Pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odluke o građevinskom zemljištu

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu zakonitosti Odluke Grada Novog Sada o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta. Sporno je da li je grad bio ovlašćen da uređuje ovu materiju, koja je regulisana zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1450/2010
07.03.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. marta 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Pokreće se postupak za utvrđivanje zakonitosti Odluke o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09, 20/10 i 21/11).
Rešenje dostaviti Skupštini Grada Novog Sada radi davanja odgovora.
Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09 i 20/10). Osporena Odluka je doneta pozivom na odredbe člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) koje, po mišljenju inicijatora, ne daju ovlašćenje jedinicama lokalne samouprave da svojim odlukama regulišu otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta. Polazeći od sadržine odredaba čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji kojima su uređeni otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, inicijator smatra da je Skupština Grada Novog Sada osporenom Odlukom neovlašćeno regulisala ova pitanja, uključujući i kriterijume za utvrđivanje cene, odnosno zakupnine zemljišta, poništaj rešenja o otuđenju i prestanak zakupa građevinskog zemljišta. Inicijator ističe da, za razliku od Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koji je prestao da važi, i koji je davao ovlašćenje opštinama da propišu postupak, uslove, način i program davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi ovakvo ovlašćenje opštinama ne daje, niti je ovakvo ovlašćenje sadržano u odredbi člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07). Ukoliko Ustavni sud smatra da je Skupština Grada Novog Sada bila ovlašćena da donese osporenu Odluku, inicijator predlaže da Sud utvrdi da odredbe člana 46. Odluke nisu u saglasnosti sa zakonom, s obzirom na to da se njima uređuje povraćaj uplaćenog iznosa zakupnine i druga pitanja koja se, po mišljenju inicijatora, mogu regulisati samo ugovorom o zakupu, odnosno odredbama Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni list SRJ“, br. 31/93, 22/99, 23/99, 35/99, 44/99). Na kraju, inicijator predlaže da Ustavni sud utvrdi da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti za Zakonom o planiranju i izgradnji, Zakonom o obligacionim odnosima i Zakonom o lokalnoj samoupravi, ili da utvrdi da odredbe člana 46. osporene Odluke nisu u skladu sa navedenim zakonima.

U odgovoru Skupštine Grada Novog Sada se ističe da je osporena Odluka doneta u okviru Ustavom i zakonom propisane nadležnosti koju ima Grad Novi Sad kao jedinica lokalne samouprave. Pravni osnov za donošenje osporene Odluke je, po navodima njenog donosioca, sadržan u članu 83. Zakona o planiranju i izgradnji i članu 24. tačka 6. Statuta Grada Novog Sada-prečišćen tekst („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 43/08), kojim je propisano da Skupština u skladu sa zakonom donosi urbanistički plan grada i urbanističke planove i uređuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i u odredbi člana 20. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, prema kojoj opština, preko svojih organa u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova korišćenja građevinskog zemljišta. Donosilac osporene Odluke je predložio da se inicijativa ne prihvati.

Osporenu Odluku o otuđenju i davanju u zakup građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09 i 20/10) donela je Skupština Grada Novog Sada na sednici od 27. novembra 2009. godine. Osporena Odluka je doneta sa pozivom na odredbe člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) i člana 24. tačka 6. Statuta Grada Novog Sada-prečišćen tekst („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 43/08). Odlukom se uređuju postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta na kojem je upisano pravo javne svojine u korist Grada Novog Sada, kriterijumi za utvrđivanje cene građevinskog zemljišta koje se otuđuje, odnosno zakupnine građevinskog zemljišta, poništaj rešenja o otuđenju građevinskog zemljišta i prestanak zakupa građevinskog zemljišta (član 1. stav 1. ). U odeljku II „POSTUPAK OTUĐENjA I DAVANjA U ZAKUP GRAĐEVINSKOG ZEMLjIŠTA“ detaljno su uređeni postupci otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta javnim nadmetanjem i neposrednom pogodbom, a u odeljku V uređena su pitanja poništaja rešenja o otuđenju građevinskog zemljišta i prestanak zakupa građevinskog zemljišta. U toku postupka pred Ustavnim sudom stupila je na snagu Odluka o izmenama i dopunama osporene Odluke, koja je objavljena u „Službenom listu Grada Novog Sada“, broj 21/11.

Osporena Odluka, dakle, uređuje postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta na kojem je upisano pravo javne svojine u korist Grada Novog Sada. Prema odredbi člana 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), opštinska, odnosno gradska svojina predstavlja jedan od tri oblika javne svojine. Isti zakon propisuje: da se pravni režim građevinskog zemljišta, poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta u javnoj svojini uređuje posebnim zakonom (član 8.); da se raspolaganjem stvarima u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, pored ostalog, smatra i davanje stvari u zakup i otuđenje stvari (član 26. stav 1. tač. 2) i 4)); da o pribavljanju stvari i raspolaganju stvarima u svojini jedinice lokalne samouprave pod uslovima propisanim zakonom, odlučuje organ jedinice lokalne samouprave određen u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave (član 27. stav 10.); da se nepokretne stvari pribavljaju u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine, polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski, odnosno drugi nadležni organ u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pismenih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno, a da se izuzetno mogu pribaviti i otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne ispod od strane nadležnog organa procenjene tržišne vrednosti nepokretnosti (kod otuđenja), odnosno ne iznad te vrednosti (kod pribavljanja), ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje (član 29. st. 1. i 4.); da se uslovi pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom i davanjem u zakup stvari u javnoj svojini, kao i postupci javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda, bliže uređuju uredbom Vlade (član 35.).

Odredbama člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11), koje su navedene kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke i koje se nalaze u poglavlju IV „GRAĐEVINSKO ZEMLjIŠTE“, propisano je da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine i da je u prometu (st. 1. i 2.), da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave (stav 3.), da je građevinsko zemljište u javnoj svojini u prometu, pod uslovima propisanim ovim i drugim zakonom (stav 4.). Citiranim odredbama člana 83. Zakona nije dato ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da uređuje postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta na kome ima pravo javne svojine, za razliku od ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), kojim je bilo propisano da postupak, uslove, način, kao i program davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, uređuje opština (član 81. stav 4.).

Pored toga, odredbama čl. 96. i 97. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji uređena su pitanja postupka i načina otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, a odredbama čl. 98. i 99. ovog zakona i pitanje izmene ugovora o zakupu. Odredbama člana 96. navedenog zakona propisano je: da se otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini radi izgradnje sprovodi javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom, po tržišnim uslovima, u skladu sa zakonom i kada je vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini Republika Srbija, otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta sprovodi republička direkcija za imovinu Republike Srbije, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, kada je vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini autonomna pokrajina (st. 1. i 2.); da se postojeće i planirane površine javne namene ne mogu otuđiti iz javne svojine, a da se građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može otuđiti ili dati u zakup, ako nije donet planski dokument na osnovu koga se izdaje lokacijska dozvola (st. 3. i 4.); da rok za podnošenje prijava za javno nadmetanje, odnosno prikupljanje ponuda, ne može biti kraći od 30 dana od dana javnog oglašavanja (stav 5.); da se građevinsko zemljište u javnoj svojini otuđuje ili daje u zakup licu koje ponudi najveću cenu ili najviši iznos zakupnine za to zemljište, koja se naknadno ne može umanjivati, pri čemu se pod umanjenjem najveće cene ili najvišeg iznosa zakupnine ne smatra popust koji odobrava vlasnik građevinskog zemljišta za jednokratno plaćanje određene cene, odnosno zakupnine, u skladu sa podzakonskim aktom ili opštim aktom vlasnika zemljišta kojim se uređuje građevinsko zemljište (stav 6.); da jedinica lokalne samouprave može otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene odnosno zakupnine ili otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište bez naknade, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade, a da bliže uslove i način za otuđenje ili davanje u zakup ovog građevinskog zemljišta propisuje Vlada (st. 7. i 8.). Kada se radi o ispunjavanju ugovornih obaveza nastalih do dana stupanja na snagu ovog zakona, po osnovu ugovora u kome je Republika Srbija jedna od ugovornih strana ili kada se radi o međusobnom raspolaganju između vlasnika građevinskog zemljišta u javnoj svojini, Republika Srbija, odnosno autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili otuđiti ili dati u zakup bez naknade, pri čemu bliže uslove, način i postupak otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta propisuje Vlada (član 96. stav 9.). Slučajevi u kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom, propisani su odredbama člana 96. stav 10. Zakona, dok je odredbom stava 11. predviđeno da se u slučaju davanja koncesije ili poveravanja komunalne delatnosti u skladu sa posebnim zakonima, građevinsko zemljište može dati u zakup bez naknade, na vremenski period predviđen ugovorom o koncesiji na koji se daje u dužini trajanja koncesije, odnosno na vremenski period na koji je povereno obavljanje komunalne delatnosti. Zakonom je u članu 97. propisano: da se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup u skladu sa ovim zakonom i da se ovo zemljište daje u zakup kao neizgrađeno i uređeno (st. 1. i 2.); da ako učesnik u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda javnim oglasom, prihvati propisane uslove za uređivanje zemljišta sadržane u javnom oglasu i ugovorom preuzme obavezu da o svom trošku izvrši komunalno opremanje građevinskog zemljišta, navedeno zemljište se može dati u zakup i kao neizgrađeno zemljište koje nije uređeno (stav 3.); da o otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, po sprovedenom postupku javnog nadmetanja, prikupljanja ponuda ili neposredne pogodbe, nadležni organ donosi rešenje o otuđenju građevinskog zemljišta ili rešenje o davanju građevinskog zemljišta u zakup, koje se dostavlja svim učesnicima u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda i ovo rešenje je konačno u upravnom postupku (stav 5.); da učesnik javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda, koji smatra da mu je u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda povređeno pravo, može da pokrene upravni spor protiv ovog rešenja u roku od 30 dana od dana njegovog dostavljanja (stav 6.); da se u roku od 30 dana od dana konačnosti rešenja o otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta, zaključuje ugovor između jedinice lokalne samouprave, autonomne pokrajine, odnosno Republike Srbije, odnosno privrednog društva, javnog preduzeća ili druge organizacije i lica kome se zemljište otuđuje ili daje u zakup (stav 7.).

Donosilac osporenog akta je u odgovoru na inicijativu naveo da je osporenu Odluku doneo u okviru svojih Ustavom i zakonom utvrđenih nadležnosti, uz poziv na odredbu člana 20. stav 1. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) kojom je propisano da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta.

Iz svega navedenog po utvrđenju Ustavnog suda, proizlazi:

- da otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave predstavlja raspolaganje nepokretnostima u javnoj svojini;

- da odredbama člana 83. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine, koje su bile pravni osnov za donošenje osporene Odluke, nije dato ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da uređuje postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, već su ta pitanja uređena odredbama čl. 96. do 99. ovog zakona;

- da je Zakonom o planiranju i izgradnji dato ovlašćenje Vladi da propiše bliže uslove i način za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta po ceni odnosno zakupnini koja je manja od tržišne, ili za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta bez naknade (član 99. stav 8.);

- da je Zakonom o javnoj svojini propisano da se uslovi pribavljanja i otuđenja nepokretnosti neposrednom pogodbom i davanjem u zakup stvari u javnoj svojini, kao i postupci javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda, bliže uređuju uredbom Vlade (član 35.);

- da Zakonom o lokalnoj samoupravi nije propisano da jedinica lokalne samouprave uređuje pitanja raspolaganja građevinskim zemljištem, već da uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređenje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tačka 8)).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se pri odlučivanju o podnetoj inicijativi osnovano može postaviti kao sporno ustavnopravno pitanje da li je Skupština Grada Novog Sada bila ovlašćena da osporenom Odlukom uredi pitanja koja se odnose na postupak i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta koje je u javnoj svojini Grada Novog Sada, kriterijume za utvrđivanje cene, odnosno zakupnine, poništaj rešenja o otuđenju i prestanak zakupa ovog zemljišta.

S obzirom na navedeno sporno pitanje, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), donese Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje nezakonitosti osporene Odluke i da isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, u određenom roku.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b. stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odluke o građevinskom zemljištu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti