Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti Pravilnika opštine Bečej sa zakonom

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta opštine Bečej nije u saglasnosti sa zakonom. Ključni razlog je propust donosioca da pribavi mišljenje reprezentativnog sindikata u postupku pripreme, što je obaveza kada pravilnik dovodi do viška zaposlenih.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-138/2017
18.10.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 18. oktobra 201 8. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u organima i službama opštine Bečej („Službeni list opštine Bečej“, broj 7a/17) nije u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Pravilnika navedenog u izreci. U inicijativi se navodi da je osporeni Pravilnik donet suprotno odredbi člana 168. stav 2. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, jer u postupku pripreme Pravilnika nije pribavljeno mišljenje reprezentativnog sindikata, kao i suprotno članu 197. istog zakona, jer je donet po isteku propisanog roka. Potom se navodi da je u čl. 20-41, 43-56, 58-61, 63-74, 76-79, 81-89, 91-103 . i 105-116 . Pravilnika, u opisima radnih mesta , predviđen a obaveza zaposleni h da obavlja ju i druge poslove po nalogu neposrednog rukovodioca i načelnika opštinske uprave , što je suprotno čl. 31. i 33. Zakona, jer se zaposleni obavezuju da obavljaju poslove bez izuzetaka i bez elemenata naloga koji su predviđeni Zakonom. Iz istih razloga , a u odnosu na član 33. Zakona, inicijator osporava i čl . 19, 42, 57, 62, 75, 80, 90 . i 104 . Pravilnika. Dalje se osporava zakonitost čl. 20, 21, 52, 55, 76, 77, 82, 88, 108. i 111. Pravilnika u odnosu na član 62. Zakona , uz navođenje da opisi poslova radnih mesta predviđenih tim članovima (koja su ranije imala zvanje „samostalni stručni saradnik“) pripadaju zvanju „samostalnog savetnika“ a razvrstani su u zvanje „savetnika“, čijoj zakonskoj definiciji ne odgovaraju, pa se ukazuje da se u literaturi navodi da „ranije zvanje samostalnog stručnog saradnika odgovara novouvedenom zvanju „samostalnog savetnika“. Inicijator potom osporava opise poslova sadržane u čl. 70, 71. i 74. Pravilnika u odnosu na Zakon o budžetskom sistemu i Uredbu o budžetskom računovodstvu i ističe da ti propisi ne poznaju pojam „materijalnog knjigovodstva“. Konačno, član 122. Pravilnika osporava se u odnosu na član 3. Pravilnika o uslovima i postupku polaganja ispita za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru, a iz razloga što je kao uslov za rad na radnom mestu internog revizora osporenim Pravilnikom predviđeno pet godina radnog iskustva, dok je navedenim Pravilnikom propisano tri godine radnog iskustva u struci.

U odgovoru Opštinskog veća opštine Bečej na navode iz inicijative najpre se ukazuje da je tekst osporenog Pravilnika sastavljen od strane načelnika opštinske uprave u saradnji sa rukovodiocima osnovnih organizacionih jedinica, da je on razmatran na više sastanaka uz učešće predstavnika svih odeljenja koji su ujedno i članovi sindikata, te da s obzirom na to da oni nisu imali primedaba, mišljenje reprezentativnog sindikata kao poseban akt nije pribavljeno. Ističe se da Pravilnik nije mogao biti donet do 1. decembra 2016. godine jer je morao biti usklađen sa Uredbom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave i sa Uredbom o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta n ameštenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, koje su počele da se primenjuju 1. decembra 2016. godine. U odnosu na ostale razloge osporavanja navodi se da je načelnik opštinske uprave svim službenicima i nameštenicima i poslodavac u smislu člana 4. stav 7. Zakona, potom da je navedenim uredbama ograničen broj radnih mesta koja se mogu razvrstati u zvanja višeg savetnika i samostalnog savetnika i da su osporenim Pravilnikom samo rukovodeća radna mesta razvrstana u zvanje samostalnog savetnika, da se u slučaju radnog mesta materijalnog knjigovođe radi samo o razlici u terminološkom smislu a da opis posla i naziv radnog mesta nije u suprotnosti sa propisima, te da kada je u pitanju radno mesto internog revizora , odredba akta na čiju se povredu poziva inicijator propisuje uslov za polaganje ispita za sticanje zvanja ovlašćeni interni revizor u javnom sektoru, što nije u vezi sa predviđenim opisom poslova i uslovima za njihovo obavljanje u osporenom Pravilniku. U dopuni odgovora, koju je donosilac dostavio na zahtev Suda, navodi se da su osporenim Pravilnikom ukinuta neka upražnjena i slobodna radna mesta, kao i da je nakon usvajanja Pravilnika dvoje zaposlenih ostalo neraspoređeno – sa jednim od njih zaključen je sporazum o prestanku radnog odnosa uz isplatu novčane naknade, a drugome je prestao radni odnos po proteku dva meseca od sticanja statusa neraspoređenog.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Opštinsko veće opštine Bečej, na sednici održanoj 24. aprila 2017. godine, donelo soporeni Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u organima i službama opštine Bečej („Službeni list opštine Bečej“ broj 7a/17), pozivajući se na odredbe člana 58. stav 4, u vezi sa odredbama člana 47. stav 5, člana 185. stav 3. i člana 197. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („ Službeni glasnik RS “, broj 21/16 ), na odredbe člana 51. stav 1. i člana 53. stav 2. Statuta opštine Bečej („Službeni list opštine Bečej“ , br. 2/14-prečišćen tekst, 14/15 i 20/16), člana 13. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“ , br. 68/15 i 81/16), Odluku o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu državnih organa, sistemu javnih službi, sistemu Autonomne pokrajine Vojvodine i sistemu lokalne samouprave za 2015. godinu („Službeni glasnik RS“, br. 101/15 i 42/16) , Uredbu o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta službenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 88/16) , Uredbu o kriterijumima za razvrstavanje radnih mesta i merilima za opis radnih mesta nameštenika u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 88/16) i Odluku o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu lokalne samouprave – opštini Bečej za 2015. godinu („Službeni list opštine Bečej“, br. 15/15 i 19/16).

Osporenim Pravilnikom utvrđuju se njegov sadržaj (član 2.), organizacija Opštinske uprave - osnovne organizacione jedinice i niže organizacione jedinice, rukovođenje organizacionim jedinicama i odgovornost rukovodilaca (čl.3-8.), zvanja i zanimanja zaposlenih (čl. 12-13.), sistematizacija radnih mesta u Opštinskoj upravi (čl. 14-116.), organizacija i sistematizacija radnih mesta u Kabinetu Predsednika opštine (čl. 117-121.) i samostalni izvršioci van organa opštine (član 122.).

Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS “, br. 21/16 i 113/17 ), na osnovu koga je donet osporeni Pravilnik, u okviru Glave prve koja ima na slov „Uvodne odredbe“ propisano je: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti iz radnog odnosa zaposlenih u organima autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave (član 1. stav 1.); da se zaposlenima, u smislu ovog zakona, smatraju funkcioneri koji na osnovu zakonom ili pokrajinskim propisom utvrđene obaveze ili ovlašćenja, zasnivaju radni odnos radi vršenja dužnosti, službenici i nameštenici (član 3. stav 1.); da za službenike i nameštenike u jedinicama lokalne samouprave, prava i dužnosti u ime poslodavca, vrši načelnik gradske ili opštinske uprave ako je obrazovana kao jedinstven organ (član 4. stav 7.); da sindikat zaposlenih štiti i unapređuje ekonomska, socijalna i druga prava iz radnog odnosa ( član 7. stav 1.).

Odredbe kojima se uređuje sistematizacija radnih mesta sistematizovane su unutar više glava Zakona. U okviru Glave pet „Vrste radnih mesta službenika“ propisano je : da se radna mesta službenika, uslovi za zaposlenje na njima i broj službenika određuju Pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta ( u daljem tekstu: Pravilnik - član 47. stav 5.); da se radna mesta i njihovo razvrstavanje po zvanjima uređuju Pravilnikom, da se Pravilnikom utvrđuju opisi radnih mesta, zvanja u kojima su radna mesta razvrstana, potreban broj izvršilaca za svako radno mesto, vrsta i stepen obrazovanja, radno iskustvo i drugi uslovi za rad na svakom radnom mestu, da u jedinici lokalne samouprave, odnosno gradskoj opštini, Pravilnik usvaja Veće, da Pravilnik obuhvata radna mesta i njihovo razvrstavanje u organima, stručnim službama i posebnim organizacijama iz člana 1. ovog zakona, da u jedinicama lokalne samouprave u kojima je organ uprave organizovan u više uprava za pojedine oblasti, načelnik uprave u okviru koje se obavljaju opšti, pravni ili normativni poslovi, priprema objedinjen predlog Pravilnika iz stava 4. ovog člana, koji dostavlja Veću na usvajanje (član 58.); da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad, da radno mesto rukovodioca unutrašnje organizacione jedinice ne može biti razvrstano u zvanje niže od zvanja ostalih radnih mesta u njoj, da su zvanja samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, viši referent, referent i mlađi referent, da se izuzetno od stava 3. ovog člana, u organima autonomne pokrajine i grada Beograda utvrđuje i zvanje viši savetnik (član 59.) . U okviru Glave četrnaest „Prestanak potrebe za radom službenika“ propisano je: da ako se Pravilnikom ukinu pojedina radna mesta ili se smanji potreban broj izvršilaca na radnom mestu, službenici koji ne budu raspoređeni na slobodna radna mesta po donošenju Pravilnika, ostaju neraspoređeni, i da u postupku pripreme Pravilnika, poslodavac pribavlja mišljenje reprezentativnog sindikata (član 168 .). U Glavi šesnaest „Posebne odredbe o nameštenicima“ propisano je: da se radna mesta nameštenika, uslovi za zaposlenje na njima i broj nameštenika određuju Pravilnikom (član 185. stav 3.); da se odredbe ovog zakona o premeštaju i raspoređivanju službenika shodno primenjuju na nameštenike, da se namešteniku otkazuje ugovor o radu kada usled promene unutrašnjeg uređenja kod poslodavca više ne postoji nijedno radno mesto na koje može biti premešten, odnosno raspoređen u skladu sa njegovom stručnom spremom (član 187 . stav 4. ). Prelaznim i završnim odredbama Zakona, između ostalog, propisano je: da će se raspoređivanje službenika prema pravilnicima o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, donetim u skladu sa ovim zakonom i pratećim podzakonskim aktima, izvršiti do početka primene ovog zakona i da će u govori o radu sa nameštenicima, kojima se nastavlja njihov radni odnos, biti zaključeni do početka primene ovog zakona (član 197. st. 1. i 2 .); da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a primenjivaće se od 1. decembra 2016. godine, osim odredaba čl. 116-122, koje se odnose na stručno usavršavanje, kao i odredaba čl. 172-183. i člana 192. tačka 4) o žalbenoj komisiji i odredaba čl. 188-191. kojima su uređena pitanja u vezi sa ljudskim resursima, a koje se primenjuju narednog dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 203. stav 1.) . Ustavni sud je konstatovao i da je Narodna skupština nakon iniciranja ovog postupka pred ovim sudom usvojila Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS “, broj 113/17), kojim odredbe u odnosu na koje je tražena ocena zakonitosti nisu menjane.

Iz navedenog normativnog okvira sledi da zaposlene u organima jedinica lokalne samouprave čine tri kategorije lica, različitog statusa i radnopravnog položaja – funkcioneri, službenici i nameštenici. Ustavni sud konstatuje da se prava i obaveze svake od navedenih kategorija zaposlenih Zakonom posebno uređuju, s tim što se domašaj pojedinih odredaba koje se odnose na službeni ke proširuje ili na sve zaposlene, ili samo na nameštenike. Ustavni sud dalje konstatuje da iz napred navedenih odredaba Zakona sledi da je za donošenje Pravilnika o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta ( koji sadrži radna mesta službenika i nameštenika) u jedinici lokalne samouprave nadležno Veće, te da odredbama Zakona koje uređuju sadržinu tog pravilnika i nadležnost za njegovo donošenje (član 58.), usvajanje Pravilnika nije uslovljeno pribavljanjem mišljenja reprezentativnog sindikata. Međutim, članom 168 . Zakona, koji nosi naslov „promena Pravilnika“, propisano je da ako se Pravilnikom ukinu pojedina radna mesta ili se smanji potreban broj izvršilaca na radnom mestu, službenici koji ne budu raspoređeni na slobodna radna mesta po donošenju Pravilnika, ostaju neraspoređeni (stav 1.) , i da u postupku pripreme Pravilnika, poslodavac pribavlja mišljenje reprezentativnog sindikata (stav 2.). S obzirom na to da je navedeni član sistematizovan u okviru Glave četrnaest, „Prestanak potrebe za radom službenika“, proizlazi da se mišljenje reprezentativnog sindikata pribavlja jedino u slučaju kada zbog promene Pravilnika dolazi do prestanka potrebe za radom zaposlenih, to jest do viška zaposlenih . Međutim, kako se stavom 1. člana 168. Zakona uređuje isključivo status službenika koji zbog promene pravilnika postaje prekobrojan, može se postaviti pitanje domašaja odredbe stava 2. toga člana, u odnosu na koju inicijator osporava zakonitost osporenog Pravilnika, to jest da li se mišljenje reprezentativnog sindikata pribavlja jedino u slučaju kada usled promene organizacije dolazi do viška zaposlenih u statusu službenika. Imajući u vidu odredbu člana 7. stav 1. Zakona, sistematizovanu u uvodnim odredbama, kojom je definisana uloga sindikata tako da „sindikat zaposlenih štiti i unapređuje ekonomska, socijalna i druga prava iz radnog odnosa“, što znači da sindikat , koji čine i službenici i nameštenici , štiti prava svih zaposlenih, Ustavni sud nalazi da smisao i cilj odredbe člana 168. stav 2. Zakona nije da se pribavljanje mišljenja sindikata na pravilnik ograniči samo na slučajeve kada dolazi do viška službenika, već da je njen cilj da se uvek kada se pravilnikom ukidaju neka radna mesta ili se smanjuje broj izvršilaca, što će verovatno imati za posledicu višak zaposlenih i neraspoređivanje istih, obavezno traži mišljenje reprezentativnog sindikata u pripremi pravilnika .

Imajući u vidu da je Zakon počeo da se primenjuje 1. decembra 2016. godine, a da je osporeni Pravilnik donet 24. aprila 2017. godine, dakle gotovo četiri meseca nakon početka primene Zakona i isteka roka za donošenje tog pravilnika, Ustavni sud je ocenio da je donosilac osporenog Pravilnika imao obavezu da u slučaju viška zaposlenih zatraži mišljenje reprezentativnog sindikata.

Na osnovu sadržine odgovora donosioca akta na navode iz inicijative , Ustavni sud je zaključio da u postupku donošenja osporenog Pravilnika donosilac nije zatražio mišljenje reprezentativnog sindikata, iako je na osnovu tog pravilnika prestala potreba za radom dve zaposlene, zbog čega im je prestao radni odnos. Po nalaženju Ustavnog suda, neosnovani su navodi iz odgovora donosioca osporenog akta da su u izradi osporenog Pravilnika učestvovali zaposleni iz svih organizacionih jedinica koji su i članovi sindikata. Ovo stoga što, saglasno Zakonu , poslodavac pribavlja mišljenje reprezentativno g sindikata, dakle organa ili lica koja su ovlašćena da zastupaju sindikalnu organizaciju u konkretnom slučaju, a ne pojedinih članova sindikata.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je ocenio da osporen i Pravilnik u celini nije u saglasnosti sa odredbom člana 168. stav 2. Zakona, budući da pribavljanje mišljenja reprezentativnog sindikata u postupku pripreme Pravilnika predstavlja element formalne zakonitosti tog pravilnika, a formalna zakonitost je preduslov zakonitosti osporenog Pravilnika i u materijalnom smislu .

Budući da je utvrdio formalnu nezakonitost osporenog Pravilnika, Ustavni sud se nije upuštao u razmatranje navoda inicijative kojima se osporava sadržina pojedinih odredaba tog pravilnika.

Kako je u prethodnom postupku pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS “, br. 109/07, 99/11 , 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15 ).

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije , Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u organima i službama opštine Bečej, naveden u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti Pravilnika opštine Bečej sa zakonom

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti