Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti lokalne odluke o građevinskom zemljištu sa zakonom

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da Odluka Skupštine grada Novog Sada o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta nije u saglasnosti sa zakonom. Jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da uređuje ovu materiju, jer je ona već uređena zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1450/2010
13.06.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. juna 2012. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Odluka o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta („Službeni list grada Novog Sada“, br. 48/09, 20/10 i 21/11) nije u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke navedene u izreci. Osporena Odluka je doneta pozivom na odredbe člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) koje, po mišljenju inicijatora, ne daju ovlašćenje jedinicama lokalne samouprave da svojim odlukama regulišu otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta. Polazeći od sadržine odredaba čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji kojima su uređeni otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, inicijator smatra da je Skupština grada Novog Sada osporenom Odlukom neovlašćeno regulisala ova pitanja, uključujući i kriterijume za utvrđivanje cene, odnosno zakupnine zemljišta, poništaj rešenja o otuđenju i prestanak zakupa građevinskog zemljišta. Inicijator ističe da, za razliku od Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koji je prestao da važi, i koji je davao ovlašćenje opštinama da propišu postupak, uslove, način i program davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi, ovakvo ovlašćenje ne daje, niti je ovakvo ovlašćenje sadržano u odredbi člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07). Ukoliko Ustavni sud smatra da je Skupština grada Novog Sada bila ovlašćena da donese osporenu Odluku, inicijator predlaže da Sud utvrdi da odredbe člana 46. Odluke nisu u saglasnosti sa zakonom, s obzirom na to da se njima uređuje povraćaj uplaćenog iznosa zakupnine i druga pitanja koja se, po mišljenju inicijatora, mogu regulisati samo ugovorom o zakupu, odnosno odredbama Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni list SRJ“, br. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99, 44/99)). Na kraju, inicijator predlaže da Ustavni sud utvrdi da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti za Zakonom o planiranju i izgradnji, Zakonom o obligacionim odnosima i Zakonom o lokalnoj samoupravi, ili da utvrdi da odredbe člana 46. osporene Odluke nisu u skladu sa navedenim zakonima.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku povodom podnete inicijative ocenio da se osnovano može postaviti kao sporno ustavnopravno pitanje da li je Skupština grada Novog Sada bila ovlašćena da osporenom Odlukom uredi pitanja koja se odnose na postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta koje je u javnoj svojini Grada Novog Sada, kriterijume za utvrđivanje cene, odnosno zakupnine, poništaj rešenja o otuđenju i prestanak zakupa ovog zemljišta, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), na sednici od 7. marta 2012. godine doneo Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje zakonitosti osporene Odluke.

Skupština grada Novog Sada je u odgovoru na navedeno Rešenje istakla da je osporena Odluka doneta u okviru Ustavom i zakonom propisane nadležnosti koju ima Grad Novi Sad kao jedinica lokalne samouprave. Pravni osnov za donošenje osporene Odluke je, po navodima njenog donosioca, sadržan u članu 83. Zakona o planiranju i izgradnji i članu 24. tačka 6. Statuta Grada Novog Sada-prečišćen tekst („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 43/08), kojim je propisano da Skupština u skladu sa zakonom donosi urbanistički plan grada i urbanističke planove i uređuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i u odredbi člana 20. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, prema kojoj opština, preko svojih organa u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova korišćenja građevinskog zemljišta. Polazeći od citiranih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o lokalnoj samoupravi, kao i odredaba čl. 2, 18, 26. i 27. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), Skupština grada Novog Sada ističe da je osporenu Odluku donela u granicama svojih zakonskih ovlašćenja.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporenu Odluku o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09, 20/10 i 21/11) donela je Skupština grada Novog Sada, na sednici od 27. novembra 2009. godine. Osporena Odluka je doneta sa pozivom na odredbe člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) i člana 24. tačka 6. Statuta Grada Novog Sada-prečišćen tekst („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 43/08). Odlukom se uređuju postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta na kojem je upisano pravo javne svojine u korist Grada Novog Sada, kriterijumi za utvrđivanje cene građevinskog zemljišta koje se otuđuje, odnosno zakupnine građevinskog zemljišta, poništaj rešenja o otuđenju građevinskog zemljišta i prestanak zakupa građevinskog zemljišta (član 1. stav 1. ). U odeljku II „POSTUPAK OTUĐENjA I DAVANjA U ZAKUP GRAĐEVINSKOG ZEMLjIŠTA“ detaljno su uređeni postupci otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta javnim nadmetanjem i neposrednom pogodbom, a u odeljku V uređena su pitanja poništaja rešenja o otuđenju građevinskog zemljišta i prestanak zakupa građevinskog zemljišta.

Osporena Odluka, dakle, uređuje postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta na kojem je upisano pravo javne svojine u korist Grada Novog Sada. Prema odredbi člana 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), opštinska, odnosno gradska svojina predstavlja jedan od tri oblika javne svojine. Isti zakon propisuje: da se pravni režim građevinskog zemljišta, poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta u javnoj svojini uređuje posebnim zakonom (član 8.); da se raspolaganjem stvarima u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, pored ostalog, smatra i davanje stvari u zakup i otuđenje stvari (član 26. stav 1. tač. 2) i 4)); da o pribavljanju stvari i raspolaganju stvarima u svojini jedinice lokalne samouprave pod uslovima propisanim zakonom, odlučuje organ jedinice lokalne samouprave određen u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave (član 27. sta 10.); da se nepokretne stvari pribavljaju u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine, polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski, odnosno drugi nadležni organ u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pismenih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno, a da se izuzetno mogu pribaviti i otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne ispod od strane nadležnog organa procenjene tržišne vrednosti nepokretnosti (kod otuđenja), odnosno ne iznad te vrednosti (kod pribavljanja), ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje (član 29. st. 1. i 4.); da se uslovi pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom i davanjem u zakup stvari u javnoj svojini, kao i postupci javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda, bliže uređuju uredbom Vlade (član 35.).

Odredbama člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11), koje su navedene kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke i koje se nalaze u poglavlju IV „GRAĐEVINSKO ZEMLjIŠTE“, propisano je da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine i da je u prometu (st. 1. i 2.), da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave (stav 3.), da je građevinsko zemljište u javnoj svojini u prometu, pod uslovima propisanim ovim i drugim zakonom (stav 4.). Citiranim odredbama člana 83. Zakona nije dato ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da uređuje postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta na kome ima pravo javne svojine, za razliku od ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), kojim je bilo propisano da postupak, uslove, način, kao i program davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, uređuje opština (član 81. stav 4.).

Pored toga, odredbama čl. 96. i 97. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji uređena su pitanja postupka i načina otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, a odredbama čl. 98. i 99. ovog zakona i pitanje izmene ugovora o zakupu. Odredbama člana 96. navedenog zakona propisano je: da se otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini radi izgradnje sprovodi javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom, po tržišnim uslovima, u skladu sa zakonom i kada je vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini Republika Srbija, otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta sprovodi republička direkcija za imovinu Republike Srbije, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, kada je vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini autonomna pokrajina (st. 1. i 2.); da se postojeće i planirane površine javne namene ne mogu otuđiti iz javne svojine, a da se građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može otuđiti ili dati u zakup, ako nije donet planski dokument na osnovu koga se izdaje lokacijska dozvola (st. 3. i 4.); da rok za podnošenje prijava za javno nadmetanje, odnosno prikupljanje ponuda, ne može biti kraći od 30 dana od dana javnog oglašavanja (stav 5.); da se građevinsko zemljište u javnoj svojini otuđuje ili daje u zakup licu koje ponudi najveću cenu ili najviši iznos zakupnine za to zemljište, koja se naknadno ne može umanjivati pri čemu se pod umanjenjem najveće cene ili najvišeg iznosa zakupnine ne smatra popust koji odobrava vlasnik građevinskog zemljišta za jednokratno plaćanje određene cene, odnosno zakupnine, u skladu sa podzakonskim aktom ili opštim aktom vlasnika zemljišta kojim se uređuje građevinsko zemljište (stav 6.); da jedinica lokalne samouprave može otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište bez naknade, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade, a da bliže uslove i način za otuđenje ili davanje u zakup ovog građevinskog zemljišta propisuje Vlada (st. 7. i 8.). Kada se radi o ispunjavanju ugovornih obaveza nastalih do dana stupanja na snagu ovog zakona, po osnovu ugovora u kome je Republika Srbija jedna od ugovornih strana ili kada se radi o međusobnom raspolaganju između vlasnika građevinskog zemljišta u javnoj svojini, Republika Srbija, odnosno autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili otuđiti ili dati u zakup bez naknade, pri čemu bliže uslove, način i postupak otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta propisuje Vlada (član 96. stav 9.). Slučajevi u kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom propisani su odredbama člana 96. stav 10. Zakona, dok je odredbom stava 11. predviđeno da se u slučaju davanja koncesije ili poveravanja komunalne delatnosti u skladu sa posebnim zakonima, građevinsko zemljište može dati u zakup bez naknade, na vremenski period predviđen ugovorom o koncesiji na koji se daje u dužini trajanja koncesije, odnosno na vremenski period na koji je povereno obavljanje komunalne delatnosti. Zakonom je u članu 97. propisano: da se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup u skladu sa ovim zakonom i da se ovo zemljište daje u zakup kao neizgrađeno i uređeno (st. 1. i 2.); da ako učesnik u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda javnim oglasom, prihvati propisane uslove za uređivanje zemljišta sadržane u javnom oglasu i ugovorom preuzme obavezu da o svom trošku izvrši komunalno opremanje građevinskog zemljišta, navedeno zemljište se može dati u zakup i kao neizgrađeno zemljište koje nije uređeno (stav 3.); da o otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, po sprovedenom postupku javnog nadmetanja, prikupljanja ponuda ili neposredne pogodbe, nadležni organ donosi rešenje o otuđenju građevinskog zemljišta ili rešenje o davanju građevinskog zemljišta u zakup, koje se dostavlja svim učesnicima u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda i ovo rešenje je konačno u upravnom postupku (stav 5.); da učesnik javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda, koji smatra da mu je u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda povređeno pravo, može da pokrene upravni spor protiv ovog rešenja u roku od 30 dana od dana njegovog dostavljanja (stav 6.); da se u roku od 30 dana od dana konačnosti rešenja o otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta, zaključuje ugovor između jedinice lokalne samouprave, autonomne pokrajine, odnosno Republike Srbije, odnosno privrednog društva, javnog preduzeća ili druge organizacije i lica kome se zemljište otuđuje ili daje u zakup (stav 7.); da ugovor o zakupu građevinskog zemljišta u javnoj svojini sadrži, naročito, podatke o katastarskoj parceli, nameni i veličini budućeg objekta, o visini zakupnine, roku trajanja zakupa, roku i načinu plaćanja naknade za uređenje zemljišta, posebne uslove za uređenje ako se u zakup daje neuređeno građevinsko zemljište, roku u kome zemljište mora da se privede nameni, prava i obaveze u slučaju neizvršenja obaveze, način rešavanja sporova, kao i postuku i uslovima za izmenu ugovora, a kada je ugovorom o zakupu predviđeno plaćanje na više rata, obavezno se propisuje način usklađivanja visine zakupa sa porastom cena na malo u Republici Srbiji, prema objavljenim podacima nadležne organizacije za poslove vođenja statistike (stav 8.).

Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da su opšta pravila raspolaganja, odnosno otuđenja i davanja u zakup nepokretnosti u javnoj svojini utvrđena Zakonom o javnoj svojini, a da je raspolaganje građevinskim zemljištem u javnoj svojini, pa i u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave, uređeno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji. Ustavni sud je utvrdio da Zakon o planiranju i izgradnji ne daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da uredi postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, uključujući i uslove za utvrđivanje cene, odnosno zakupnine po kojoj se zemljište može otuđiti ili dati u zakup, već su ta pitanja uređena odredbama čl. 96. do 99. ovog zakona. Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 96. stav 8. Zakona o planiranju i izgradnji dato ovlašćenje Vladi da propiše bliže uslove i način za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne ili za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta bez naknade, a da je, saglasno odredbi člana 35. Zakona o javnoj svojini, Vlada ovlašćena da uredbom bliže uredi uslove pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom i davanjem u zakup stvari u javnoj svojini, kao i postupke javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda. Pored toga, iz Zakona o planiranju i izgradnji proizlazi da se eventualno poništenje rešenja o otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini može ostvariti jedino kroz preispitivanje njegove zakonitosti pred sudom u upravnom sporu, a da je propisujući rok trajanja zakupa i prava i obaveze ugovornih strana u slučaju neizvršenja obaveza iz ugovora o zakupu, kao obavezne elemente ovog ugovora, zakonodavac predvideo i moguće načine njegovog prestanka. Kada je u pitanju ovlašćenje jedinice lokalne samouprave utvrđeno odredbom člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi, da uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta, a na koje se donosilac osporene Odluke poziva u svom odgovoru, Ustavni sud ukazuje da navedeno ovlašćenje ne sadrži i ovlašćenje da jedinica lokalne samouprave uređuje pitanja raspolaganja građevinskim zemljištem.

Imajući u vidu da jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da svojim aktom uredi pitanja koja se odnose na raspolaganje građevinskim zemljištem u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Novog Sada prekoračila svoja ovlašćenja kada je osporenom Odlukom uredila postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta koje je u javnoj svojini Grada Novog Sada, kriterijume za utvrđivanje cene, odnosno zakupnine, poništaj rešenja o otuđenju i prestanak zakupa ovog zemljišta, s obzirom na to da se radi o materiji koja je uređena zakonom. Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa zakonom.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta, navedena u izreci prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti lokalne odluke o građevinskom zemljištu sa zakonom

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti