem zbora, kako je to prvobitno bilo predviđeno Odlukom o mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave na teritoriji gradske opštine Mladenovac („Službeni list grada Beograda“, broj 101/16).

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave na teritoriji gradske opštine Mladenovac („Slu žbeni list grada Beograda“, br. 101/16 i 111/16 ) donela Skupština gradske opštine Mladenovac, na sednici održanoj 14. oktobra 2016. godine, na osnovu čl. 72-76. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), čl. 123. i 125. Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 39/08, 6/10 i 23/13 i „Službeni glasnik RS“, broj 7/16-Odluka US) i čl. 18. i 71. Statuta gradske opštine Mladenovac („Službeni list grada Beograda“, br. 40/10-prečišćen tekst i 38/13). Ustavni sud je uvidom u sadržinu osporene Odluke utvrdio: da se ovom odlukom uređuju osnivanje, poslovi, finansiranje i druga pitanja od značaja za rad mesnih zajednica (član 1. stav 1.), da Odluka sadrži „Opšte odredbe“, u okviru kojih se nalaze odredbe čl. 1-4, da se odredbama čl. 5-8. uređuje „Osnivanje mesne zajednice“, da se odredbama čl. 9. i 10. uređuju „Poslovi mesne zajednice“, odredbama čl. 11. i 12. „Finansiranje poslova mesne zajednice“, odredbama čl. 13. i 14. „Organi mesne zajednice“, odredbama čl. 15-22. „Učešće građana u vršenju poslova mesne zajednice“, dok odredbe čl. 23-25. čine „Prelazne i završne odredbe“.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da iz sadržine inicijative proizlazi da inicijator suštinski osporava odredbe člana 1. stav 1, čl. 9, 10, 13, 14. i 23. Odluke kojima se uređuju poslovi mesne zajednic e, organi mesne zajednice i način njihovog izbora, kao i organizacija i rad organa mesnih zajednica. Osporenim odredbama Odluke je predviđeno: da se ovom odlukom uređuju osnivanje, poslovi, finansiranje i druga pitanja od značaja za rad mesnih zajednica (član 1. stav 1. u kome se osporavaju delovi koji glase: „poslovi“, „i druga pitanja od značaja za rad“); da mesna zajednica, u skladu sa Statutom opštine, odlukom o osnivanju i svojim statutom, razmatra pitanja koja se odnose na stvaranje boljih uslova života u mesnoj zajednici, a naročito na – brigu o deci, starim licima i licima sa posebnim potrebama, zaštitu i unapređenje životne sredine, uređenje i održavanje naselja i zelenih površina, stanje objekata komunalne infrastrukture i kvalitet komunalnih usluga, snabdevanje i zaštitu potrošača, razvoj poljoprivrede, održavanje kulturnih i sportskih manifestacija, održavanje stambenih zgrada, komunalnu zoohigijenu, organizovanje protivpožarne zaštite i druga pitanja od značaja za građane sa svog područja (član 9.); da u vršenju poslova iz člana 9. ove odluke , mesna zajednica – ostvaruje saradnju sa drugim mesnim zajednicama, udruženjima građana, ustanovama i javnim preduzećima koje je osnovala opština, organima opštine, nevladinim i drugim organizacijama, organizuje konkretne aktivnosti građana i drugih zainteresovanih učesnika, obaveštava građane mesne zajednice o aktivnostima koje preduzima, učestvuje u organizovanju zborova građana, referenduma i pokretanju građanskih inicijativa, te vrši i druge poslove u skladu sa Statutom opštine i aktima mesne zajednice (član 10.); da se u mesnoj zajednici obrazuje savet mesne zajednice, kao predstavničko telo građana, da mesna zajednica može obrazovati i druge organe, u skladu sa Statutom mesne zajednice, da za člana saveta mesne zajednice može biti izabran građanin koji je navršio 18 godina života, koji je poslovno sposoban i koji ima prebivalište na području mesne zajednice, da članove saveta mesne zajednice, na predlog Veća, bira Skupština, na period od četiri godine, da Skupština za članove saveta može izabrati punoletna lica, u skladu sa brojem članova saveta utvrđenih Statutom mesne zajednice srazmerno broju odbornika koje imaju politički subjekti (političke stranke, koalicije i grupe građana) zastupljeni u Skupštini, da se broj članova saveta, postupak izbora i razrešenja, poslovi i zadaci saveta, način odlučivanja saveta i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice, utvrđuju Statutom mesne zajednice, u skladu sa Statutom Gradske opštine Mladenovac i ovom odlukom (član 13 .); da se za obavljanje stručnih i administrativno tehničkih poslova za potrebe mesne zajednice može imenovati sekretar, na mandatni period saveta mesne zajednica, iz reda članova saveta ili drugih građana, da sekretar mesne zajednice može obavljati poslove za potrebe jedne ili više mesnih zajednica, da u koliko sekretar obavlja poslove za potrebe dve ili više mesnih zajednica Savet mesne zajednice koja ima najveći broj građana imenuje sekretara mesne zajednice, uz prethodno pribavljeno mišljenje saveta mesnih zajednica za koje obavlja poslove, da za potrebe mesnih zajednica Šepšin, Dubona i Senaja poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica Amerić, Mala Vrbica i Koraćica poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica Velika Ivanča i Pružatovac poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica Jagnjilo i Rabrovac poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesne zajednice Kovačevac poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesne zajednice Velika Krsna poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica Vlaška i Vlaško Polje poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica Markovac i Međulužje poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica Granice, Selo Mladenovac i Rajkovac poslove sekretara obavlja jedno lice, da za potrebe mesnih zajednica 25. maj, Centar, Bataševo, Drapšin i Selters, poslove sekretara mesne zajednice obavlja jedno lice i da se poslovi, prava i obaveze sekretara mesne zajednice bliže utvrđuju statutom mesne zajednice (član 14.); da će se, ukoliko mesne zajednice ne usaglase statute sa odredbama ove odluke u roku iz prethodnog stava, izbori za članove saveta mesne zajednice sprovesti po odredbama ove odluke, da k onstitutivnu sednicu saveta mesne zajednice izabranog po odredbama ove odluke, saziva i njome predsedava, do izbora predsednika saveta, najstariji član novoizabranog saveta i da je savet mesne zajednice iz prethodnog stava, u obavezi da u roku od 15 dana od dana konstituisanja, uskladi Statut mesne zajednice sa odredbama ove odluke (član 23. st. 2, 3. i 4.) .

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd i da se teritorija i sedište lokalne samouprave određuju zakonom (član 188. st. 1. i 2.); da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom , a da se grad osniva zakonom, u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava ( član 189. st. 1. i 2. ); da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, obavlja i druge poslove određe ne zakonom (član 190. tačka 8.); da je najviši pravni akt opštine statut, koji donosi skupština opštine, a skupština opštine, pored ostalog, donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, te vrši i druge poslove određene zakonom i statutom (član 191. st. 1. i 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14-dr.zakon i 101/16- dr.zakon) propisano je: da se radi zadovoljavanja opštih, zajedničkih i svakodnevnih potreba stanovništva na određenom području jedinice lokalne samouprave mogu obrazovati mesne zajednice ili drugi oblici mesne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom (član 8.); da je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave statut kojim se naročito, pored ostalog, uređuje osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave (član 11.); da opština statutom i drugim opštim aktom bliže uređuje način, uslove i oblike vršenja prava i dužnosti iz svoje nadležnosti (član 19.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da se radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovništva u selima osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i da se one mogu obrazovati i u gradskim naseljima (kvart, četvrt, rejon i sl.) (član 72. st. 1. i 2.); da skupština opštine, odnosno skupština grada odlučuje uz prethodno pribavljeno mišljenje građana, o obrazovanju, području za koje se obrazuje i ukidanju mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave (član 73. stav 1.); da se aktima mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave, u skladu sa statutom opštine, odnosno grada i aktom o osnivanju, utvrđuju poslovi koje vrše organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave (član 74.); da mesna zajednica, odnosno drugi oblik mesne samouprave ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih statutom i odlukom o osnivanju (član 76.).

Odredbama čl. 49. do 51. Zakona o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 , 83/14-dr. zakon i 101/16-dr.zakon) uređena je mesna samouprava, tako što je propisano : da se radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovništava u gradu mogu osnivati mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave (član 49.); da se postupak osnivanja i ukidanja mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave uređuje Statutom grada (član 50.); da mesna zajednica, odnosno drugi oblik mesne samouprave ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih Statutom grada i odlukom o osnivanju (član 51.).

Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 39/08, 6/10 i 23/13 i „Službeni glasnik RS“, broj 7/16-Odluka US) predviđeno je : da se statutom gradske opštine, u skladu sa ovim statutom, pored ostalog, uređuje osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave i druga pitanja od značaja za gradsku opštinu (član 74. stav 5.); da gradska opština, u skladu sa zakonom i ovim statutom, preko svojih organa osniva mesnu zajednicu i druge oblike mesne samouprave, po pribavljenom mišljenju građana, u skladu sa zakonom, ovim statutom i aktima gradske opštine (član 77. stav 1. tačka 3.) ; da se radi zadovoljavanja potreba i interesa od neposrednog značaja za građane sa određenog područja, u gradskoj opštini osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave (član 123. stav 1.); da s kupština gradske opštine odlučuje o obrazovanju nove, promeni područja i ukidanju mesne zajednice na svom području, većinom od ukupnog broja odbornika skupštine, po prethodno pribavljenom mišljenju građana sa tog područja, da se aktom o osnivanju mesne zajednice uređuju naročito – naziv i područje mesne zajednice, poslovi mesne zajednice, organi, sredstva za rad, javnost rada i obaveštavanje građana i da se a ktima mesne zajednice, u skladu sa statutom gradske opštine i odlukom o osnivanju mesne zajednice, utvrđuju poslovi koje vrši, organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice (član 125.); da se u mesnoj zajednici obrazuje savet mesne zajednice, kao predstavničko telo građana , te da se poslovi i zadaci saveta, broj članova, postupak izbora, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad saveta mesne zajednice, bliže uređuju aktom mesne zajednice, u skladu sa statutom gradske opštine i odlukom o osnivanju (član 127.) .

Statutom gradske opštine Mladenovac („Službeni list grada Beograda“, br. 4 0/10-prečišćen tekst i 38/13) predviđeno je: da se ovim statutom, u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i Statutom grada Beograda , uređuju, pored ostalog, osnivanje i rad mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave i druga pitanja od značaja za ovu gradsku opštinu (član 1. stav 1.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi odluke i druge opšte akte, daje autentična tumačenja tih odluka i opštih akata i obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, Statutom grada, ovim statutom i drugim propisima grada i opštine (član 18. tač. 3. i 30.); da se radi neposrednog zadovoljavanja potreba i interesa stanovnika na određenom području opštine osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i da Skupština opštine, u skladu sa Statutom grada, donosi odluku kojom se bliže uređuju pitanja vezana za osnivanje, poslove, odlučivanje i finansiranje rada mesne zajednice i drugog oblika mesne samouprave i odlučuje o osnivanju i području za koja se osniva mesna zajednica i drugi oblik mesne samouprave, kao i o njihovom ukidanju (član 71. st. 1. i 2.).

Iz navedenih odredaba Ustava i Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi da mesna zajednica nije jedinica lokalne samouprave, niti je element teritorijalne organizacije Republike Srbije, već, saglasno stavu Ustavnog suda, ona predstavlja asocijaciju građana zasnovanu na interesnim principima, u okviru koje građani zadovoljavaju određene opšte, zajedničke i svakodnevne potrebe, odnosno za sve iste jednake potrebe i interese. Takođe, iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da se odlukom skupštine opštine , odnosno skupštine grada, uz prethodno pribavljeno mišljenje građana , samo obrazuju ili ukidaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i utvrđuje područje za koje se obrazuju, a da se statutom opštine kao aktom više pravne snage uređuje osnivanje i rad mesnih zajednica. Poslovi koje vrši mesna zajednica, njeni organi i postupak njihovog izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice uređuju se aktima mesne zajednice , u skladu sa statut om opštine i aktom o osnivanju (videti sledeće odluke Ustavnog suda : IUo-390/2013 od 11. maja 2017. godine („Službeni glasnik RS“, broj 62/17), IUo-810/2010 od 26. decembra 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 23/14), IUl-201/2009 od 18. jula 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 88/13), IUl-126/2009 od 27. decembra 2012. godine („Službeni glasnik RS“, broj 15/13) i IU-40/2006 od 16. jula 2009. godine („Službeni glasnik RS“, broj 60/09) ).

Razmatrajući navode inicijatora o nezakonitosti osporenih odredaba Odluke u odnosu na odredbe 74. Zakona o lokalnoj samoupravi kojima je propisano da se poslovi koje vrši mesna zajednica, njeni organi i postupak njihovog izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad uređuju aktima mesne zajednice, Ustavni sud nalazi da Skupština gradske opštine Mladenovac, saglasno zakonskim rešenjima, nije ovlašćena da svojom odlukom uređuje navedena pitanja jer se ta pitanja autonomno uređuju aktima mesne zajednice, u skladu sa odgovarajućim odredbama statuta grada i gradske opštine.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 1. stav 1, u delovima koji glas e: „poslovi“, „i druga pitanja od značaja za rad“, čl. 13. i 14. i člana 23. st. 2, 3. i 4. Odluke, kojima su propisan i organi mesne zajednice, postupak izbora saveta mesne zajednice i obaveza usklađivanja statuta mesne zajednice sa odredbama Odluke, nisu u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi.

Imajući u vidu da o ovim pitanjima Ustavni sud već ima zauzete stavove i da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da su prikupljeni podaci pružili pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS “, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, odlučio kao u tački 1. izreke.

U pogledu osporavanja zakonitosti odredaba čl. 9. i 10. Odluke, koje se nalaze u okviru Glave III, pod nazivom „Poslovi mesne zajednice“, Ustavni sud je utvrdio da su navedenim osporenim odredbama Odluke samo preuzeta rešenja iz člana 126. Statuta grada Beograda, kojima su, saglasno članu 76. Zakona o lokalnoj samoupravi, utvrđena prava i dužnosti mesne zajednice. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud ukazuje da , iako je preuzimanje odredaba Statuta, kao hijerarhijski višeg opšteg akta u osporenu Odluku, akt niže pravne snage, suvišno, ta okolnost, sama po sebi, ne čini osporeni akt nezakonitim, jer je to stvar pravne tehnike, a osporene odredbe Odluke proizvode pravno dejstvo na osnovu samog Statuta, te je odlučio kao u tački 2. izreke, u skladu sa članom 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Odluke, jer je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari , rešavajući kao u tački 3. izreke.

Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 1. stav 1, u delovima koji glase: „poslovi“, „i druga pitanja od značaja za rad“, čl. 13. i 14. i člana 23. st. 2, 3. i 4. Odluke o mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave na teritoriji gradske opštine Mladenovac, navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Ocena zakonitosti odluke gradske opštine o mesnim zajednicama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti