Ocena zakonitosti gradske odluke o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da pojedine odredbe Odluke Grada Novog Sada o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta nisu u saglasnosti sa zakonom. Nezakonitim su ocenjene odredbe koje propisuju procentualna umanjenja naknade za jednokratno plaćanje, jer to prekoračuje zakonska ovlašćenja lokalne samouprave.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1451/2010
12.12.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. decembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 22. st. 4. do 6, člana 24. stav 2, člana 25. i člana 26. stav 2. Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 60/10, 23/11, 51/11, 55/12 i 26/13) nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbija se zahtev za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 22. st. 1. do 3, člana 24. st. 1. i 3, člana 26. stav 1. i čl. 27. i 31. Odluke iz tačke 1.

3. Obustavlja se postupak za ocenu zakonitosti čl. 26. do 30. i člana 34. Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09, 54/09, 5/10-ispr. i 30/10), u vreme važenja i člana 23. Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 60/10, 23/11, 51/11 i 55/12).

O b r a z l o ž e nj e

Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti, Ustavni sud je, na sednici održanoj 14. marta 2013. godine, doneo Rešenje IUo-1451/2010 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti čl. 26. do 30. i člana 34. Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09, 54/09, 5/10-ispr. i 30/10 ), u vreme važenja i čl. 22. do 27. i člana 31. važeće Odluke („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 60/10, 23/11, 51/11 i 55/12). Polazeći od relevantnih zakonskih odredaba Ustavni sud je, kao sporno, postavio pitanje da li je Skupština Grada Novog Sada bila ovlašćena da osporenim Odlukama uredi pitanja koja se odnose na način i rokove plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i da, s tim u vezi, propiše procentualna umanjenja kod plaćanja naknade, sredstva obezbeđenja plaćanja naknade, kao i povraćaj sredstava plaćenih na ime navedene naknade, u slučaju prestanka prava korišćenja, odnosno prava zakupa građevinskog zemljišta u državnoj svojini.

Na navedeno Rešenje Ustavnog suda donosilac osporenih odluka je dostavio odgovor, u kome je istakao sledeće: da je određivanjem načina i merila za utvrđivanje visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u osporenim odlukama, Skupština grada Novog Sada postupila u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 i 121/12) i Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12), jer je za definisanje merila bilo neophodno odrediti sve elemente navedene u osporenim odredbama odluka; da odredbom člana 93. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji nije propisano da investitor i jedinica lokalne samouprave ugovorom određuju način plaćanja naknade, sredstva obezbeđenja njenog plaćanja, niti je propisano da će se, u slučaju da ova pitanja nisu regulisana ugovorom, primeniti odredbe Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni list SRJ“, br. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99, 44/99), kako to inicijator smatra; da se ugovorom, između ostalog, uređuje dinamika plaćanja naknade (rokovi plaćanja i drugi bitni elementi merila za utvrđivanje visine naknade); da je, polazeći od načela autonomije volje utvrđenog Zakonom o obligacionim odnosima i Zakonom o planiranju i izgradnji utvrđenih elemenata ugovora koji zaključuju investitor i jedinica lokalne samouprave, odnosno Javno preduzeće „Zavod za izgradnju Grada“ u Novom Sadu, bilo neophodno odrediti „okvire“ kojima se određuje način plaćanja, sredstva obezbeđenja plaćanja naknade, posledice raskida navedenog ugovora, „jer bi u suprotnom različito postupanje prema investitorima moglo predstavljati samovolju ili diskriminaciju investitora od strane navedenog javnog preduzeća“; da propisani „okviri“ nisu u suprotnosti sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima i Zakona o zateznoj kamati, kojima su uređeni, a da su neophodni elementi ugovora čime se obezbeđuje ravnopravnost stranaka u postupku zaključivanja ugovora, te da su iz navedenih razloga osporene Odluke donete u skladu sa zakonom.

Polazeći od navedenog i činjenice da je Ustavni sud pokrenuo postupak za ocenu zakonitosti čl. 22. do 27. i člana 31. Odluke koja je na snazi iz razloga što su ovim odredbama uređena sporna pitanja načina plaćanja i sredstava obezbeđenja plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i prelazni režim plaćanja navedene naknade, na način koji je sličan rešenjima iz Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 48/09, 54/09, 5/10-ispr. i 30/10 ) čiju je zakonitost inicijator osporio i koja je prestala da važi, Sud je utvrdio da su prestale procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka za ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke, u vreme njenog važenja. S obzirom na izneto Sud je, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US) obustavio postupak u ovom delu i rešio kao u tački 3. izreke (prvi deo), te izvršio ocenu zakonitosti samo važeće Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Odluku o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 60/10, 23/11, 51/11 i 55/12) donela Skupština grada Novog Sada, na sednici od 29. decembra 2010. godine, sa pozivom na odredbe člana 93. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 i 64/10) i člana 24. tačka 6. Statuta Grada Novog Sada-prečišćen tekst („Službeni list grada Novog Sada“, broj 43/08) . Osporenom Odlukom se utvrđuju merila za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta za izgradnju objekata (Glava I, član 1.), reguliše se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta (Glava II, čl. 2. do 8.) i obračun naknade ( Glava III, čl. 9. do 21.). Osporeni čl. 22. do 26. Odluke sistematizovani su u Glavi IV NAČIN PLAĆANjA NAKNADE. Tako je osporenim članom 22. Odluke bilo propisano da se naknada plaća po ugovoru i to: u celosti u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora ili u ratama i to: prva rata u iznosu od 10% u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos u najviše 36 mesečnih rata, koje se usklađuju sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji (stav 1. al. 1. i 2.) i da se naknada koja se plaća po Ugovoru u celosti, umanjuje za 40% (stav 2.). Osporenim članom 23. Odluke bilo je određeno da se za objekte stanovanja do 300 m2 neto površine naknada plaća po Ugovoru, i to – u celosti u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora ili u ratama, i to – prva rata u iznosu od 5% u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos u najviše 240 mesečnih rata, koje se uklađuju sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji (stav 1. al. 1. i 2.), da se naknada koja se plaća po Ugovoru u celosti, umanjuje za 40% (stav 2.) i da se način plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuje i na objekte stanovanja za koje se naknada obračunava u skladu sa članom 20. ove odluke ( objekti u postupku legalizacije) (stav 3.). Način plaćanja naknade za razliku između izgrađene površine objekta i površine za koju je ugovorena naknada uređen je osporenim članom 24. Odluke i propisano je da se ova naknada plaća po Ugovoru, i to – u celosti u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora ili u ratama, i to – prva rata u iznosu od 20% u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos u najviše šest mesečnih rata, koje se usklađuju sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji (stav 1. al. 1. i 2.), da se naknada koja se plaća po Ugovoru u celosti, umanjuje za 40% (stav 2.) i da se način plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana ne primenjuje na objekte stanovanja za koje se naknada obračunava u skladu sa članom 20. ove odluke (objekti u postupku legalizacije) (stav 3.). Odredbama osporenog člana 25. Odluke predviđeno je da se pravo na umanjenje naknade za plaćanje u celosti ne ostvaruje kada se naknada ugovara u skladu sa članom 8. stav 2. ove odluke (stav 1.) i da investitor ne ostvaruje pravo na umanjenje naknade za plaćanje u celosti propisano članom 22. ove odluke, kada ostvari umanjenje naknade u skladu sa članom 16. ove odluke, (stav 2.). Saglasno odredbama osporenog člana 26. Odluke, usklađivanje naknade sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji se vrši do dospeća rate za plaćanje, a nakon dospeća u slučaju kašnjenja, obračunava se zakonska zatezna kamata, do isplate dospelog duga (stav 1.) i kada se plaćanje naknade ugovori na rate, a investitor podnese zahtev za isplatu preostalog iznosa nedospelog duga, naknada se umanjuje za 30% (stav 2.). Odredbama člana 27. Odluke, koji je sistematizovan u okviru Glave V Odluke, kao sredstva obezbeđenja plaćanja naknade na način iz čl. 22. do 24. ove odluke, ako je investitor pravno lice, predviđeni su: ugovor o hipoteci u korist Zavoda, odnosno založna izjava na nepokretnosti čija je vrednost veća od iznosa ugovorene obaveze ili neopozivo ugovorno ovlašćenje za realizaciju naloga za naplatu i bankarska garancija „bez prigovora“, „na prvi poziv“, bankarska supergarancija, uz obaveznu klauzulu o uključenju revalorizacije u garanciju i određena je dokumentacija čije se overene kopije dostavljaju uz navedena sredstva obezbeđenja (st. 1. do 3.). Istim članom Odluke su kao sredstva obezbeđenja plaćanja naknade iz čl. 22. do 24. Odluke, ako je investitor fizičko lice, određeni: ugovor o hipoteci u korist Zavoda, odnosno založna izjava na nepokretnosti čija je vrednost veća od iznosa ugovorene obaveze (stav 4.). Odredbama člana 31. Odluke, koji je sistematizovan u Glavi VI PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE, propisano je da lica kojima prestaje, po ranijim propisima stečeno pravo korišćenja gradskog građevinskog zemljišta, odnosno pravo zakupa ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, imaju pravo na povraćaj sredstava uplaćenih na ime ugovorene naknade (stav 1.), da se sredstva iz stava 1. ovog člana umanjuju za 20% na ime troškova postupka davanja gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje, odnosno davanja u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, a na osnovu rešenja o prestanku prava korišćenja gradskog građevinskog zemljišta, odnosno prestanku zakupa ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini (stav 2.) i da se povraćaj sredstava iz stava 1. ovog člana vrši nakon uplate utvrđene cene za otuđenje građevinskog zemljišta, odnosno zakupnine za davanje u zakup tog građevinskog zemljišta, odnosno nakon pravosnažnosti rešenja o prestanku prava korišćenja gradskog građevinskog zemljišta, odnosno prestanku zakupa ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, ako se zemljište ne planira za otuđenje, odnosno davanje u zakup (stav 3.).

Nakon donošenja Rešenja o pokretanju postupka u ovoj pravnoj stvari stupila je 1. juna 2013. godine na snagu Odluka o izmenama Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Novog Sada“, broj 26/13). Odredbama člana 10. navedene Odluke u potpunosti je izmenjen osporeni član 22. Odluke i propisano je: da se naknada utvrđena u skladu sa odredbama ove odluke plaća u ratama ili celosti (stav 1.), da se plaćanje naknade u ratama, koje se usklađuju sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji, vrši na sledeći način: prva rata u iznosu od 5% u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos u najviše 240 mesečnih rata, za pojedinačne stanove i objekte stanovanja do 300 m2 neto površine i prva rata u iznosu od 10% u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos u najviše 36 mesečnih rata, za ostale objekte (stav 2. al. 1. i 2.), da se plaćanje naknade u celosti vrši jednokratno u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora (stav 3.), da se naknada koja se plaća u celosti, umanjuje za 50% (stav 4.), da se naknada utvrđena u skladu sa odredbama ove odluke umanjuje 40% ukoliko se prva rata u iznosu od 10% plati u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos u roku od šest meseci, koji se ne usklađuje sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji (stav 5.) i da se način plaćanja naknade iz stava 5. ovog člana ne primenjuje na objekte izgrađene, rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole (stav 6.). Članom 11. Odluke o izmenama osporene Odluke, brisan je osporeni član 23. Odluke, dok je članom 12. iste Odluke izmenjena odredba stava 2. osporenog člana 26. Odluke tako što je povećan iznos za koji se umanjuje naknada za uređivanje građevinskog zemljišta sa 30% na 40%, kada je njeno plaćanje ugovoreno na rate, a investitor podnese zahtev za isplatu preostalog iznosa nedospelog duga.

Imajući u vidu da su Odlukom o izmenama Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta koja je objavljena u „Službenom listu grada Novog Sada“, broj 26/13, izmenjeni osporeni čl. 22. i 26. Odluke, Ustavni sud smatra da su se stekli uslovi da se ocena zakonitosti ovih članova Odluke proširi, tako što će predmet razmatranja u ovoj pravnoj stvari biti odredbe čl. 22. i 26. integralnog teksta Odluke.

U vezi sa osporenim članom 23. Odluke , Ustavni sud je utvrdio da su prestale procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka za ocenu njegove zakonitosti, s obzirom na to da je ovaj član Odluke prestao da važi stupanjem na snagu Odluke o izmenama osporene Odluke, a Sud nije ocenio da postupak za ocenu njegove zakonitosti treba nastaviti radi otklanjanja posledica nezakonitosti. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak u ovom delu i rešio kao u tački 3. izreke (drugi deo).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US i 98/13-US) propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište određeno zakonom i planskim dokumentom kao građevinsko, koje je predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom i zemljište koje služi za redovnu upotrebu tih objekata (član 82. stav 1.); da građevinsko zemljište može biti uređeno i neuređeno, a da je uređeno građevinsko zemljište-zemljište koje je komunalno opremljeno za građenje, u skladu sa važećim planskim dokumentom (izgrađen pristupni put, elektromreža, obezbeđeno snabdevanje vodom i obezbeđeni drugi posebni uslovi) (član 89.). Prema odredbama člana 90. Zakona, uređivanje građevinskog zemljišta obuhvata njegovo pripremanje i opremanje (stav 1.), pripremanje zemljišta obuhvata istražne radove, izradu geodetskih, geoloških i drugih podloga, izradu planske i tehničke dokumentacije, programa za uređivanje zemljišta, raseljavanje, rušenje objekata, saniranje terena i druge radove (stav 2.), opremanje zemljišta obuhvata izgradnju objekata komunalne infrastrukture i izgradnju i uređenje površina javne namene (stav 4.), pri čemu se uređivanje građevinskog zemljišta vrši prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja, koje donosi jedinica lokalne samouprave (stav 5.). Odredbom člana 91. stav 1. Zakona predviđeno je da radi obezbeđivanja uslova za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu građevinskog zemljišta, Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad, odnosno grad Beograd, može da osnuje privredno društvo, javno preduzeće, odnosno drugu organizaciju ili da vršenje ovih poslova obezbedi na drugi način, u skladu sa zakonom, odnosno statutom. Saglasno odredbama člana 92. Zakona, za uređivanje građevinskog zemljišta plaća se naknada (stav 1.), jedinica lokalne samouprave uređuje građevinsko zemljište i stara se o njegovom racionalnom korišćenju prema nameni zemljišta predviđenoj planskim dokumentom, u skladu sa zakonom (stav 2.), a sredstva dobijena od naknade za uređivanje građevinskog zemljišta se koriste za uređivanje građevinskog zemljišta, pribavljanje građevinskog zemljišta i izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture (stav 3.). Odredbama člana 93. Zakona, koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke utvrđeno je: da naknadu za uređivanje građevinskog zemljišta plaća investitor (stav 1.), da se visina naknade utvrđuje na osnovu sledećih kriterijuma: stepena komunalne opremljenosti, godišnjih programa za uređivanje građevinskog zemljišta, urbanističke zone, namene i površine objekta (stav 2.), a da namena građevinskog zemljišta može biti: stanovanje, komercijalna delatnost, proizvodna delatnost i ostale namene (stav 3.), da jedinica lokalne samouprave propisuje merila za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta na osnovu kriterijuma iz stava 2. ovog člana (stav 4.), da investitor i jedinica lokalne samouprave, odnosno privredno društvo, javno preduzeće ili druga organizacija iz člana 91. ovog zakona, zaključuju ugovor kojim se uređuju međusobni odnosi u pogledu uređivanja građevinskog zemljišta, utvrđuje visina naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, dinamika plaćanja, obim, struktura i rokovi za izvođenje radova na uređivanju zemljišta, kao i postupak i uslovi izmene ugovora (promena namene, površine objekta i dr.). Odredbama člana 95. Zakona, kojim su taksativno nabrojani izvori sredstava iz kojih se finansira uređivanje građevinskog zemljišta, predviđena je i naknada za uređivanje građevinskog zemljišta (tačka 1.)). Kada daje građevinsko zemljište u javnoj svojini u zakup, jedinica lokalne samouprave (odnosno privredno društvo, javno preduzeće ili druga organizacija iz člana 91. Zakona), saglasno članu 97. Zakona, zaključuje ugovor koji, pored ostalog, sadrži i podatke o roku i načinu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta (stav 8.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) (član 3. stav 1.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tačka 8); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.).

Odredbama člana 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spadaju, pored taksativno navedenih naknada u ovom članu Zakona, i druge naknade u skladu sa zakonom ( tačka 7)). Zakonom je takođe predviđeno da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Iz navedenog proizlazi da je grad, kao jedinica lokalne samouprave , ovlašćen da preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje građevinsko zemljište, kao i da svojom odlukom propiše merila za obračun visine naknade za uređivanje tog zemljišta , i to na osnovu kriterijuma utvrđenih Zakonom o planiranju i izgradnji (član 93. stav 4.). Međutim, međusobni odnos investitora , kao obveznika naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, i grada u pogledu uređivanja građevinskog zemljišta, uređuje se ugovorom ovih lica. Zakonom su kao obavezni elementi navedenog ugovora određeni: visina naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i dinamika njenog plaćanja, obim, struktura i rokovi za izvođenje radova na uređivanju zemljišta, kao i postupak i uslovi izmene ugovora (promena namene, površine objekta i dr.). Saglasno navedenom ovlašćenju iz člana 93. stav 4. Zakona, Skupština grada Novog Sada je donela osporenu Odluku kojom je utvrdila merila za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta za izgradnju objekata na svojoj teritoriji.

Međutim, uvidom u integralni tekst Odluke Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama člana 22. st. 1. do 3. i člana 24. stav 1. Odluke Skupština grada Novog Sada propisala način e plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta tako što je, pored plaćanj a naknade u celosti u određenom roku od dana zaključenja ugovora, predvidela i mogućnost plaćanja naknade u ratama koje se usklađuju sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji i s tim u vezi utvrdila procentualni iznos prve rate i rok njenog plaćanja, kao i maksimalni broj mesečnih rata u kojima se isplaćuje preostali iznos naknade. Iz navedenog proizlazi da je predviđenim načinom plaćanja naknade (u celosti ili ratama) sa utvrđenim rokovima plaćanja, Skupština grada Novog Sada propisala dinamiku plaćanja naknade i na taj način regulisala jedno od pitanja dužničko-poverilačkog odnosa između investitora i grada koje se, u smislu odredbe člana 93. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji, uređuje ugovorom koji ovi subjekti zaključuju. Međutim, Ustavni sud smatra da je regulisanje navedenog pitanja, na način kako je to učinjeno osporenom Odlukom, u okviru ovlašćenja grada iz člana 93. stav 5. Zakona, iz razloga što izričito zakonsko ovlašćenje da grad pitanje dinamike plaćanja naknade u svakom pojedinačnom slučaju uredi ugovorom koji će zaključiti sa investitorom, ne isključuje, prema shvatanju Suda, ovlašćenje grada da ovo pitanje uredi i svojom odlukom na opšti način. Naprotiv, Ustavni sud ukazuje da se upravo propisivanjem jednog opšteg okvira za regulisanje navedenih pitanja sprečavaju različita postupanja grada, odnosno privrednog društva, javnog preduzeća ili druge organizacije iz člana 91. Zakona, prema pojedinim investitorima prilikom ugovornog uređivanja njihovog međusobnog odnosa u vezi sa navedenom naknadom. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je nakon sprovedenog postupka ocenio da zahtev za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 22. st. 1. do 3. i člana 24. stav 1. Odluke nije osnovan. Takođe, imajući u vidu da je Skupština grada Novog Sada ovlašćena da svojim aktom uredi dinamiku plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, Ustavni sud smatra da je stoga ovlašćena da odredi i kada se načini i rokovi plaćanja ove naknade, utvrđeni odredbom stava 1. osporenog člana 24. Odluke ne primenjuju, te je iz ovog razloga , Sud kao neosnovan ocenio i zahtev inicijatora za utvrđivanje nezakonitosti odredbe stava 3. člana 24. Odluke u delu u kome je uređeno navedeno pitanje.

Daljim razmatranjem odredaba čl. 22. i 24. Odluke, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Novog Sada predvidela umanjenje iznosa naknade, utvrđenog u skladu sa osporenim aktom, od 50% (član 22. stav 4.) ili 40% (član 24. stav 2.) ukoliko se ovaj iznos plati u celosti, odnosno umanjenje od 40% ukoliko se prva rata naknade u iznosu od 10% plati u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos, koji se ne usklađuje sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji, u roku od šest meseci (član 22. stav 5.). Iz navedenog proizlazi da procentualno umanjenje utvrđenog iznosa naknade za uređivanje građevinskog zemljišta propisano osporenom Odlukom predstavlja pogodnost kod njenog plaćanja koju investitor može da ostvari samo ukoliko naknadu plaća na način i pod uslovima utvrđenim osporenim odredbama člana 22. st. 4. i 5. i člana 24. stav 2. Odluke. Međutim, kako Zakon o planiranju i izgradnji dozvoljava umanjenje iznosa naknade utvrđenog prema merilima propisanim za njen obračun samo u slučaju kada komunalno opremanje građevinskog zemljišta vrši njegov vlasnik ili zakupac svojim sredstvima (član 94. stav 4.), Ustavni sud je utvrdio da je odredbama čl. 22. i 24. Odluke Skupština grada Novog Sada propisala pogodnost, odnosno umanjenje utvrđene naknade koje nije predviđeno Zakonom. Imajući u vidu da je odredbom člana 93. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji jedinica lokalne samouprave izričito jedino ovlašćena da propiše merila za obračun visine naknade, a ne i eventualne pogodnosti u njenom plaćanju, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Novog Sada prekoračila svoja ovlašćenja kada je osporenim odredbama člana 22. st. 4. i 5. i člana 24. stav 2. Odluke propisala procentualna umanjenja utvrđenog iznosa naknade prilikom njenog plaćanja u skladu sa ovom odlukom. Navedene odredbe čl. 22. i 24. Odluke su, prema oceni Suda, nesaglasne i sa odredbama člana 94. Zakona koje propisuju u kojim slučajevima i pod kojim uslovima se može ostvariti pravo na procentualno umanjenje utvrđenog iznosa naknade za uređivanje građevinskog zemljišta. Kako je i odredbom stava 2. osporenog člana 26. Odluke takođe propisano procentualno umanjenje utvrđene naknade, i to u slučaju kada je njeno plaćanje ugovoreno na rate, a investitor podnese zahtev za isplatu preostalog iznosa nedospelog duga, Ustavni sud je iz navedenih razloga nezakonitosti odredaba člana 22. st. 4. i 5. i člana 24. stav 2. Odluke, utvrdio i nezakonitost odredbe stava 2. člana 26. Odluke.

Osporenom odredbom stava 6. člana 22. Odluke predviđeno je da se umanjenje utvrđene naknade od 40%, kod koje se prva rata u iznosu od 10% plaća u roku od 15 dana od dana zaključenja Ugovora, a preostali iznos, koji se ne usklađuje sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji, u roku od šest meseci, ne primenjuje na objekte koji su izgrađeni, rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole. Imajući u vidu da Skupština grada Novog Sada nije ovlašćena da predvidi pogodnosti, odnosno procentualna umanjenja naknade kod njenog plaćanja, Ustavni sud smatra da stoga nije ovlašćena da propiše ni slučajeve u kojima se ove pogodnosti ne primenjuju, te da iz ovog razloga ni odredba člana 22. stav 6. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom. Imajući u vidu da su i osporenim članom 25. Odluke određeni slučajevi kada investitor ne ostvaruje pravo na umanjenje naknade za plaćanje u celosti, Ustavni sud je iz već izloženih razloga nezakonitosti odredbe člana 22. stav 6. Odluke, utvrdio nezakonitost i člana 25. Odluke. Polazeći od navedenog, Sud je odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud takođe ukazuje da se, saglasno osporenoj odredbi stava 3. člana 24. Odluke, na objekte koji su izgrađeni, rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole ne primenjuje ni umanjenje od 40% za plaćanje naknade u celosti propisano odredbom stava 2. ovog člana Odluke čiju je nezakonitost Ustavni sud utvrdio. Međutim, kako je utvrđivanjem nezakonitosti odredbe člana 24. stav 2. Odluke sada isključena mogućnost umanjenja utvrđenog iznosa naknade, Sud nije posebno utvrđivao nezakonitost odredbe člana 24. stav 3. Odluke u delu u kome se ova odredba poziva na stav 2. istog člana Odluke.

Osporenim članom 26. stav 1. Odluke propisano je da se usklađivanje naknade sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji vrši do dospeća rate za plaćanje, a da se nakon dospeća u slučaju kašnjenja, obračunava zakonska zatezna kamata, do isplate dospelog duga. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da je usklađivanje rata naknade sa indeksom potrošačkih cena propisano u skladu sa funkcijom ovog indeksa koji treba da obezbedi realnu valorizaciju utvrđene naknade i otkloni negativne efekte inflacije na njenu vrednost, a da je obračunavanje zakonske zatezne kamate određeno u skladu sa opštim pravilom iz člana 277. stav 1. Zakona o obligacionim odnosima prema kome dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze duguje, pored glavnice, i zateznu kamatu po stopi utvrđenoj saveznim zakonom, odnosno u skladu sa pravilom iz člana 1. Zakona o visini stope zatezne kamate („Službeni list SRJ“, broj 9/01 i „Službeni glasnik RS“, br. 31/11 i 73/12-US) saglasno kojem dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze plaća zateznu kamatu na iznos duga do dana isplate, po stopi utvrđenoj ovim zakonom. Iz navedenih razloga Ustavni sud je ocenio da je zahtev iz inicijative za utvrđivanje nezakonitosti odredbe stava 1. člana 26. Odluke, neosnovan.

Članom 27. Odluke propisana su različita sredstva obezbeđenja plaćanja naknade na način iz čl. 22. do 24. Odluke u zavisnosti od toga da li je investitor pravno ili fizičko lice, kao i dokumentacija koja se prilaže uz predviđena sredstva obezbeđenja. Imajući u vidu da su sredstva obezbeđenja plaćanja naknade iz osporenog člana 27. Odluke određena u vezi sa zakonito propisanim načinima plaćanja naknade iz osporenih čl. 22. i 24. Odluke, Sud je iz ovog razloga kao neosnovan ocenio i zahtev inicijatora za utvrđivanje nezakonitosti navedenog člana Odluke.

Osporenim članom 31. Odluke uređen je prelazni režim u ostvarivanju prava na povraćaj sredstava uplaćenih na ime naknade za uređivanje građevinskog zemljišta licima koja su ovu naknadu ugovorila u skladu sa ranije važećim propisima grada Novog Sada, a kojima je u pravnom režimu osporene Odluke prestalo ranije stečeno pravo korišćenja gradskog građevinskog zemljišta, odnosno pravo zakupa ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini (stav 1.), i to tako što je određen iznos sredstava na čiji povraćaj ova lica imaju pravo (stav 2.), kao i kada se vrši povraćaj navedenih sredstava (stav 3.). S tim u vezi, Ustavni sud smatra da je način na koji su uređena ova pitanja u granicama ovlašćenja grada koja proizlaze iz člana 93. stav 5. Zakona da svojim aktom uredi i pitanje eventualnih izmena ugovora, koje uključuje i pitanja prava na povraćaj uplaćene naknade, uslova i načina na koji se ovo pravo ostvaruje, uključujući i prelazni režim u ostvarivanju ovog prava. Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da zahtev za utvrđivanje nezakonitosti člana 31. Odluke nije osnovan.

Imajući u vidu da je Ustavni sud, nakon sprovedenog postupka , ocenio da zahtev za utvrđivanje nezakonitosti osporenih odredaba člana 22. st. 1. do 3, člana 24. st. 1. i 3, člana 26. stav 1. i čl. 27. i 31. Odluke nije osnovan, to je, saglasno odredbi člana 53. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu, navedeni zahtev odbio i odlučio kao u tački 2. izreke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 4) i 15) i člana 46. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu i odredaba čl. 72. i 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odredbe Odluke o merilima za obračun visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 60/10, 23/11, 51/11, 55/12 i 26/13) navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ocena zakonitosti gradske odluke o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti