Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o ekološkoj naknadi
Kratak pregled
Ustavni sud utvrdio je da je Odluka opštine Ćuprija o naknadi za zaštitu životne sredine neustavna i nezakonita. Ključni razlog je propust donosioca da, pre usvajanja odluke, sprovede obaveznu javnu raspravu propisanu Zakonom o finansiranju lokalne samouprave.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-1256/2010
20.12.2012.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 20. decembra 2012. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine (''Službeni glasnik opštine Ćuprija'', br. 7/10 i 9/12) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine (''Službeni glasnik opštine Ćuprija'', br. 7/10 i 9/12), koju je donela Skupština opštine Ćuprija. Inicijator smatra da osporena Odluka nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, iz razloga što predlagač ovog akta nije, pre donošenja odluke, održao javnu raspravu, kako je to propisano članom 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kao i da nije usvojio ovu odluku u postupku utvrđivanja budžeta za 2010, godinu, kako je propisano istim članom navedenog Zakona, već je odluku usvojio polovinom 2010. godine.
U odgovoru donosioca akta se navodi da su u više navrata održane sednice stručnog radnog tela Skupštine opštine, gde su u formi javne rasprave pozvani i učestvovali u radu predstavnici jedinog legitimnog udruženja malih privrednika i preduzetnika na teritoriji opštine Ćuprija, koji su davali svoja mišljenja, predloge i sugestije povodom Nacrta osporene Odluke, o čemu su upoznali svoje članove pre donošenja Odluke na sednici Skupštine opštine . Donosilac Odluke ističe da, s obzirom na to da je osporenom Odlukom obuhvaćen samo manji broj privrednih subjekata sa teritorije opštine Ćuprija, nije organizovana šira javna rasparava, već samo sa predstavnicima privrednih subjekata, na koje se Odluka odnosi i primenjuje. U odgovoru se dalje navodi da je ovlašćeni predlagač osporene Odluke, pre njenog donošenja, pribavio mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja, po kome je postupio, kao i da Skupština opštine Ćuprija ima odbornike iz grupe građana ''Ravanica'', koji su zaposleni u preduzeću koje je podnelo inicijativu i koji su bili prisutni na sednici Skupštine opštine kada je doneta ova odluka, pa su mogli, u skladu sa članom 66. Poslovnika Skupštine opštine Ćuprija, da iniciraju donošenje zaključka Skupštine opštine da se organizuje šira javna rasprava po ovoj odluci, ukoliko su smatrali da za tim ima potrebe.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Osporenu Odluku o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine donela je Skupština opštine Ćuprija, na sednici održanoj 15 . juna 2010. godine, na osnovu člana 32. tačka 13. Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129 /07), člana 87. st. 1, 2. i 8. Zakona o zaštiti životne sredine (''Službeni glasnik RS'', br. 135/04 i 36/09), člana 7. Zakona o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', broj 62/06) , Uredbe o kriterijumima za utvrđivanje naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine i najvišeg iznosa naknade (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09) i člana 38. Statuta opštine Ćuprija (''Službeni glasnik opštine Ćuprija'', broj 14/08), uz mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja, od 27. maja 2010. godine. Ovom odlukom propisuje se naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji opštine Ćuprija i utvrđuju obveznici, visina, rokovi, način plaćanja i korišćenje sredstava od naknade, a radi stvaranja materijalnih preduslova za ostvarivanje prava i dužnosti opštine Ćuprija u oblasti zaštite životne sredine (član 1.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obavešten o pitanjima od javnog značaja i sredstva javnog obaveštavanja su dužna da to pravo poštuju, da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom (član 51.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, sistem lokalne samouprave (član 97. tačka 3.); da Skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši druge poslove određene zakonom i statutom (član 191. stav 2.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisano je, pored ostalog da Skupština opštine, u skladu sa zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada (član 32. tačka 3)).
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', br. 62/06, 47/11 i 93/12 ) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, u koje, između ostalog, spadaju i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7)); da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom, da se odluka iz stava 1. ovog člana donosi nakon održavanja javne rasprave i da se može menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za nared nu godinu (član 7. st. 1. i 2.).
Zakonom o zaštiti životne sredine ("Službeni glasnik PC", br. 135/04, 36/09, 36/09-drugi zakon, 72/09-drugi zakon i 43/11-Odluka US) propisano je: da jedinica lokalne samouprave može, iz okvira svojih prava i dužnosti, propisati naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, da ovu naknadu svojim aktom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave, da jedinica lokalne samouprave svojim aktom utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja, u skladu sa utvrđenim kriterijumima koje bliže propisuje Vlada, da je nadležni organ lokalne samouprave dužan da pribavi mišljenje ministarstva na predlog akta o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine, da se sredstva od naknade koriste, preko budžetskog fonda, namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine (član 87. st. 1, 2, 8, 9. i 10. ).
Iz navedenog sledi da je Zakonom o zaštiti životne sredine skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, odnosno da svojim aktom utvrdi visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja ove naknade. Ovako uspostavljena naknada predstavlja izvorni prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno članu 6. tačka 7) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer se radi o posebnoj naknadi koja je uspostavljena zakonom. Saglasno članu 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada, u skladu sa zakonom. Što se tiče postupka donošenja i menjanja ove odluke, članom 7. st. 2. i 3. ovog zakona propisana je obaveza održavanja javne rasprave, pre donošenja odluke , i mogućnost njene izmene samo jednom godišnje , i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave, ili izuzetno , i onda kada dođe do izmena zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave, kako bi se moglo izvršiti usaglašavnje sa izmenjenim rešenjima u ovim aktima.
Polazeći od izloženog i dokumentacije koju je povodom donošenja osporene Odluke dostavila Skupština opštine Ćuprija, Ustavni sud je konstatovao da Skupština opštine Ćuprija nije organizovala javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga osporene Odluke, na šta je bila obavezna po Zakonu o finansiranju lokalne samouprave, već da je samo ''organizovala više sednica stručnog radnog tela Skupštine opštine na kojima je u formi javne rasprave razmatran nacrt osporene Odluke, uz učešće predstavnika legitimnog udruženja malih privrednika i preduzetnika na teritoriji opštine Ćuprija '', što ni po formi ni po sadržini ne predstavlja održavanje javne rasprave u postupku donošenja osporene Odluke. Naime, odredbama čl. 92. i 93. Statuta opštine Ćuprija propisano je da su organi opštine dužni da održe najmanje jednu javnu raspravu, između ostalog, i u slučajevima predviđenim zakonom, kao i da javna rasprava, u smislu ovog statuta, podrazumeva otvoreni sastanak predstavnika nadležnih organa Opštine, odnosno javnih službi sa zainteresovanim građanima i predstavnicima udruženja građana i sredstava javnog obaveštavanja, dok je članom 66. Poslovnika Skupštine opštine Ćuprija (''Službeni glasnik opštine Ćuprija''. broj 12/08) predviđen postupak za sprovođenje javne rasprave. Ovim članom Poslovnika je propisano da ako Skupština odluči da se po predlogu neke odluke ili drugog akta organizuje javna rasprava, zaključkom se utvrđuje nacrt tog akta, određuje rok trajanja javne rasprave koji ne može biti duži od 30 dana, određuje radno telo, Opštinsko veće ili organizaciona jedinica Opštinske uprave koja će se starati o praćenju javne rasprave i utvrđuje način prikupljanja i sređivanja mišljenja i predloga mesnih zajednica, javnih preduzeća i ustanova. Saglasno navedenom i dokumentaciji koju je Skupština opštine Ćuprija dostavila Ustavnom sudu, Sud je konstatovao da Skupština opštine Ćuprija nije donela nikakav akt niti je sprovela postupak javne rasprave, saglasno navedenim dokumentima, pri čemu se naročito ističe da održavanje sednica radnog tela skupštine sa zainteresovanim subjektima prilikom utvrđivanja nekog akta predstavlja način rada Skupštine u postupku donošenja akta, a ne bilo kakav ''vid'' održavanja javne rasprave. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da za razmatranje ovog pitanja nisu od značaja navodi donosioca akta da je u postupku donošenja ove odluke pribavljeno mišljenje nadležnog ministarstva, nit i da su zainteresovani odbornici mogli da iniciraju donošenje zaključka za održavanje javne rasprave , jer je to obaveza koju je Skupština opštine Ćuprija morala da sprovede na osnovu zakona.
Što se pak navoda inicijatora tiče da je osporena Odluka morala biti doneta u postupku utvrđivanja budžeta za 2010. godinu, a ne sredinom te godine, Ustavni sud ukazuje da ovi navodi inic ijatora nisu opravdani, jer, saglasno članu 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, takva obaveza nije utvrđena prilikom donošenja ove odluke, već samo kada se odluka ovakve vrste menja u toku godine, jer to može da se vrši samo jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporena Odluka nije doneta u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, jer prilikom njenog donošenja Skupština opštine Ćuprija nije sprovela javnu raspravu u postupku njenog donošenja. Ustavni sud je takođe utvrdio da je izostavljanjem sprovođenja javne rasprave prilikom donošenja ove odluke prekršeno i ustavno pravo na obaveštenost iz člana 51. stav 1. Ustava, kao i načelo hijerarhije domaćih opštih pravnih akata iz člana 195. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.
Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je utvrdio da osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine, koju je donela Skupština opštine Ćuprija, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer je u toku sprovedenog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje.
Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine navedeno u izreci, koju je donela Skupština opštine Ćuprija, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević