Pokrenut postupak ocene zakonitosti uslova radnog iskustva u Pravilniku

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu zakonitosti dela Pravilnika Zavoda za intelektualnu svojinu kojim se kao uslov za položaje zahteva radno iskustvo na poslovima intelektualne svojine, dok je ostatak inicijative odbačen kao neosnovan.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-148/2016
13.07.2017.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamas), članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 13. jula 2017. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 29. tač. 1, 2, 18. i 33, u delu koji glasi „na poslovima intelektualne svojine“, u vezi sa utvrđenim uslovima za rad na radnim mestima, Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Zavodu za intelektualnu svojinu, 990 broj: 110-2016/1613-01 od 9. marta 2016. godine.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 2-24, čl. 27. i 28, u preostalom delu člana 29. tač. 1-69. i čl. 30. i 32. Pravilnika iz tačke 1.

3. Ovo rešenje dostaviti Zavodu za intelektualnu svojinu, radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. ovog rešenja je 30 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 2-24, čl. 27. i 28, člana 29. u delu kojim su određeni nazivi radnih mesta, opisi poslova, zvanja, uslovi za rad na radnim mestima – tač. 1-69. i čl. 30. i 32. Pravilnika navedenog u izreci. Pored toga, inicijator osporava i zakonitost postupka donošenja osporenog Pravilnika. U inicijativi se navodi da je suprotno odredbama čl. 3, 19. i 33. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, osporeni Pravilnik donet bez pribavljanja prethodne saglasnosti ministarstva nadležnog za prosvetu, nauku i tehnološki razvoj, po isteku propisanog roka i suprotno zahtevima četiri načela, te da je Pravilnik donet i suprotno odredbi člana 136. stav 1. Ustava. Pravilnik se osporava i u odnosu na odredbe čl. 198. stav 1. Ustava, a iz razloga jer su, kako se navodi, „radnje koje su prethodile njegovom donošenju, radnje kojima je donet i kojima se primenjuje u suprotnosti sa zakonom“, potom u odnosu na odredbu člana 51. stav 2. Ustava, iz razloga što zaposleni nisu bili obavešteni o pripremi i sadržini Pravilnika i pribavljenim mišljenjima, u odnosu na odredbe člana 60. st. 1-3. Ustava zbog povrede prava na rad načinom na koji je izvršeno raspoređivanje zaposlenih kao i zbog propisanih uslova za rad na većini radnih mesta čime je, po mišljenju inicijatora, povređeno pravo na dostupnost radnih mesta pod jednakim uslovima, te u odnosu na član 53. Ustava zbog uslova propisanih za rad na položajima, u odnosu na odredbe člana 196. st. 1. i 4. Ustava, jer je kao dan stupanja na snagu određen naredni dan od dana objavljivanja Pravilnika na oglasnoj tabli, a da za to nisu utvrđeni nikakvi razlozi. Ustavnost Pravilnika osporava se i u odnosu na odredbe člana 194. st. 1, 3. i 5. i člana 195. stav 1. Ustava, iz razloga što inicijator smatra da su povređene ustavne odredbe o hijerarhiji opštih pravnih akata, posebno se pozivajući na povredu člana 11. Konvencije MOR broj 87 o sindikalnim slobodama i zaštiti sindikalnih prava.

U inicijativi se dalje navodi da je osporeni Pravilnik u suprotnosti sa odredbama čl. 19, 20. i 33. Zakona o ministarstvima, jer ne obezbeđuje izvršavanje obaveza koje se odnose na međunarodnu saradnju. Pravilnik se osporava i u odnosu na odredbe čl. 2, 7. i 8, člana 15. stav 1, člana 16. stav 2, člana 20, čl. 33. i 34, člana 35. stav 1, člana 37. stav 2, čl. 43. i 45. Zakona o državnoj upravi. Kao razloge osporavanja inicijator navodi da je „Pravilnik donet u postupku, stupio je na snagu i sadrži odredbe koje ne obezbeđuju da Zavod radi u okviru i na osnovu Ustava i zakona“, da ne sadrži sistematizovane poslove kojima se izvršava obaveza podsticanja i usmeravanja razvoja u oblastima iz delokruga organa i ne obezbeđuje unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta kojima se omogućava obavljanje svih stručnih i izvršnih poslova, da se nezakonito propisuju dužnosti zaposlenih na neposrednu saradnju unutar Zavoda, da se sektori obrazuju suprotno zakonom utvrđenom kriterijumu i da Pravilnik ne obezbeđuje unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta koji se zasnivaju na propisanim načelima.

Potom se u inicijativi navodi da je Pravilnik suprotan odredbama čl. 5, 7, 9 i 33, čl. 36-42, čl. 45, 68, 69 i 72. i člana 160. stav 1. tačka 7) Zakona o državnim službenicima, iz razloga što je rukovodilac Zavoda u njegovoj pripremi vršio ovlašćenja na način koji nije u skladu sa Ustavom i zakonom, što je Pravilnikom omogućeno povlašćivanje i uskraćivanje zaposlenih u pravima i dužnostima, što ne obezbeđuje jednaku dostupnost radnih mesta svim kandidatima pod istim uslovima, što su izvršilačka radna mesta razvrstana po zvanjima suprotno Zakonu, što opis poslova položaja nije sačinjen u skladu sa Zakonom, što kao uslov za rad na položajima nije navedeno „devet godina radnog iskustva u struci“ kako je to propisano Zakonom, već se trajanje radnog iskustva vezuje za poslove intelektualne svojine, te što uslovi za rad na radnim mestima nisu u vidljivoj vezi sa opisom poslova i u suprotnosti su za zakonom.

Inicijator smatra da Pravilnik nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 13, člana 16. stav 1. tač. 3), 4) i 5) i čl. 18. i 20. Zakona o radu. Kao razloge osporavanja inicijator navodi da zaposleni nisu bili uključeni u postupak donošenja Pravilnika i nisu imali obaveštenja o organizaciji rada Zavoda, te da Pravilnik omogućava diskriminaciju u primeni.

Dalje se navodi da je Pravilnik u suprotnosti i sa odredbama čl. 4. i 58. Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju, jer kao uslove za obavljanje poslova radnog mesta utvrđuje obrazovnom sistemu nepoznate smerove srednje stručne spreme, kao i da je zasnovan na dokumentacionoj osnovi koja je sačinjena suprotno odredbi člana 29. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade. Pravilnik se osporava i u odnosu na odredbe člana 6, člana 15. stav 2, čl. 16, 18. i 21. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade. Kao razloge osporavanja inicijator navodi da se, suprotno Uredbi, obrazuju organizacione jedinice izvan sektora iako se u njima vrše poslovi iz pojedinih oblasti rada iz delokruga sektora, da se, iako to priroda i obim poslova ne nalažu, u nekim odeljenjima obrazuje više odseka i grupa, da su poslovi evropskih integracija u sektoru čiji delokrug nije najviše povezan sa evropskim integracijama. Na kraju, inicijator navodi da razvrstavanje radnih mesta nije izvršeno saglasno članu 2. st. 2. i 3, članu 5, čl. 7-16, čl. 30. i 39. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika i čl. 6-12. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta nameštenika, jer su pogrešno primenjena merila za razvrstavanje radnih mesta i pogrešno sačinjeni opisi poslova. Inicijator predlaže i da Ustavni sud do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenog Pravilnika.

U odgovoru na navode iz inicijative Zavod za intelektualnu svojinu, najpre, ističe da je Zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru utvrđen rok o 60 dana, od dana donošenja akta Vlade kojim se utvrđuje maksimalni broj zaposlenih, da se izvrši smanjenje broja zaposlenih, te da je Odluku o maksimalnom broju zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu državnih organa, sistemu javnih službi, sistemu Autonomne pokrajine Vojvodine i sistemu lokalne samouprave za 2015. godinu („Službeni glasnik RS“, broj 101/15) Vlada donela 8. decembra 2015. godine. Saglasno Odluci, Zavod je pripremio predlog Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Zavodu za intelektualnu svojinu od 1. februara 2016 godine, koji sadrži 69 radnih mesta sa 90 izvršilaca. Na predlog Pravilnika zatraženo je mišljenje reprezentativnog sindikata u Zavodu. Saglasno obavezi utvrđenoj Uredbom o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, predlog Pravilnika dostavljen je na mišljenje Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvu finansija i Službi za upravljanje kadrovima. Navedeni organi dali su, svako sa stanovišta svoje nadležnosti, mišljenje da nemaju primedbe na predlog Pravilnika, nakon čega je, 9. marta 2016. godine, direktor Zavoda doneo Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Zavodu za intelektualnu 990 broj 110-2016/1613-01 i dostavio ga na saglasnost Vladi. Zaključkom Vlade 05 broj 110-2822/2016-1 od 17. marta 2016. godine data je saglasnost na Pravilnik, koji je potom 18. marta 2016. godine objavljen na oglasnoj tabli Zavoda, a stupio je na snagu narednog dana, 19. marta 2016. godine. Donosilac osporenog akta navodi da su prilikom donošenja Pravilnika utvrđeni naročito opravdani razlozi za njegovo stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja i da se oni ogledaju u potrebi izvršavanja obaveza prema Zakonu o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru i smanjenju broja zaposlenih u propisanom roku od 60 dana od donošenja akta Vlade. Kako je Vlada navedenu Odluku donela 8. decembra 2015. godine, a predlog Pravilnika od 1. februara 2016. godine morao je biti dostavljen na mišljenje Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvu finansija i Službi za upravljanje kadrovima, po dobijanju poslednjeg mišljenja 8. marta 2016. godine, direktor je 9. marta 2016. godine doneo Pravilnik, kojim je predviđeno da stupa na snagu po dobijanju saglasnosti Vlade, narednog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Zavoda. Dalje se u odgovoru navodi da su Pravilnikom obrazovana tri sektora kao osnovne unutrašnje jedinice, koji obavljaju poslove koji predstavljaju zaokruženu oblast rada, a unutar sektora obrazovane su uže unutrašnje jedinice. Kao jedan od uslova za rad na položajima direktora i pomoćnika direktora predviđeno je devet godina radnog iskustva u struci na poslovima intelektualne svojine, zbog toga što se radi o poslovima koji zahtevaju specijalističko znanje iz oblasti intelektualne svojine i činjenice da se radi o rukovodećim mestima. Budući da se uslovi za rad na radnim mestima jednako odnose na sve koji konkurišu za ta radna mesta, ističe se da su neosnovani navodi inicijative da je narušeno načelo jednake dostupnosti radnih mesta. U odnosu na osporavanje pravilnosti razvrstavanja radnih mesta i opise poslova, u odgovoru se navodi da su sva radna mesta pravilno opisana i razvrstana, u skladu sa važećim uredbama, te da Služba za upravljanje kadrovima nije imala primedaba na pravilnost razvrstavanja. Donosilac akta potom ističe da je Zavod posebna organizacija u sistemu državne uprave a ne javna služba i da nije imao obavezu da na Pravilnik pribavlja saglasnost Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja. Ističe se i da organizaciona struktura Zavoda u potpunosti odgovara načelima predviđenim članom 3. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, ta da je broj radnih mesta smanjen u odnosu na raniji pravilnik za više od 10% (sa 101 na 90). Dalje se navodi da je u postupku donošenja Pravilnika zatraženo mišljenje reprezentativnog sindikata i da je dostavljeno mišljenje da sindikat nema primedaba. Ističe se i da je neosnovano osporavanje Pravilnika sa stanovišta Zakona o ministarstvima, budući da se odredbe u odnosu na koje se osporava ne odnose na posebne organizacije. U vezi navoda inicijative da Pravilnikom nisu obuhvaćeni svi poslovi koje Zavod obavlja, u odgovoru se navodi kako su po sektorima podeljeni poslovi iz zakonom utvrđenog delokruga Zavoda, te da je predviđeno i radno mesto za razvoj u oblasti zaštite intelektualne svojine (radno mesto pod brojem 69. Pravilnika). Na kraju se ističe da je Pravilnik donet u postupku, roku i sa sadržinom saglasno zakonu, da je objavljen i stupio na snagu u roku i na način saglasno odredbama Ustava, te da je u svemu u saglasnosti sa propisima na čiju povredu se inicijator poziva. U prilogu odgovora donosilac osporenog akta je dostavio mišljenja na Pravilnik na koja se poziva u odgovoru i saglasnost Vlade na Pravilnik.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Zavodu za intelektualnu svojinu doneo vršilac dužnosti direktora Zavoda, 9. marta 2016. godine, pod brojem 990 broj: 110-2016/1613-01, pozivajući se na odredbe člana 43. stav 2. Zakona o državnoj upravi, člana 46. Zakona o državnim službenicima, člana 17. Zakona o Vladi, člana 4. stav 2. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, člana 4. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika i člana 3. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta nameštenika. Na Pravilnik je Vlada dala saglasnost zaključkom 05 broj 110-2822/2016-1 od 17. marta 2016. godine.

Osporenim odredbama Pravilnika predviđeno je: da se za obavljanje poslova iz delokruga Zavoda obrazuju osnovne unutrašnje jedinice, Sektor za patente, Sektor za znake razlikovanja, Sektor za autorsko i srodna prava, međunarodnu saradnju i edukaciju i informisanje (član 2.); da se kao uže unutrašnje jedinice van sastava sektora obrazuju Odeljenje za patentnu dokumentaciju, objavljivanje prijava patenata i registrovanih prava industrijske svojine, Odeljenje za registre, Odsek za informacioni sistem, Grupa za finansijske poslove i Grupa za upravljanje kadrovima i opšte poslove (član 3.); da se radno mesto za razvoj i unapređenje intelektualne svojine obrazuje van sastava sektora i užih unutrašnjih jedinica (član 4.). Osporenim odredbama čl. 5-24. Pravilnika uređuje se delokrug unutrašnjih jedinica, tako što se prvo uređuje delokrug određenog sektora, potom koje se uže unutrašnje jedinice obrazuju u sektoru, delokrug svake od užih unutrašnjih jedinica, a na kraju je delokrug organizacionih jedinica obrazovanih van sektora. Osporenim odredbama člana 27. uređuje se rukovođenje užim unutrašnjim jedinicama, dok se odredbom člana 28. uređuje saradnja drugim organima i organizacijama i obaveza zaposlenih u Zavodu na međusobnu saradnju. Odredbama člana 29. predviđena je sistematizacija radnih mesta, tako što je prvo prikazana struktura radnih mesta prema položajima, zvanjima državnih službenika i vrstama nameštenika, sa brojem izvršilaca, a potom su od tač. 1. do 69. sistematizovana radna mesta sa nazivom radnih mesta, opisom poslova, uslovima za obavljanje poslova i zvanjima odnosno vrstama u koje su radna mesta razvrstana. Za obavljanje poslova radnog mesta pod tačkom 1. – direktor Zavoda, tačkom 2. – pomoćnik direktora u Sektoru za patente, tačkom 18. – pomoćnik direktora u Sektoru za znake razlikovanja i tačkom 33. – pomoćnik direktora u Sektoru za autorsko i srodna prava, međunarodnu saradnju i edukaciju i informisanje, u okviru uslova za obavljanje poslova predviđeno je „najmanje devet godina radnog iskustva u struci na poslovima intelektualne svojine“. Kao uslov za rad na svim drugim radnim mestima predviđen je određen broj godina radnog iskustva u struci. Odredbama člana 30. predviđeno je da će po stupanju na snagu Pravilnika direktor u roku od 15 dana rasporediti državne službenike i nameštenike na radna mesta utvrđena Pravilnikom, a odredbom člana 32. – da Pravilnik stupa na snagu po dobijanju saglasnosti Vlade, narednog dana od dana njegovog objavljivanja na oglasnoj tabli Zavoda.

III

Ispitujući ispunjenost procesnih pretpostavki za postupanje po podnetoj inicijativi, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 136. st 2, 3. i 4. Ustava Republike Srbije, kojima je utvrđeno da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom, da se poslovi državne uprave određuju zakonom i da unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave propisuje Vlada. Ustavni sud konstatuje da je, saglasno navedenim ustavnim odredbama, Narodna skupština donela Zakon o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14), kojim je propisano da državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (član 1.), a određeno je i šta su poslovi državne uprave. Ustavni sud konstatuje i da je, saglasno ovlašćenju iz člana 136. stav 4. Ustava i člana 43. Zakona o državnoj upravi, Vlada donela Uredbu o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade („Službeni glasnik RS“, br. 81/07, 69/08, 98/12 i 87/13), kojom se propisuju načela za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade (član 1. stav 1.) i način pripreme i donošenja pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u tim organima (član 1. stav 2.). Ustavni sud konstatuje i da je članom 23. tačka 8) Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, br. 44/14, 14/15, 54/15 i 96/15- dr. zakon) Zavod za intelektualnu svojinu obrazovan kao posebna organizacija u sistemu državne uprave, kao i da je, nakon iniciranja postupka pred ovim Sudom, Narodna skupština usvojila Zakon o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, broj 62/17), kojim se ne menjaju odredbe koje se odnose na Zavod za intelektualnu svojinu, niti odredbe na koje se poziva u inicijativi.

Razmatrajući navode inicijatora da Pravilnik nije donet u propisanom postupku jer na njega nije pribavljena prethodna saglasnost ministarstva nadležnog za prosvetu, nauku i tehnološki razvoj, a što je bila obaveza prema odredbama Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS", br. 68/15, 85/15-Rešenje US i 81/16 -Odluka US), Ustavni sud nalazi da je u ovom delu inicijativa neosnovana. Ovo stoga što je Zavod za intelektualnu svojinu posebna organizacija u sistemu organa državne uprave, dok su prema odredbi člana 19. navedenog zakona, javne službe kojima je osnivač Republika Srbija ili koje plate svojih zaposlenih finansiraju iz budžeta Republike Srbije, odnosno iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje bez obzira ko je osnivač javne službe, dužne da akte o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta dostavljaju na prethodnu saglasnost ministarstvima u čijem delokrugu se nalaze poslovi za čije obavljanje su obrazovane javne službe.

Povodom navoda inicijatora da suprotno odredbi člana 51. stav 2. Ustava, kojom je zajemčeno pravo na obaveštenost, zaposleni nisu bili obavešteni o pripremi i sadržini predloga Pravilnika, kao i u pogledu osporavanja ustavnosti postupka donošenja Pravilnika u odnosu na odredbu člana 198. stav 1. Ustava, Ustavni sud nalazi da se razlozi osporavanja ne mogu dovesti u vezu sa sadržinom navedenih ustavnih odredaba. Ovo stoga što se odredba člana 51. stav 2. Ustava ne odnosi na prava zaposlenih niti se ona može neposredno primeniti, već se njom svakome jemči pravo na pristup podacima u posedu državnih organa, u skladu sa zakonom, što znači da se sadržina tog prava i način njegovog ostvarivanja uređuju zakonom, dok je odredbom člana 198. stav 1. Ustava utvrđeno da pojedinačni akti i radnje državnih organa moraju biti zasnovani na zakonu i odnosi se na upravne akte i upravne radnje.

Što se tiče navoda inicijatora da postupak donošenja Pravilnika nije sproveden ni u skladu sa odredbama člana 13,. člana 16. stav 1. tač. 3), 4) i 5) Zakona o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 i 13/17-Odluka US), jer zaposleni nisu bili uključeni u donošenje pravilnika, niti su obavešteni o uslovima i organizaciji rada, Ustavni sud najpre konstatuje da odredbe Zakona o radu, na čiju povredu se poziva inicijator, ne sadrže bilo kakvu obavezu učešća zaposlenih u postupku donošenja pravilnika kojim se uređuju organizacija i sistematizacija poslova, dok je, sa druge strane, postupak donošenja pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u organima državne uprave, kako je to napred navedeno, uređen Uredbom o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade. Uvidom u dokumentaciju priloženu uz odgovor donosioca Pravilnika Ustavni sud je utvrdio da je postupak sproveden u potpunosti saglasno Uredbi.

Povodom osporavanja ustavnosti odredaba Pravilnika u odnosu na odredbe člana 60. st. 1-3. Ustava, kojima se jemči pravo na rad, zato što se propisanim uslovima za obavljanje poslova onemogućavaju pravo na slobodan izbor rada i dostupnost radnih mesta pod jednakim uslovima, Ustavni sud nalazi da je u tom delu inicijativa očigledno neosnovana, budući da se, sa jedne strane, propisivanjem uslova za obavljanje poslova radnog mesta koje svako mora da ispuni upravo obezbeđuje dostupnost radnih mesta pod jednakim uslovima, dok, sa druge strane, uslovi za obavljanje poslova nisu ni u kakvoj vezi sa Ustavom zajemčenim pravom na slobodan izbor rada. Po nalaženju Ustavnog suda, iz istih razloga iz kojih je inicijativa neosnovana u delu u kome se propisani uslovi za rad osporavaju u odnosu na dostupnost radnih mesta pod jednakim uslovima, neosnovana je i u delu u kome inicijator navodi da se propisanim uslovima za radna mesta - položaje direktora Zavoda i pomoćnika direktora uskraćuje pravo na učešće u upravljanju javnim poslovima zajemčeno članom 53. Ustava.

U pogledu razloga osporavanja ustavnosti odredaba Pravilnika u odnosu na odredbu člana 136. stav 1. Ustava – da je „ donet u postupku, ima sadržinu i primenjuje se na način koji ukazuje da Zavod ima organizaciju i rad koji nisu vezani Ustavom i zakonom“, Ustavni sud nalazi da u ovom delu inicijativa ne sadrži argumentovane ustavnopravne razloge osporavanja, što je osnovna pretpostavka za postupanje Suda, već se samo navodi subjektivno mišljenje inicijatora i kritika Pravilnika.

Što se tiče navoda inicijatora da je suprotno odredbama člana 196. st. 1. i 4. Ustava, kojima je utvrđeno da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja, odredbom člana 32. Pravilnika predviđeno njegovo stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Zavoda, a da nisu utvrđeni razlozi za ranije stupanje na snagu, niti oni postoje, te da „navedeno čini nezakonitom“ i odredbu člana 30. Pravilnika, Ustavni sud je utvrdio da je u odgovoru donosioca osporenog akta navedeno da su u postupku donošenja Pravilnika utvrđeni razlozi za njegovo stupanje na snagu pre isteka sedam dana od dana objavljivanja, a koji se ogledaju u neophodnosti da se u zakonom predviđenom roku smanji broj zaposlenih.

Povodom navoda inicijatora da je osporeni Pravilnik u suprotnosti sa odredbom člana 11. Konvencije MOR br. 87 o sindikalnim slobodama i zaštiti sindikalnih prava, koja je ratifikovana Uredbom o ratifikaciji Konvencije MOR-a broj 87 o sindikalnim slobodama i zaštiti sindikalnih prava („Službeni list FNRJ“, broj 26/56) i, s tim u vezi, odredbom člana 194. stav 5. Ustava, Ustavni sud nalazi da se osporeni Pravilnik ni na koji način ne može dovesti u pravnu vezu sa navedenom odredbom Konvencije, koja obavezuje Republiku Srbiju da preduzme sve potrebne i pogodne mere da zaposlenima obezbedi slobodno vršenje sindikalnih prava.

Kada je u pitanju osporavanje zakonitosti Pravilnika u odnosu na odredbe čl. 3. i 33. Zakona o načinu utvrđivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, Ustavni sud nalazi da inicijativa ne sadrži pravno zasnovane razloge osporavanja u odnosu na čl. 3. i 33. navedenog zakona, već se samo navodi da su odredbe Pravilnika suprotne tim zakonskim odredbama.

Povodom osporavanja zakonitosti odredaba Pravilnika u odnosu na odredbe čl. 19. i 20. i člana 33. st. 1. i 2. Zakona o ministarstvima, Ustavni sud nalazi da sadržina osporenih odredaba nije ni u kakvoj vezi sa sadržinom navedenih odredaba Zakona o ministarstvima, koje se odnose na međunarodnu saradnju koju ostvaruju ministarstva, nadležnosti ministarstava u vezi sa zaključivanjem i primenom međunarodnih ugovora i na delokrug Republičkog sekretarijata za javne politike.

Po nalaženju Suda, osporene odredbe Pravilnika nisu ni u kakvoj vezi ni sa sadržinom odredaba čl. 33, 34. i 35. i člana 37. stav 2. Zakona o državnoj upravi, kojima se uređuju poslovi za koje se zakonom obrazuju posebne organizacije, vrste posebnih organizacija i rukovođenje posebnim organizacijama, i propisuje da pomoćnik direktora rukovodi zaokruženom oblašću rada za koju se obrazuje sektor, a u odnosu na koje ih inicijator takođe osporava.

Ustavni sud smatra da ni razlozi osporavanja Pravilnika koji se odnose na sadržinu odredbe o načinu saradnje sa drugim organima, obavezu zaposlenih na međusobnu saradnju i omogućavanje jednake pravne zaštite u ostvarivanju prava, ne mogu da se dovedu u pravnu vezu sa sadržinom odredaba čl. 2, 7. i 8. Zakona o državnoj upravi, kojima se uređuju obrazovanje organa državne uprave i utvrđivanje njihovog delokruga i utvrđuje da se njihov rad zasniva na načelima samostalnosti i zakonitosti, stručnosti, nepristrasnosti i političke neutralnosti.

Povodom osporavanja odredbe člana 28. stav 2. Pravilnika, kojom se predviđa obaveza zaposlenih na međusobnu saradnju, a u odnosu na odredbe člana 15. st. 1. i 2. i člana 16. stav 2. Zakona o državnoj upravi, Ustavni sud takođe nalazi da se osporena odredba ni na koji način ne može dovesti u pravnu vezu sa navedenim odredbama Zakona, kojima se kao posebna vrsta poslova organa državne uprave uređuju vrste propisa koje oni donose u izvršavanju zakona.

U vezi navoda inicijatora da Pravilnik ne obezbeđuje unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta koji se zasnivaju na načelima propisanim Uredbom o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, što je u suprotnosti sa odredbom člana 43. Zakona o državnoj upravi, Ustavni sud smatra da se razlozi osporavanja ne mogu dovesti u neposrednu pravnu vezu sa navedenom odredbom Zakona, kojom je propisano da se unutrašnje uređenje i sistematizacija radnih mesta zasnivaju na načelima koja određuje Vlada uredbom.

U pogledu razloga osporavanja Pravilnika u odnosu na odredbu člana 20. Zakona o državnoj upravi, Ustavni sud nalazi da navodi inicijatora nisu osnovani, budući da je Pravilnikom sistematizovano radno mesto van svih unutrašnjih jedinica, pod rednim brojem 69. i pod nazivom „radno mesto za razvoj i unapređenje intelektualne svojine“.

Povodom osporavanja zakonitosti odredaba Pravilnika u odnosu na odredbu člana 5. stav 1. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispr, 83/05-ispr, 64/07, 67/07-ispr, 116/08, 104/09 i 99/14), kojom je propisana obaveza državnih službenika da postupaju u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisom, prema pravilima struke, nepristrasno i politički neutralno, i u odnosu na odredbu člana 7. istog zakona kojom je zabranjeno povlašćivanje ili uskraćivanje državnog službenika u njegovim pravima ili dužnostima, Ustavni sud smatra da navodi inicijatora, kojima se zapravo izražava mišljenje o načinu vršenja ovlašćenja direktora pri donošenju Pravilnika, nisu ni u kakvoj vezi sa sadržinom odredaba Pravilnika. Po nalaženju Ustavnog suda navodi i razlozi inicijative ne mogu se dovesti u pravnu vezu ni sa sadržinom odredaba člana 33. stav 1, člana 35. stav 2, čl. 36-42, čl. 45, 68, 72. i 160. Zakona o državnim službenicima. Ovo stoga što se navedenim zakonskim odredbama definiše položaj kao posebna vrsta radnih mesta državnih službenika, propisuje da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima (pri čemu se ne propisuju merila za opis poslova radnih mesta ni kriterijumi za njihovo razvrstavanje već je za to ovlašćena Vlada), utvrđuju se zvanja državnih službenika, opis zvanja i uslovi u pogledu stepena obrazovanja za svako zvanje, potom se uređuju oglašavanje konkursa za popunjavanje položaja, odnos internog i javnog konkursa i podaci koji se upisuju u Centralnu kadrovsku evidenciju, dok se inicijativom osporavaju opisi poslova položaja, utvrđena zvanja za izvršilačka radna mesta po sprovedenom postupku razvrstavanja, vrste potrebnog obrazovanja u okviru određenog stepena i drugi uslovi za rad na radnim mestima

Povodom navoda inicijatora da su odredbe koje uređuju stepen i vrstu stručne spreme za radna mesta za koja zakon propisuje srednje obrazovanje, zatim zvanje i opis poslova za radno mesto pod brojem 69, zahtevano radno iskustvo za radna mesta pod br. 1, 3, 18. i 33, u suprotnosti sa odredbom člana 9. Zakona o državnim službenicima, jer ne obezbeđuju jednaku dostupnost radnih mesta svim kandidatima pod istim uslovima, Ustavni sud nalazi da je u ovom delu inicijativa očigledno neosnovana. Ovo stoga što se zvanje i opis poslova ne mogu dovesti u pravnu vezu sa navedenom odredbom Zakona, kojom se utvrđuje načelo jednake dostupnosti radnih mesta, dok se, sa druge strane, određeni uslovi za rad na radnim mestima jednako primenjuju na sve.

U odnosu na navode inicijatora da je Pravilnikom povređena zabrana diskriminacije iz čl. 18. i 20. Zakona o radu, a zbog načina na koji je pripreman i načina sprovedenog postupka ocenjivanja državnih službenika koji je tome prethodio, Ustavni sud nalazi da inicijativa ne sadrži relevantne, pravno argumentovane razloge osporavanja.

Što se tiče navoda inicijatora da su za radna mesta za koja je kao uslov predviđeno srednje obrazovanje predviđeni i određeni smerovi, koji su u suprotnosti sa odredbama čl. 4. i 58. Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RS“, broj 55/13), Ustavni sud nalazi da se sadržina osporenih odredaba i razlozi osporavanja ne mogu dovesti u pravnu vezu sa sadržinom navedenih odredaba Zakona, kojima se propisuju vrste srednjih škola (npr. gimnazija, stručna škola, umetnička škola) i ispiti na osnovu kojih se završava određeni nivo, odnosno vrsta obrazovanja (opšta matura, stručna i umetnička matura, završni ispit srednjeg stručnog obrazovanja, specijalistički i majstorski ispit).

U pogledu navoda inicijatora da su Pravilnikom obrazovani odeljenje, odsek i grupa kao samostalne organizacione jedinice van sektora, suprotno odredbama člana 15. stav 2. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, da su suprotno članu 15. stav 3. i članu 16. Uredbe u nekim odeljenjima obrazovani odseci i grupe, te da su suprotno članu 21. Uredbe poslovi evropskih integracija u delokrugu sektora koji nije najviše povezan sa evropskim integracijama, Ustavni sud nalazi da su razlozi osporavanja utvrđene organizacije zasnovani na subjektivnom mišljenju inicijatora o tome da li postoje opravdani razlozi za takvu organizaciju ili ne postoje. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, pitanje celishodnosti i opravdanosti ustanovljene organizacije nije u nadležnosti Ustavnog suda.

Povodom navoda inicijatora da su opisi poslova pojedinih radnih mesta netačni ili nezakoniti, da su neka radna mesta državnih službenika razvrstana u zvanja pogrešnom primenom kriterijuma za razvrstavanje, što je u suprotnosti sa odredbama člana 2. st. 2. i 3, člana 5, člana 7, čl. 8-16, čl. 30. i 39. Uredbe o razvrstavanju i merilima za opis radnih mesta državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 117/05, 108/08, 109/09, 95/10, 117/12, 84/14, 132/14, 28/15, 102/15 i 113/15), te da su radna mesta nameštenika takođe pogrešno razvrstana suprotno čl. 6-14. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 5/06 i 30/06), Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni primenu kriterijuma i merila za opis poslova radnih mesta i za njihovo razvrstavanje.

Kada je u pitanju osporavanje zakonitosti dokumentacione osnove za izradu Pravilnika, Ustavni sud ukazuje da dokumentaciona osnova po svojoj prirodi nije opšti pravni akt iz člana 167. stav 1. Ustava, čiju saglasnost sa Ustavom i zakonom je nadležan da ocenjuje Ustavni sud, već je samo podloga za izradu osporenog Pravilnika.

Polazeći od navedenog Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 2-24, čl. 27. i 28, člana 29. tač. 1-69, osim u delu kojim se utvrđuje radno iskustvo na poslovima intelektualne svojine kao uslov za rad na radnim mestima pod tač. 1, 2, 18. i 33, i čl. 30. i 32. Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Zavodu za intelektualnu svojinu, 990 broj: 110-2016/1613-01 od 9. marta 2016. godine, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), kao očigledno neosnovanu, pa je rešeno kao u tački 2. izreke.

U pogledu zakonitosti odredaba člana 29. tač. 1, 2, 18. i 33, u delu u kome je kao uslov za rad na položajima direktora i pomoćnika direktora predviđeno „najmanje devet godina radnog iskustva u struci na poslovima intelektualne svojine“, Ustavni sud nalazi da se postavljaju određena sporna ustavnopravna pitanja.

Za ocenu zakonitosti osporenih odredaba Pravilnika, po oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Zakona o državnim službenicima kojima je propisano: da je položaj radno mesto na kome državni službenik ima ovlašćenja i odgovornosti vezane za vođenje i usklađivanje rada u državnom organu (član 33. stav 1.); da se položaj stiče postavljenjem od Vlade ili drugog državnog organa ili tela (član 33. stav 2.); da kao državni službenik može da se zaposli punoletan državljanin Republike Srbije koji ima propisanu stručnu spremu i ispunjava ostale uslove određene zakonom, drugim propisom i pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u državnom organu, ako mu ranije nije prestajao radni odnos u državnom organu zbog teže povrede dužnosti iz radnog odnosa i nije osuđivan na kaznu zatvora od najmanje šest meseci (član 45. stav 1.); da je za rad na položaju potrebno i stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu i najmanje devet godina radnog iskustva u struci (član 45. stav 2.); da se radna mesta, potreban broj državnih službenika na svakom radnom mestu i uslovi za rad na svakom radnom mestu u državnom organu određuju pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u državnom organu (član 46.); da se u izbornom postupku, ocenjivanjem stručne osposobljenosti, znanja i veština, utvrđuje rezultat kandidata prema merilima propisanim za izbor, da izborni postupak može da se sprovede u više delova, pismenom proverom, usmenim razgovorom ili na drugi odgovarajući način (član 56. st. 2. i 3.).

Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da se uslovi za zasnivanje radnog odnosa u državnim organima, u statusu državnog službenika, mogu podeliti na opšte, koji važe za sva radna mesta državnih službenika, kako za položaje (čiji je pojam određen članom 33. stav 1. Zakona), tako i za izvršilačka radna mesta (čiji je pojam određen članom 35. stav 1. Zakona) i posebne, koji se određuju za pojedina radna mesta. Opšti uslovi propisani su Zakonom, i to su: da je lice punoletan državljanin Republike Srbije kome nije ranije prestajao radni odnos u državnom organu zbog teže povrede dužnosti iz radnog odnosa i da nije osuđivano na kaznu zatvora od najmanje šest meseci. Posebni uslovi su da lice ima propisanu stručnu spremu i da ispunjava ostale uslove određene zakonom, drugim propisom i pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u državnom organu. Pored toga, za rad na položaju Zakonom su propisani dodatni uslovi, koji važe za sve položaje u svim državnim organima, i to u pogledu stepena obrazovanja i potrebnog radnog iskustva (član 45. stav 2.). Dakle, kada je u pitanju radno iskustvo kao uslov za obavljanje poslova položaja, Zakon propisuje potrebnu minimalnu dužinu radnog iskustva i kao sledeći uslov predviđa da je to radno iskustvo stečeno u okviru struke koja se zahteva za konkretan položaj. Stručna osposobljenost, znanje i veština kandidata za rad na svakom položaju ocenjuju se u izbornom postupku za popunjavanje položaja.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da je odredbama člana 29. Pravilnika za obavljanje poslova radnih mesta pod tačkom 1. – direktor Zavoda, tač. 2, 18. i 33. – pomoćnik direktora, u okviru uslova za obavljanje poslova predviđeno „najmanje devet godina radnog iskustva u struci na poslovima intelektualne svojine“, Ustavni sud je utvrdio da se osnovano može postaviti, kao sporno, sledeće pitanje:

- da li se, pored Zakonom određenog uslova za rad na položaju u vezi dužine i vrste radnog iskustva, Pravilnikom može predvideti i dodatni, poseban uslov, kojim se zahteva da radno iskustvo bude ne samo u struci već i na poslovima intelektualne svojine, ili se time, suprotno odredbi člana 45. Zakona o državnim službenicima, u suštini menja zakonski uslov prema kome je potrebno devet godina radnog iskustva u struci.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 29. tač. 1, 2, 18. i 33, u delu koji glasi „na poslovima intelektualne svojine“, u vezi uslova za rad na radnim mestima, Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Zavodu za intelektualnu svojinu, 990 broj: 110-2016/1613-01 od 9. marta 2016. godine, pa je odlučio kao u tački 1. izreke. Na osnovu člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da ovo rešenje dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 30 dana od dana prijema ovog rešenja, kao u tač. 3. i 4. izreke.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Pokrenut postupak ocene zakonitosti uslova radnog iskustva u Pravilniku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti