Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba opštinske odluke o mesnim zajednicama

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da pojedine odredbe opštinske Odluke o mesnim zajednicama nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Osporenim odredbama se skupštini opštine daju ovlašćenja koja pripadaju mesnim zajednicama, poput raspisivanja izbora i uređenja rada njihovih organa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-126/2009
27.12.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Us tava Republike Srbije, na sednici održanoj 27. decembra 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 16. st. 2, 3. i 5, člana 19. st. 2. i 3. i člana 20. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac ("Službeni glasnik opštine Golubac", broj 1/09) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o raspisivanju izbora za savete mesnih zajednica broj: 013-5 od 7. maja 2009. godine.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka navedenih u izre ci. Inicijator navodi da osporena Odluka o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac, a posebno odredaba člana 16. st. 2, 3. i 5. i člana 19. st. 2. i 3. i člana 20. Odluke mesnoj zajednici oduzimaju prava koja ona ima na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi , čime se stavlja u položaj podređenog opštinskog organ a. Dalje navodi: da je odredba člana 16. stav 2. Odluke, kojom je uređen način glasanja prilikom izbora članova predstavničkog tela mesne zajednice tako što je propisano da je glasanje tajno, u suprotnosti sa članom 74. Zakona o lokalnoj samoupravi jer "skupština opštine nema pravo da nameće tajno glasanje kao jedino mogućno", i da postupak izbora i način glasanja uređuje sama mesna zajednica svojim statutom; da je odredba člana 16. stav 3. Odluke , kojom je propisano da izbor za predstavničko telo mesne zajednice raspisuje predsednik skupštine opštine, u suprotnosti sa odredbom člana 190. Ustava Republike Srbije koji utvrđuje nadležnost opštine kao jedinice lokalne samouprave i sa odredbama čl. 20. i 32. Zakona o lokalnoj samoupravi, s obzirom na to da ni Ustav ni Zakon ne daju pravo opštini niti bilo kom opštinskom organu ili telu , pa ni predsedniku skupštine opštine , da raspisuje izbore za organe u mesnim zajednicama; da je odredba člana 16. stav 5. Odluke, kojom se utvrđuju rokovi za održavanje izbora i dan od kada počinju da teku izborne radnje, u suprotnosti sa odredbom člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi , s obzirom na to da se navedeno pitanje kao deo izbornog postupka reguliše statutom mesne zajednice a ne odlukom skupštine opštine.

Odredbe člana 19. Odluke, kojima je uređen postupak za usklađivanje statuta mesne zajednice sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, statutom opštine i tom odlukom, i prema kojima će predsednik skupštine opštine zakazati zbor građana mesne zajednice na kojem će se doneti usklađeni statut mesne zajednice na način propisan tom odlukom (stav 2.) a u slučaju da dosadašnji savet mesne zajednice ne sprovede postupak za usklađivanje statuta i organizuje izbore, na istom zboru građana raspustiće dosadašnji savet mesne zajednice i izabrati privremeni organ od tri člana koji će u propisanom roku sprovesti izbore za organe mesne zajednice u skladu sa usklađenim statutom mesne zajednice (stav 3.) , po navodima inicijatora, u suprotnosti su sa odredbom člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi. Naime, pod pojmom "usklađivanja" statuta mesne zajednice sa osporenom Odlukom, mesnim zajednicama se "nalaže da sva rešenja utvrđena novodonetom Odlukom unesu u svoje postojeće statute", čime su od mesni h zajednica preuzeta ovlašćenja koja im po Zakonu o lokalnoj samoupravi pripadaju za odredbe člana 20. Odluke, koje uređuju izbore za predstavničko telo, ističe se da su u suprotnosti Zakonom o lokalnoj samoupravi jer predsednik skupštine opštine nema pravo ni ovlašćenje da raspušta predstavničko telo udruženja građana izabrano na osnovu važećeg statuta tog udruženja. Takođe, navodi se da je osporena Odluka u suprotnosti i sa odredbom člana 73. Zakona o lokalnoj samoupravi , s obzirom na to da o obrazovanju Mesne zajednice Braničevo "nikakvo prethodno izjašnjenje od građana niti je traženo niti je dato". Predlaže se da Ustavni sud do donošenja konačne odluke donese privremenu meru kojom će obustaviti izvršenje osporene Odluke.

U dopuni inicijative zatraženo je da Ustavni sud pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti i Odluke o raspisivanju izbora za savete mesnih zajednica broj: 013-5 od 7. maja 2009. godine, koju je doneo predsednik Skupštine opštine Golubac. U obrazloženju se navodi : da je tačkom I Odluke "povređen Ustav i Zakon" jer su izbori raspisani "delimično" u 13 mesnih zajednica opštine Golubac a ne u 24 koliko ih ima u opštini; da je tačkom II Odluke određen dan izbora (7. jun 2009. godine) , a tačkom IV navedeni rokovi za vršenje izbornih radnji koji počinju teći danom donošenja Odluke; da mesnim zajednicama nije preostalo dovoljno vremena za pripremu i učešće na izborima (Odluka je mesnoj zajednici dostavljena 17. maja 2009. godine), kao i da uz osporenu Odluku nije doneto uputstvo za sprovođenje izbora , zbog čega su građani kasno bili obavešteni o održavanju izbora. Takođe se predlaže da Ustavni sud donese privremenu meru kojom će obustaviti od izvršenja osporenu Odluku.

Donosilac osporenog akta u odgovoru navodi: da su osporenom odredbom člana 16. Odluke propisani "samo opšti, demokratski i opšte usvojeni civilizacijski principi da se izbori za predstavničko telo mesne zajednice održavaju na osnovu slobodnog, opšteg i jednakog izbornog prava, neposrednim i tajnim glasanjem, da je mandat članova predsedničkog tela ograničen te da su izabrani članovi smenjivi"; da su naziv predstavničkog tela koje se bira, njegov sastav, mandat, izbor (organi za sprovođenje izbora kandidovanje, sprovođenje izbora, utvrđivanje rezultata izbora) prepušteni autonomnom regulisanju mesnih zajednica svojim statutima; da su u vreme donošenja osporene Odluke mandati postojećim savetima mesnih zajednica istekli ili su bili neposredno pred istekom a da u većini mesnih zajednica izabrani saveti nisu uopšte funkcionisali, kao i da su postojeći statuti zastareli i neusklađeni sa pozitivnim propisima (Statut mesne zajednice Braničevo donet je 1993. godine); da je opština kao osnivač mesnih zajednica bila u obavezi da svojom odlukom uredi "navedeno haotično" stanje zbog čega su u prelaznim i završnim odredbama Odluke (čl. 19. do 22.) propisana određena tehnička pravila kojima se "sprečava bilo čija opstrukcija u sprovođenju odluke, pri čemu se opet navedenim pravilima ne dovodi u pitanje autonomno odlučivanje građana"; da je osporenim odredbama čl. 19. i 20. Odluke obezbeđen pravni osnov da u mesnoj zajednici čijim članovima je istekao mandat, koja je ''zagubila statut'' kao osnovni opšti akt mesne zajednice ili ga nije usklađivala sa Ustavom, zakonima, Statutom opštine i Odlukom o mesnim zajednicama, u poslednjih 15 do 20 godina, građani te mesne zajednice, a ne opština, na svom zboru koji treba da sazove to isto rukovodstvo, donesu ili usklade statut; da je tim odredbama obezbeđen pravni osnov da u mesnoj zajednici čije rukovodstvo odbije da sazove zbor građana za usklađivanje statuta ili odbije da sprovede izbore po usklađenom statutu, građani mesne zajednice, a ne opština, na svom zboru raspuste to rukovodstvo i da izaberu privremeni organ koji će sprovesti izbore kao prioritetan posao koji će obavljati i sve druge tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti organa mesne zajednice. Smatra da su osporenom Odlukom o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac, saglasno članu 74. Zakona o lokalnoj samoupravi, "gotovo" sva pitanja vezana za poslove mesne zajednice, organe i postupak izbora, organizaciju i rad organa prepuštena statutima svake mesne zajednice. Na kraju se ističe da nije "jasno" na osnovu čega podnosioci inicijative zaključuju da je opština kao osnivač mesne zajednice osporenom Odlukom dovela mesnu zajednicu u položaj podređenog opštinskog organa. Povodom osporavanja Odluke o raspisivanju izbora za savete mesnih zajednica broj: 013-5 od 7. maja 2009. godine , u odgovoru se navodi da osporena Odluka nije opšti već pojedinačni pravni akt koji je donet na osnovu člana 16. stav 3. Odluke o mesnim zajednicama i da se protiv ovoga akta ne može voditi postupak pred Ustavnim sudom. Smatra da su podnete inicijative neosnovane i predlaže da Ustavni sud iste ne prihvati.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac ("Službeni glasnik opštine Golubac", broj 1/09) donela Skupština opštine Golubac, na osnovu člana 73. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) i člana 95. Statuta opšitine Golubac ("Službeni glasnik opštine Golubac", broj 7/08). Odlukom se obrazuju mesne zajednice kao oblici mesne samouprave, određuju njihova područja i druga pitanja koja su od značaja za njihov rad (član 1.). Odredbom člana 4. Odluke propisano je: da mesna zajednica ima svoj statut koji mora biti u saglasnosti sa statutom opštine i tom odlukom; da statut mesne zajednice donose građani sa prebivalištem na području mesne zajednice, na zboru građana , većinom glasova prisutnih građana ako zboru prisustvuje najmanje 10% građana sa područja te mesne zajednice; da ako statut mesne zajednice nije donet na prvom zakazanom zboru zbog nedostatka kvoruma, statut mesne zajednice donose građani sa pribavlištem na području mesne zajednice na novom zboru građana većinom glasova prisutnih građana ako zboru prisustvuje najmanje 5% građana sa područja te mesne zajednice; da se zbor građana saziva na način propisan postojećim statutom mesne zajednice i tom odlukom. Osporenim odredbama člana 16. st. 2, 3. i 5. Odluke propisano je: da mesna zajednica ima predstavničko telo čiji se naziv (Savet, Skupština), sastav, mandat čla nova koji ne može biti duži od četiri godine, izbor (imenovanje organa za sprovođenje izbora, kandidovanje, određivanje rezultata izbora) uređuje statutom mesne zajednice , pri čemu se statutom mesne zajednice propisuju osnovni civilizacijski i demokratski principi da građani mesne zajednice biraju članove predstavničkog tela mesne zajednice na osnovu slobodnog, opšteg i jednakog izbornog prava, neposrednim i tajnim glasanjem, organičenost njihovog mandata i smenjivost (stav 2.); da izbor za predstavničko telo mesne zajednice raspisuje predse dnik skupštine opštine (stav 3.); da se odlukom o raspisivanju izbora određuje dan održavanja izbora, kao i dan od kada počinju teći izborne radnje (stav 5.). Odre dbe čl. 19. i 20. Odluke sistematizovane su u Poglavlju VI. "Prelazne i završne odredbe" i tim odredbama je propisano: članom 19. - da postojeće mesne zajednice nastavljaju sa radom i dužne su da u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ove odluke usklade svoj statut sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, statutom opštine i ovom odlukom (stav 1.), da ako organ mesne zajednice, nadležan za sazivanje zbora građana mesne zajednice, ne sazove zbor građana radi usklađivanja statuta mesne zajednice sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, statutom opštine i ovom odlukom, predsednik skupštine opštine zakazaće zbor građana mesne zajednice na kojem će se doneti usklađeni statut mesne zajednice, pod uslovima i na način propisan članom 4. st . 2. i 3. ove odluke (osporeni stav 2.), da će se na istom zboru građana raspustiti dosadašnji savet mesne zajednice , odnosno drugi organ mesne zajednice čija je dužnost bila da sprovede postupak usklađivanja statuta i organizuje izbore, i izabrati privremeni organ od tri člana koji će u propisanom roku sprovesti izbore za organe mesne zajednice u skladu sa usklađenim statutom mesne zajednice ( osporeni stav 3.); članom 20. - da će se izbori za predstavničko telo mesne zajednice, u skladu sa Statutom mesne zajednice održati u roku od 90 dana od dana stupanja ove odluke na snagu, da ukoliko postojeće rukovodstvo mesne zajednice ne sprovodi odluku predsednika skupštine opštine o raspisivanju izbora (ne sprovodi izborne radnje), predsednik skupštine opštine u tom slučaju saziva zbor građana mesne zajednice, pod uslovima i na način propisan članom 4. st. 2. i 3. ove odluke, na kome se donosi odluka o raspuštanju saveta mesne zajednice i imenovanju privremenog organa od tri člana koje će sprovesti izbore.

Odredbom člana 1. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac ("Službeni glasnik opštine Golubac ", broj 2/09 ) u članu 20. stav 1. osporene Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac iz 2009. godine izvršena je izmena tako da umesto " 90 dana" treba da stoji "180 dana" , dok su ostale odredbe ove odluke ostale nepromenjene.

Osporenu Odluku o raspisivanju izbora za savete mesnih zajednica broj: 013-5/2009 od 7. maja 2009. godine, doneo je predsednik Skupštine opštine Golubac, na osnovu člana 15. stav 6. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac ("Službeni glasnik opštine Golubac", broj 1/09). Odlukom se: raspisuju izbori za savete mesnih zajednica za određena naseljena mesta na području opštine Golubac (Odeljak I); određuje dan za održavanje izbora (Odeljak II); propisuje da će se izbori održati u skladu sa zakonom, Odlukom o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac i statutom svake mesne zajednice (Odeljak III); određuju rokovi za vršenje izbornih radnji koji počinju da teku danom donošenja te odluke (Odeljak IV); određuju organi za sprovođenje izbora svake mesne zajednice u skladu sa statutom te mesne zajednice (Odeljak V); određuje stupanje na snagu Odluke danom donošenja i utvrđuje objavljivanje u "Službenom glasniku opštine Golubac" i na oglasnim tablama mesnih zajednica u kojima se sprovode izbori (Odeljak VI).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52. st. 2. i 3 .); da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd i da se teritorija i sedište lokalne samouprave određuje zakonom (član 188. st. 1. i 2.); da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (član 189. stav 1.); da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, obavlja i druge poslove određene zakonom (član 190. stav 1. tačka 8.); da je najviši pravni akt opštine statut koji donosi skupština opštine i da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti (član 191. st. 1. i 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da se radi zadovoljavanja opštih zajedničkih i svakodnevnih potreba stanovništva na određenom području jedinice lokalne samouprave mogu obrazovati mesne zajednice ili drugi oblici mesne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom (član 8.); da je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave statut kojim se naročito, pored ostalog, uređuje osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave (član 11.); da skupština opštine ima predsednika skupštine koji organizuje rad skupštine opštine, saziva i predsedava njenim sednicama i obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom opštine (član 38. st. 1. i 2.); da su oblici neposrednog učešća građana u ostvarivanju lokalne samouprave građanska inicijativa, zbor građana i referendum (član 67. stav 1.); da se zbor građana saziva za deo teritorije jedinice lokalne samouprave utvrđen statutom, da zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave i da se način sazivanja zbora građana, njegov rad kao i način utvrđivanja stavova zbora uređuje statutom i odlukom skupštine opštine (član 69. st. 1, 2. i 5.); da se radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovništva u selima osnivaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i da se one mogu obrazovati i u gradskim naseljima (kvart, četvrt, rejon i sl.) (član 72. st. 1. i 2.); da skupština opštine, odnosno skupština grada odlučuje, uz prethodno pribavljeno mišljenje građana, o obrazovanju, području za koje se obrazuje i ukidanju mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave (član 73. stav 1.); da se aktima mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave, u skladu sa statutom opštine, odnosno grada i aktom o osnivanju utvrđuju poslovi koje vrše organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave (član 74.); da mesna zajednica , odnosno drugi oblik mesne samouprave ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih statutom i odlukom o osnivanju (član 76.).

Statutom opštine Golubac ("Službeni glasnik opštine Golubac", broj 7/08), koji je donela Skupštine opštine Golubac, pored ostalog, na osnovu člana 11. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) i člana 18. tačka 1. Statuta opštine Golubac ("Opštinski službeni glasnik", broj 6/02 i "Službeni glasnik opšt ine Golubac", broj 1/05) uređuju se, pored ostalog, osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za opštinu (član 1.). Statutom je, takođe, propisano: da skupština opštine , u skladu sa zakonom , donosi propise i druge opšte akte (član 40. stav 1. tačka 7)); da skupština opštine ima predsednika skupštine koji oranizuje rad skupštine opštine, saziva i predsedava njenim sednicama, ostvaruje saradnju sa predsednikom opštine i opštinskim većem, stara se o ostvarivanju javnosti rada, potpisuje akta koja skuština opštine donosi i obavlja druge poslove utvrđene tim statutom i poslovnikom skupštine opštine (član 48.); da zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa opštine (član 85.); da se zbor građana saziva za naseljeno mesto ili deo naseljenog mesta koji može biti zaselak, ulica, deo gradskog naselja, područje mesne zajednice ili drugog oblika mesne zajednice, i da zbor građana saziva predse dnik opštine, predsednik skupštine opštine, ovlašćeni predstavnik mesne zajednice ili drugog oblika mesne samouprave, najmanje 50 građana sa prebivalištem na području za koje se zbor saziva i najmanje jedna četvrtina odbornika, najmanje osam dana pre dana održavanja (član 86. st. 1. i 2.); da mesna zajednica, odnosno drugi oblik mesne samouprave ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih tim statutom i odlukom o osnivanju (član 96. stav 1.); da se organi mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave, postupak izbora, organizacija i rad organa, poslovi i zadaci i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice , odnosno drugog oblika mesne samouprave uređuju statutom mesne zajedncie, odnosno drugog oblika mesne samouprave , u skladu sa ovim statutom (član 99.).

Iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi sledi da je mesna zajednica oblik mesne samouprave i interesna zajednica u okviru koje građani zadovoljavaju opšte, zajedničke i svakodnevne potrebe i da se odlukom skupštine opštine, uz prethodno pribavljeno mišljenje građana , obrazuju i ukidaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i utvrđuje područje za koje se obrazuju, a da se statutom opštine , kao aktom više pravne snage , uređuje osnivanje i rad mesnih zajednica. Mesna zajednica je ovlašćena da svojim aktima, u skladu sa statutom opštine i aktom o osnivanju, utvrđuje poslove koje vrši, organe i postupak izbora, organizaciju i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice. Takođe, prema odredbama Statuta opštine Golubac, a u skladu sa zakonom, statutom mesne zajednice uređuju se sva navedena pitanja od značaja za rad mesne zajednice. Osim toga, predsednik skupštine opštine organizuje rad skupštine opštine, saziva i predsedava njenim sednicama i obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom opštine, dok zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave.

Ustavni sud je konstatovao da je Skupština opštine Golubac osporenom Odlukom obrazovala mesne zajednice kao oblike mesne samouprave, odredila njihova područja i uredila druga pitanja koja su od značaja za njihov rad, a odredb ama člana 16. Odluke propisala da građani mesne zajednice biraju članove predstavničkog tela mesne zajednice na osnovu slobodnog opšteg i jednakog izbornog prava neposrednim i tajnim glasanjem (stav 2.), da izbor za predstavničko telo raspisuje predsednik skupštine opštine i da se odlukom o raspisivanju određuje dan za održavanje izbora i dan od kada počinju teći izborne radnje (st. 3. i 5.)

Polazeći od razloga osporavanja i navoda inicijatora da "skupština opštine nema pravo da nameće tajno glasanje kao jedino moguće" i da Ustav i Zakon o lokalnoj samoupravi ne daju pravo predsedniku skupštine opštine da raspiše izbore za predstavničko telo mesne zajednice i propiše sadržinu odluke o raspisivanju izbora kako je to učinjen o članom 16. st. 3. i 5. Odluke, Ustavni sud je ocenio da je skupština opštine predmetnom Odlukom o mesnim zajednicama uredila pitanja za koja nije zakonom ovlašćena.

Naime, poslovi predsednika skupštine opštine propisani su odredbom člana 38. stav 2. Zakona, što znači da su poslovi koje obavlja predsednik skupštine opštine utvrđeni zakonom i statutom opštine. U konkretnom slučaju predsednik skupštine opštine Golubac je odredbama člana 16.st. 2, 3. i 5 . Odluke ovlašćen da raspiše izbore za savet mesne zajednice iako to nije propisano Zakonom niti statutom opštine. S obzirom na to da se saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi i statut u opštine, pitanje organa i postupak izbora organa mesne zajednice uređuje aktima mesne zajednice , Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 16. st. 2. 3. i 5. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine nisu u saglasnosti sa odredbama člana 38. stav 2. i člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Povodom osporenih odredaba člana 19. st. 2. i 3. i člana 20. iste odluke, Ustavni sud je konstatovao da su navedene odredbe sistematizovane u poglavlju VI . "Prelazne i završne odredbe" i da je odredbama člana 19. st. 2. i 3. propisana obaveza usklađivanja statuta mesnih zajednica sa Zakonom o lokalnoj samoupravi ( iz 2007. godine), Statutom opštine Golubac ( iz 2009. godine), i osporenom Odlukom (iz 2009. godine) u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu osporene Odluke i propisano da, ukoliko mesne zajednice ne usklade svoje statute u utvrđenom roku i ne sazovu zbor građana radi usklađivanja statuta, u tom slučaju predsednik skupštine opštine saziva zbor građana mesne zajednice na kome će se uz učešće građana mesne zajednice izvršiti usklađivanje statuta, raspustiti do tadašnji savet mesne zajednice i izabrati privremeni organ koji će u propisanom roku sprovesti izbore u skladu sa usklađenim statutom mesne zajednice, a odredbom člana 20. Odluke utvrđen je rok od 90 dana od dana stupanja na snagu te odluke za održavanje izbora za predstavničko telo mesne zajednice u skladu sa statutom i uređena situacija da kada se odluka predsednika skupštine opštine o raspisivanju izbora ne sprovodi predsednik Skupštine opštine saziva zbor građana mesne zajednice na kome se donosi odluka o raspuštanju saveta mesne zajednice i imenuje privremeni organ koji će sprovesti izbore.

Navedene odredbe člana 19. st. 2. i 3. Odluke osporene su navodom da predsednik skupštine opštine nema ovlašćenje u Zakonu o lokalnoj samoupravi da sazove zbor građana mesne zajednice na kome će se raspustiti savet mesne zajednice i obrazovati privremeni organ koji će sprovesti izbore.

Ustavni sud je, polazeći od odredaba člana 69. st. 2. i 5. Zakona o lokalnoj samoupravi, prema kojima zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave a da se način sazivanja zbora građana, njegov rad kao i način utvrđivanja stavova zbora uređuje stutom i odlukom skupštine opštine , ocenio da zbor građana kao oblik neposrednog učešća građana u ostvarivanju lokalne samouprave ne donosi odluke već isključivo raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave a da se način sazivanja zbora građana uređuje statutom opštine i odlukom skupštine opštine. Kako je osporenim odredbama člana 19.st. 2, 3. i 5. Odluke propisano da predsednik skupštine opštine saziva zbor građana na kome se vrši usklađivanje statuta, raspušta savet mesne zajednice i bira privremeni organ koji će u propisanom roku sprovesti izbore u skladu sa usklađenim statutom, Ustavni sud je utvrdio da po Zakonu o lokalnoj samoupravi, a ni po članu 38. stav 2. Zakona , kao ni prema statutu opštine , predsednik skupštine opštin e nije imao ovlašćenje da raspiše izbore za savet mesne zajednice, da propiše postupak izbora organa mesne zajednice, prestanak mandata članova organa mesne zajednice, niti da raspusti savet mesne zajednice i odredi organ koji će vršiti poslove saveta mesne zajednice do izbora novog saveta , kao ni da ta ovlašćenja prenese na zbor građana mesne zajednice, jer prema članu 69. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi zbor građana nije ovlašćen da donosi odluke već samo da raspravlja i daje predloge o određenim pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave. Stoga, osporene odredbe člana 19. st. 2, 3. i 5. i člana 20. Odluke koja je u neposrednoj vezi sa odredbom člana 19. i koja uređuje sprovođenje izbora za predstavničko telo u propisanom roku, nisu u saglasnosti sa zakonom.

Iz navedenih razloga Ustavni sud smatra da osporene odredbe člana 16. st. 2, 3. i 5, člana 19. st. 2. i 3. i člana 20. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi , te je odlučio kao u tački 1. izreke.

Kako je u toku postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je u smislu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11) , odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke, jer je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari.

Povodom osporavanja Odluke o raspisivanju izbora za savete mesnih zajednica broj: 013-5 od 7. maja 2009. godine , koju je doneo predsednik Skupštine opštine Golubac, Ustavni sud je utvrdio da iz njene sadržine proizlazi da ona nema karakter opšteg pravnog akta već predstavlja pojedinačni pravni akt o čijoj oceni ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud , u smislu člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje. Takođe, ova osporena Odluka imala je temporalni karakter, jer se njeno pravno dejstvo realizovalo konkretnim regulisanjem pravne situacije – raspisivanjem izbora.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti ove odluke odbacio , saglasno odredb i člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Povodom navoda inicijatora da o obrazovanju mesne zajednice Braničevo nije traženo niti dato prethodno izjašnjenje građana, Ustavni sud je ocenio da utvrđivanje tih činjenica, saglasno članu 167. Ustava , nije u nadležnosti Ustavnog suda.

Međutim, u ovom postupku, Ustavni sud je konstatovao da postoje određeni problemi u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti u oblasti lokalne samouprave, odnosno podnormiranosti uređivanja ovlašćenja skupštine opštine u odnosu na mesne zajednice, pa je, na osnovu člana 105. Zakona o Ustavnom sudu , zaključio da je neophodno obavestiti Narodnu skupštinu o stanju i problemima u odnosnoj oblasti i potrebi odgovarajuće dopune Zakona o lokalnoj samoupravi u smislu izričitog zakonskog određivanja nadležnosti skupštine opštine u odnosu na mesnu zajednicu.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1), člana 46. tač. 3) i 5) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 16. st. 2, 3. i 5, člana 19. st. 2, 3. i 5. i člana 20. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Golubac navedeno u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba opštinske odluke o mesnim zajednicama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti