Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti uputstva o sprovođenju izbora na Kosovu i Metohiji

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Uputstva Republičke izborne komisije, koje su nalagale da se izborni rezultati sa Kosova i Metohije utvrđuju u Raškoj i Vranju, nisu bile u saglasnosti sa zakonom, jer zakon propisuje utvrđivanje rezultata na biračkom mestu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-149/2014
16.06.2016.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, dr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 16. juna 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe čl. 9. i 10. Uputstva za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike, raspisanim za 16. mart 2014. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 22/14), u vreme važenja, nisu bile u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odrdaba člana 8. Uputstva iz tačke 1. izreke.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 8, 9. i 10. Uputstva navedenog u izreci.

Inicijator navodi da su osporene odredbe čl. 8. do 10. Uputstva u suprotnosti sa odredbama čl. 18, 20. i 21. Ustava Republike Srbije i odredbama čl. 74. do 77. Zakona o izboru narodnih poslanika, iz razloga što „Zakon o izboru narodnih poslanika u članovima 74. do 77. propisuje koje sve radnje mora birački odbor da uradi na biračkom mestu nakon zatvaranja biračkih mesta i završetka glasanja“, pri čemu se osporenim odredbama Uputstva, suprotno propisanim zakonskim pravilima, „na teritoriji AP Kosovo i Metohija rezultati ne utvrđuju na biračkom mestu gde birači i glasaju već u Raškoj i Vranju“.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je na osnovu člana 34. Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glasnik RS“, br. 35/00, 57/03-Odluka US, 72/03-dr. zakon, 18/04, 85/05-dr. zakon, 101/05-dr. zakon, 104/09-dr. zakon, 28/11-Odluka US i 36/11) i člana 1. stav 2. Uputstva za sprovođenje izbora za narodne poslanike Narodne skupštine, raspisanih za 16. mart 2014. godine („Službeni glasnik RS”, broj 12/14), Republička izborna komisija, na sednici održanoj 23. februara 2014. godine, donela Uputstvo za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike, raspisanim za 16. mart 2014. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 22/14). Ovim uputstvom bliže se uređuje sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike Narodne skupštine, raspisanih za 16. mart 2014. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, kao neotuđivom delu Republike Srbije, u situaciji gde bez saradnje sa misijom OEBS-a nije moguće garantovati bezbedno sprovođenje izbornog postupka (član 1.) . Osporenim odredbama Uputstva bliže se propisuje: predaja izbornog materijala biračkim odborima pre glasanja ( član 8.); predaja izbornog materijala neposredno koordinatoru Republičke izborne komisije posle glasanja ( član 9.), kao i utvrđivanje rezultata glasanja ( član 10.).

Ustavni sud je dalje utvrdio i da je, na osnovu člana 34. stav 1. tač. 14. i 15, člana 85. i člana 90. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika, Republička izborna komisija, na sednici održanoj 24. marta 2014. godine, utvrdila Izveštaj o ukupnim rezultatima izbora za narodne poslanike Narodne skupštine, održani m 16. marta 2014. godine i ponovljenih na jednom biračkom mestu 23. marta 2014. godine, koji uključuje i broj glasova i broj mandata koje su dobile pojedine izborne liste, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 33 od 24. marta 2014. godine.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni akt temporalnog karaktera, da je bio donet za sprovođenje izbora za narodne poslanike Narodne skupštine raspisanih za 16. mart 2014. godine, kao i da je njegovo važenje iscrpljeno jednom primenom, odnosno okončanjem tih izbora i konstituisanjem novog saziva Narodne skupštine, 16. aprila 2014. godine. U prilog ovom stavu Ustavnog suda ide i činjenica da su rokovi određeni u pojedinim odredbama osporenog Uputstva utvrđeni na način iz koga nedvosmisleno sledi da se radi o temporalnom aktu.

Članom 64. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15) propisano je, između ostalog, da kada je u toku postupka opšti akt prestao da važi, ali nisu otklonjene posledice neustavnosti ili nezakonitosti, Ustavni sud može odlukom utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom.

Saglasno navedenom, a imajući u vidu da se navodima inicijative u suštini osporava zakonitost odredaba čl. 8, 9. i 10. Uputstva, Ustavni sud je sproveo postupak ocene zakonitosti osporenih odredaba, u vreme njihovog važenja.

Osporenim odredbama Uputstva bilo je propisano: da izborni materijal za glasanje na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koordinatori Republičke izborne komisije predaju, kao i do sada, neposredno biračkim odborima u opštini Raška, odnosno u gradu Vranje, 12. marta 2014. godine, da se o primopredaji izbornog materijala sačinjava zapisnik na propisanom obrascu (NPRS KiM-1/14) , da svi članovi biračkog odbora imaju pravo i dužnost da budu prisutni prilikom prijema izbornog materijala, te da će se o bezbednom transportu izbornog materijala od administrativnog prelaza do biračkih mesta starati OEBS (član 8.); da su, p ošto zatvore biračko mesto, članovi biračkog odbora dužni da sprovedu sledeće radnje – 1) da neupotrebljene glasačke listiće za izbor narodnih poslanika Narodne skupštine stave u poseban koverat i da ga zapečate, 2) da zapečaćene glasačke kutije sa svim upotrebljenim glasačkim listićima, zajedno sa izvodima iz biračkog spiska i zapečaćenim kovertama u kojima se nalaze neupotrebljeni glasački listići bez odlaganja odnesu u opštinu Raška, odnosno u grad Vranje gde ih predaju koordinatorima Republičke izborne komisije, da svaki član biračkog odbora ima pravo i dužnost da nadzire prenošenje glasačkih kutija i drugog izbornog materijala od biračkog mesta do opštine Raška, odnosno do grada Vranja, da će se o bezbednom transportu izbornog materijala od administrativnog prelaza do biračkih mesta, odnosno od biračkih mesta do administrativnog prelaza st arati OEBS, da se o primopredaji iz stava 1. tačka 2. ovog člana sastavlja zapisnik na propisanom obrascu (NPRS KiM-2/14) , da sva tri člana biračkog odbora imaju pravo i dužnost da prisustvuju predaji izbornog materijala koordinatoru Republičke izborne komisije. (član 9.); da će Koordinatori Republičke izborne komisije organizovati da članovi biračkog odbora u opštini Raška, odnosno u gradu Vranje otvore glasačke kutije, utvrde rezultate izbora za narodne poslanike Narodne skupštine, popune zapisnike o radu biračkih odbora na obrascima propisanim Uputstvom za sprovođenje izbora za narodne poslanike Narodne skupštine, raspisanih za 16. mart 2014. godine (Obrazac NPRS-15/14), kao i da se izborni materijal sa zapisnicima o radu biračkih odbora prenese u sedište Republičke izborne komisije, da se na sprovođenje izbora na biračkim mestima i utvrđivanje rezultata glasanja na svim biračkim mestima na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija shodno primenjuju Pravila o radu biračkih odbora („Službeni glasnik RS“, broj 15/14).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 2. stav 1.); da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (član 21. stav 1.); da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, a da je glasanje tajno i lično, da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.); da Narodnu skupštinu čini 250 narodnih poslanika, koji se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom (član 100. stav 1.).

Zakonom o izboru narodnih poslanika ( „Službeni glasnik RS“, br. 35/2000, 57/03-Odluka US, 72/03-dr. zakon, 18/04, 85/05-dr. zakonik, 101/05-dr. zakon, 104/09-dr. zakon, 28/11-Odluka US i 36/11) propisano je: da su organi za sprovođenje izbora Republička izborna komisija i birački odbori (član 6.); da izborno pravo u smislu ovog zakona obuhvata pravo građana da na način i po postupku koji je utvrđen ovim zakonom – biraju i budu birani, kandiduju i budu kandidovani, odlučuju o predloženim kandidatima i izbornim listama, da kandidatima javno postavljaju pitanja, da budu pravovremeno, istinito, potpuno i objektivno obavešteni o programima i aktivnostima podnosilaca izbornih lista i o kandidatima sa tih lista, kao i da raspolažu drugim pravima koja su predviđena ovim zakonom (član 9.); da su organi za sprovođenje izbora samostalni i nezavisni u radu i rade na osnovu zakona i propisa donetih na osnovu zakona (član 28. stav 1.); da se Republička izborna komisija, između ostalog, stara o zakonitom sprovođenju izbora i propisuje obrasce i pravila za sprovođenje izbornih radnji propisanih ovim zakonom (član 34. stav 1. tač. 1. i 5.); da birački odbor neposredno sprovodi glasanje na biračkom mestu, obezbeđuje pravilnost i tajnost glasanja, utvrđuje rezultate glasanja na biračkom mestu i obavlja druge poslove određene ovim zakonom, da bliža pravila o radu biračkog odbora propisuje Republička izborna komisija (član 37. st. 1. i 3.); da je Republička izborna komisija dužna da za svaki birački odbor blagovremeno pripremi materijal za glasanje, a naročito potreban broj glasačkih listića, zbirnu izbornu listu, izvod iz biračkog spiska, potvrde o izbornom pravu kao i obrazac zapisnika o radu biračkog odbora, da se primopredaja izbornog materijala vrši najdocnije 48 časova pre dana održavanja izbora (član 62. st. 1. i 2.); da po završenom glasanju birački odbor pristupa utvrđivanju rezultata glasanja na biračkom mestu (član 74. stav 1.); da birački odbor po utvrđivanju rezultata glasanja u zapisnik o svom radu unosi broj primljenih glasačkih listića, broj neupotrebljenih glasačkih listića, broj nevažećnh glasačkih listića, broj važećih glasačkih listića, broj glasova datih za svaku izbornu listu, broj birača prema izvodu iz biračkog spiska i broj birača koji su glasali (član 75. stav 1.); da se zapisnik o radu biračkog odbora izrađuje na propisanom obrascu koji se štampa u šest primeraka, da se prvi primerak zapisnika sa utvrđenim izbornim materijalom dostavlja Republičkoj izbornoj komisiji, da se drugi primerak zapisnika ističe na biračkom mestu na javni uvid (član 76. st. 1, 3. i 4.); da će po utvrđivanju rezultata glasanja birački odbor bez odlaganja, a najdocnije u roku od 18 časova od časa zatvaranja biračkog mesta, dostaviti Republičkoj izbornoj komisiji zapisnik o radu, izvod iz biračkog spiska, neupotrebljene i, odvojeno, upotrebljene glasačke listiće, nevažeće i, odvojeno, važeće glasačke listiće, kao i preostali izborni materijal (član 77. stav 1.).

III

Izborno pravo, kao jedno od osnovnih političkih prava u savremenim demokratskim državama, zajemčeno je Ustavom Republike Srbije, i to pod uslovima koji su neposredno utvrđeni upravo ovim najvišim pravnim aktom. Tako, svaki državljanin Republike Srbije, pravo da bira i da bude biran stiče punoletstvom, uz uslov da je poslovno sposoban. Izborno pravo je opšte i jednako za sve, čime se obezbeđuje politička jednakost građana poštovanjem principa – jedan čovek jedan glas, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično, upravo radi obezbeđenja pune slobode izbora. Iako je samim Ustavom utvrđena zaštita svih zajemčenih ljudskih prava i sloboda, pa tako i izbornog prava, Ustavom se posebno garantuje pravna zaštita izbornog prava, koja se obezbeđuje u skladu sa zakonom.

Izbornim zakonodavstvom u Republici Srbiji uređena su pitanja koja se odnose na izbor predsednika Republike, saglasno Zakonu o izboru predsednika Republike („Službeni glasnik RS“, br. 111/07 i 104/09), na izbor narodnih poslanika, saglasno Zakonu o izboru narodnih poslanika, i na izbor odbornika skupština jedinica lokalne samouprave, saglasno Zakonu o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 34/10 i 54/11).

Imajući u vidu da je osporeni akt Republička izborna komisija donela radi sprovođenja izbora za narodne poslanike, to su za Ustavni sud, prilikom razmatranja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, bile od značaja odredbe Zakona o izboru narodnih poslanika, kojima se uređuje izbor i prestanak mandata narodnih poslanika Narodne skupštine, kao najvišeg predstavničkog tela i nosioca ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji. Ustavnopravni osnov za donošenje ovog zakona utvrđen je odredbom člana 100. stav 1. Ustava, prema kojoj Narodnu skupštinu čini 250 narodnih poslanika koji se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom. Izborno pravo u smislu ovog zakona obuhvata pravo građana da na način i po postupku koji je utvrđen ovim zakonom, biraju i budu birani , kandiduju i budu kandidovani, odlučuju o predloženim kandidatima i izbornim listama , da kandidatima javno postavljaju pitanja, da budu pravovremeno, istinito, potpuno i objektivno obavešteni o programima i aktivnostima podnosilaca izbornih lista i o kandidatima sa tih lista, kao i da raspolažu drugim pravima koja su predviđena ovim zakonom. Zakonom su kao organi za sprovođenje izbora za narodne poslanike određeni Republička izborna komisija i birački odbori, koji su samostalni i nezavisni u radu i rade na osnovu zakona i propisa donetih na osnovu zakona. Jedan od osnovnih zadataka Republičke izborne komisije je da se stara o zakonitom sprovođenju izbora za narodne poslanike, kao i da propisuje obrasce i pravila za sprovođenje izbornih radnji utvrđenih ovim zakonom. Osnovni zadatak biračkog odbora, saglasno odredbi člana 37. stav 1. Zakona, jeste da neposredno sprovodi glasanje na biračkom mestu, obezbeđuje pravilnost i tajnost glasanja, utvrđuje rezultate glasanja na biračkom mestu i obavlja druge poslove određene ovim zakonom. U pogledu regulisanja postupka za sprovođenje izbora, Zakonom su određena osnovna pravila koja se odnose, između ostalog, na primopredaju izbornog materijala između organa nadležnih za sprovođenje izbora pre i nakon obavljenog glasanja birača, kao i na postupak utvrđivanja rezultata glasanja, dok su propisima Republičke izborne komisije ova pitanja bliže uređena. Povodom primopredaje izbornog materijala pre glasanja, Ustavni sud je utvrdio da Zakonom o izboru narodnih poslanika nije utvrđeno mesto ove primopredaje, već samo obaveza Republičke izborne komisije da za svaki birački odbor blagovremeno pripremi izborni materijal, kao i da se primopredaja izbornog materijala vrši najdocnije 48 časova pre dana održavanja izbora. Mesto predaje izbornog materijala pre glasanja određuje se aktom Republičke izborne komisije, tj. uputstvom za sprovođenje konkretnih izbora narodnih poslanika i to je, po pravilu, sedište upravnog okruga, u kome koordinator Republičke izborne komisije (član ili zamenik člana Republičke izborne komisije koji je ovlašćen da u upravnom okrugu, gradu Beogradu ili inostranstvu obavlja u ime Republičke izborne komisije pojedine radnje koje su vezane za organizaciju i pripremu izbora) predaje izborni materijal radnim telima Republičke izborne komisije, koja obrazuje Republička izborna komisija u opštinama i gradovima, a koja nisu organi za sprovođenje izbora, već isključivo obavljaju poslove koji su predviđeni uputstvom Republičke izborne komisije za sprovođenje konkretnog izbora za narodne poslanike. U te poslove, između ostalog, spadaju i navedeni poslovi prijema izbornog materijala od koordinatora Republičke izborne komisije, zatim predaja materijala biračkim odborima pre glasanja i preuzimanje izbornog materijala od biračkih odbora posle glasanja, nakon utvrđenog rezultata glasanja na samom biračkom mestu i predaja koordinatoru Republičke izborne komisije. U pogledu mesta utvrđivanja rezultata glasanja, odredbom člana 74. stav 1. Zakona je izričito propisano da po završenom glasanju birački odbor pristupa utvrđivanju rezultata glasanja na biračkom mestu.

Kako, Republička izborna komisija, saglasno Zakonu o izboru narodnih poslanika, ima ovlašćenje da propisuje obrasce i pravila za sprovođenje izbornih radnji utvrđenih ovim zakonom, to za sprovođenje svakog konkretnog izbora za narodne poslanike (bilo redovnog ili vanrednog), ovaj organ za sprovođenje izbora donosi akte kojima propisuje pravila za sprovođenje tog izbornog postupka. Saglasno navedenom, najznačajniji akti koje je donela Republička izborna komisija za sprovođenje izbora za narodne poslanike raspisane za 16. mart 2014. godine bili su dva uputstva, i to: Uputstvo za sprovođenje izbora za narodne poslanike Narodne skupštine, raspisanih za 16. mart 2014. godine („Službeni glasnik RS“, broj 12/14), kojim je bio bliže uređen postupak sprovođenja navedenog izbora i osporeno Uputstvo, kojim je bilo bliže uređeno sprovođenje glasanja na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija za izbor narodnih poslanika, kao i Pravila o radu biračkih odbora, kojima je bio bliže uređen rad biračkih odbora na sprovođenju izbora raspisanih za 16. mart 2014. godine.

Prilikom razmatranja osporenih odredaba čl. 9. i 10. predmetnog Uputstva, Ustavni sud je utvrdio da je Republička izborna komisija propisala određena pravila za rad biračkih odbora na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija u pogldu utvrđivanja rezultata glasanja biračkog odbora i predaje izbornog materijala posle glasanja, koji su se razlikovali od pravila koja su važila za sve druge biračke odbore na preostalom delu teritorije Republike Srbije. Tako je bilo ustanovljeno pravilo da, nakon zatvaranja biračkog mesta, birački odbor ne vrši utvrđivanje rezultata glasanja na samom biračkom mestu, već da, bez odlaganja, sav izborni materijal odnese u opštinu Raška, odnosno grad Vranje i da ga preda koordinatoru Republičke izborne komisije, koji je imao zadatak da organizuje članovima biračkog odbora da u navedenoj opštini, odnosno gradu otvore glasačke kutije i da na tom mestu utvrde rezultate glasanja sa svog biračkog mesta i popune zapisnik o radu biračkog odbora. Nakon toga, koordinator Republičke izborne komisije je organizovao da se izborni materijal sa zapisnicima o radu biračkih odbora prenese u sedište Republičke izborne komisije.

Povodom navedenih rešenja iz osporenog Uputstva, Ustavni sud najpre ukazuje da je Zakonom o izboru narodnih poslanika propisano da se izborno pravo ostvaruje na način i po postupku koji je propisan ovim zakonom i da je Republička izborna komisija ovlašćena za donošenje određenih opštih akata za sprovođenje konkretnih izbora, ali da to može činiti samo u skladu sa zakonom. Imajući u vidu da je Zakonom o izboru narodnih poslanika izričito propisano da birački odbor utvrđuje rezultat glasanja na biračkom mestu, odnosno da Zakonom nije predviđeno bilo kakvo odstupanje od ovog pravila u zavisnosti od dela teritorije Republike Srbije na kojoj se glasanje vrši, to je Ustavni sud utvrdio da je Republička izborna komisija, suprotno odredbama člana 37. stav 1. i člana 74. stav 1. Zakona, odredila kao mesto utvrđivanja rezultata glasanja sa biračkih mesta na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, opštinu Rašku i grad Vranje, a ne samo biračko mesto gde je glasanje i sprovedeno. Pri tome, Ustavni sud ističe da bliže uređenje sprovođenja glasanja na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija za konkretne izbore može značiti samo bliže uređenje pitanja koja su već propisana zakonom, a ne i drugačije uređenje tih pitanja, i to aktom niže pravne snage od zakona.

Imajući u vidu da je osporenim Uputstvom, kao razlog propisivanja posebnih pravila za rad biračkih odbora na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija za izbore raspisane za 16. mart 2014. godine, navedena bezbednosna situacija u ovoj pokrajini, odnosno postojanje „situacije gde bez saradnje sa misijom OEBS-a nije moguće garantovati bezbedno sprovođenje izbornog postupka“ (član 1. Uputstva), Ustavni sud konstatuje da je samo zakonom mogao biti propisan drugačiji postupak utvrđivanja rezultata glasanja sa određenih biračkih mesta iz navedenih razloga, a ne aktom niže pravne snage od zakona, kako je to učinjeno u konkretnom slučaju.

Saglasno tome, Ustavni sud je našao da su u konkretnom slučaju ispunjeni uslovi propisani odredbom člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu za donošenje odluke bez prethodnog donošenja rešenja o pokretanju postupka normativne kontrole. Zato je ovom odlukom utvrđeno da su odredbe čl. 9. i 10. osporenog Uputstva, u vreme važenja, bile u suprotnosti sa Zakonom o izboru narodnih poslanika, kako je odlučeno u tački 1. izreke.

Ustavni sud je tako odlučio na temelju odredbe člana 64. Zakona o Ustavnom sudu. Tom zakonskom odredbom je propisano da i po prestanku važenja, ili usaglašavanja opšteg akta sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom ili zakonom, Ustavni sud može utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom ili zakonom, ako štetne posledice koje takav akt proizvodi nisu otklonjene.

U konkretnom slučaju, Ustavni sud konstatuje da osporeno Uputstvo nije formalnopravno stavljeno van snage, uprkos činjenici da je doneto novo Uputstvo za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike Narodne skupštine, raspisanim za 24. april 2016. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 25/16), a koje sadrži ista pravila o načinu utvrđivanja rezultata glasanja biračkih odbora i predaji izbornog materijala nakon glasanja propisana osporenim odredbama čl. 9. i 10. Uputstva iz 2014. godine.

Kod takvog stanja stvari i činjenice da je Ustavni sud ocenio da su pravila propisana navedenim odredbama osporenog Uputstva u suprotnosti sa Zakonom o izboru narodnih poslanika, očito je da uprkos faktičkom prestanku njegovog važenja, nisu otklonjene i štetne posledice koje su njihovom nezakonitošću proizvedene. Zato se, prema stanovištu Ustavnog suda, samo donošenjem formalne odluke o utvrđivanju nezakonitosti spornih odredaba Uputstva iz 2014. godine mogu otkloniti i evidentne štetne posledice koje one proizvode. Ovo iz razloga što je, saglasno odredbi člana 166. stav 2. Ustava, doneta odluka Ustavnog suda o nezakonitosti spornih odredaba konačna, izvršna i opšteobavezujuća za sve državne organe. Takvim pravnim dejstvom ove odluke upravo se onemogućava donošenje novog akta Republičke izborne komisije kojim bi se i za buduće izbore propisala pravila identične sadržine, koja su u suprotnosti sa Zakonom o izboru narodnih poslanika.

U pogledu razloga za osporavanje zakonitosti odredaba člana 8. Uputstva, kojima su bila uređena pravila o predaji izbornog materijala biračkim odborima pre glasanja, Ustavni sud je ocenio da određivanje opštine Raška, odnosno grada Vranja kao mesta na kome koordinatori Republičke izborne komisije predaju neposredno biračkim odborima izborni materijal za glasanje na teritoriji AP Kosovo i Metohija, nije u suprotnosti sa odredbama Zakona o izboru narodnih poslanika, imajući u vidu da ovim zakonom nije propisano mesto predaje izbornog materijala pre održavanja izbora, već samo obaveza Republičke izborne komisije da blagovremeno pripremi materijal za glasanje i da primopredaju izbornog materijala izvrši najdocnije 48 časova pre dana održavanja izbora. Pri tome, Ustavni sud takođe ukazuje da su i Uputstvom za sprovođenje izbora za narodne poslanike Narodne skupštine, raspisanih za 16. mart 2014. godine, bila predviđena različita mesta predaje izbornog materijala pre održavanja izbora. Tako je ovim uputstvom bilo propisano da izborni materijal, po pravilu, koordinator Republičke izborne komisije predaje radnom telu u sedištu upravnog okruga, dok se predaja izbornog materijala za radna tela gradskih opština Beograda vršila u štampariji Javnog preduzeća „Službeni glasnik“, a predaja izbornog materijala za glasanje u inostranstvu se vršila neposredno biračkim odborima u sedištu Ministarstva spoljnih poslova. Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 8. osporenog Uputstva u vreme važenja nisu bile u suprotnosti sa Zakonom o izboru narodnih poslanika, pa je inicijativu u ovom delu odbacio kao neprihvatljivu, saglasno odredbi člana 53. dtav 2. Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 2. izreke.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) , člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Izdvojeno mišljenje

u predmetu IUo-149/2014

U predmetu IUo-149/2014 Ustavni sud je, na sednici od 16. juna 2016. godine, doneo Odluku kojom je utvrdio da odredbe čl. 9. i 10. Uputstva za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike, raspisanim za 16. mart 2014. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 22/14) u vreme važenja, nisu bile u saglasnosti sa zakonom. Sa donošenjem ove odluke sam se saglasila, jer je Sud u ovom predmetu učinio određen pomak u odnosu na do tada preovlađujuću praksu ispoljenu u postupcima normativne kontrole opštih akata donetih radi sprovođenja izbora. U dosadašnjoj praksi Sud je, u principu stajao na stanovištu da se radi o aktima temporalnog karaktera donetim radi sprovođenja konkretnih izbora, te da nakon njihovog izvršenja ne postoje procesne pretpostavke za ocenu njihove ustavnosti, odnosno zakonitosti.

Odlučivanje Ustavnog suda u predmetu IUo-149/2014 je dobra ilustracija ustavnosudske prakse koja karakteriše ustavno sudstvo na našim prostorima (od njegovog uvođenja pa sve do danas), a to je: da u ovakvim predmetima dolazi do izražaja odugovlačenje, odnosno ustezanje sudova u rešavanju sporova koji se posredno ili neposredno odnose na ostvarivanje izbornog prava, a posebno na sprovođenje konkretnih izbora[1] (među retke izuzetke spada postupanje Ustavnog suda u predmetu IU-42/2008).[2] Od navedene prakse Ustavni sud se u predmetu IUo-149/2014 delimično odvojio, ali je i dalje ostala vidna njegova uzdržanost u rešavanju ustavnosudskih sporova (ne)posredno vezanih za sprovođenje aktuelnih izbora.

Predmet IUo-149/2014 je formiran po inicijativi koja je 11. marta 2014 upućena Ustavnom sudu, za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uputstva za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike, raspisanim za 16. mart 2014. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Uputstvo je doneto na sednici Republičke izborne komisije 23. februara 2014. godine i istog dana je objavljeno u „Službenom glasniku RS“, broj 22/14. Odlučivanje Suda o ovom predmetu započeto je 29. maja 2014. godine, raspravom o predlogu Zaključka o odbacivanju navedene inicijative, na sednici Malog veća. Osnovna polazišta prilikom predlaganja Zaključka o odbacivanju podnete inicijative u ovom ustavnosudskom predmetu su bile dve tvrdnje. Prva je da se, u konkretnom slučaju, radi o aktu temporalnog karaktera „koji je bio donet za sprovođenje izbora za narodne poslanike Narodne skupštine raspisanih za 16. mart 2014. godine i da je njegovo važenje iscrpljeno okončanjem tih izbora i konstituisanjem novog saziva Narodne skupštine, 16. aprila 2014. godine.'' Druga tvrdnja se odnosila na to da primena osporenog akta nije proizvela štetne posledice, jer su ''građani na izborima održanim 16. marta 2014. godine ostvarili svoje aktivno i pasivno izborno pravo zajemčeno Ustavom''. U obrazloženju predloženog Zaključka je takođe navedeno da je ''Ustavni sud istovetne stavove zauzeo u Rešenju IUo-69/2008 od 4. aprila 2012. godine, kojim je između ostalog, obustavljen postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uputstva za sprovođenje lokalnih izbora raspisanih za 11. maj 2008. godine na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 37/08)''.[3]

Pošto na sednici Malog veća Suda nije postignuta jednoglasnost, predlog Zaključka je razmatran na sednici Velikog veća 12. juna, odnosno 3. jula 2014., a potom i na sednici Suda 21. januara 2015. godine. U raspravi na sednicama veća i Suda, otvoren je veći broj pitanja koja se odnose na postupanje Ustavnog suda prilikom normativne kontrole opštih akata donetih radi sprovođenja izbora, a posebno onih koji su po svojoj prirodi temporalnog karaktera, te izneti zahtevi i predlozi da u ovom konkretnom predmetu Sud odluči u meritumu. Komisija za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti je na sednici Suda preuzela zadatak da pripremi predlog stavova o postupanju Suda u ustavnosudskim sporovima o navedenim aktima, sa ciljem da se ustavnosudska zaštita (neposredna i posredna) izbornog prava učini efikasnijom i delotvornijom - kako ustanovljeni ustavnosudski nadzor u ovoj oblasti i dalje ne bi ostajao na papiru. Komisija je nakon razmatranja pripremljene analize[4] i sagledavanja dotadašnje prakse Ustavnog suda i uporednih iskustava u ovoj oblasti, predložila Sudu (obrazložene) stavove u vezi sa njegovim postupanjem u postupku normativne kontrole akata koji se donose radi sprovođenja izbora.[5] Tekst predloženih stavova je glasio:

„1. Postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata donetih radi sprovođenja izbora za narodne poslanike, predsednika Republike, poslanike i odbornike je hitan.

2. Ukoliko Sud oceni da bi izvršenjem akta za sprovođenje izbora nastupile neotklonjive štetne posledice, Sud odlučuje o donošenju privremene mere, nezavisno od toga da li je ta mera zahtevana ili ne.

3. U postupku normativne kontrole navedenih akata, a posebno akata Republičke izborne komisije, Sud pored utvrđivanja spornih ustavnopravnih pitanja, može utvrđivati i činjeničnu osnovu za svoju odluku.

4. Kada je u toku postupka osporeni opšti akt donet za sprovođenje izbora prestao da važi, Ustavni sud može vršiti ocenu i utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti sa Ustavom i zakonom u vreme važenja.“

Na sednici održanoj 14. aprila 2016. godine, Sud nije prihvatio predložene stavove Komisije, iako za njihovo utvrđivanje postoje važni razlozi. Pomenućemo samo neke od njih u tekstu koji sledi.

Radi se, pre svega, o osobenosti izbornog prava koje se u suštini ostvaruje periodično, u strogo formalnom postupku, tj. za vreme održavanja izbora, u striktno određenim rokovima i u kratkom vremenskom periodu koji počinje da teče od momenta raspisivanja izbora, pa do njihovog okončanja, odnosno proglašenja konačnih rezultata izbora. Otuda i izuzetan značaj pravila kojima se određuje dinamika sprovođenja izbornih radnji u tačno određenim vremenskim periodima (intervalima), počev od raspisivanja izbora, pa do njihovog okončanja. Rečju, navedeni opšti akti koje donosi, pre svega, Republička izborna komisija, u suštini sadrže norme procesnog karaktera kojima se dodatno obezbeđuje (harmonizuje) redosled izbornih radnji u konkretnom izbornom postupku, kako bi se u tačno određenom vremenskom periodu obezbedilo sprovođenje svih izbornih radnji, koje slede jedna drugu u nizu i koje sve moraju biti sprovedene na propisan način i u precizno određenim rokovima (koji se ponekad računaju i u satima).

Normativna kontrola izbornih propisa može biti trojaka, u zavisnosti od vremena sprovođenja postupka pred Ustavnim sudom. Najpre, to može biti normativna kontrola izbornih propisa, koju Sud vrši između dva izborna ciklusa (po pravilu se odnosi na ocenu ustavnosti izbornih zakona i ocenu ustavnosti i zakonitosti drugih opštih akata koji nisu doneti za sprovođenje konkretnih izbora). Zatim sledi normativna kontrola izbornih propisa u vreme sprovođenja izbora (radi se o vrlo osetljivom postupanju, s obzirom na to da se opšta pravila izbornog procesa, po pravilu, ne bi smela menjati u vreme sprovođenja izbora, kako ne bi došlo do narušavanja pravne sigurnosti, odnosno jednakosti svih učesnika u izbornom postupku koji je u toku). I na kraju, moguće je da normativnu kontrolu izbornih propisa Sud vrši i nakon okončanja izbora (bilo da je postupak pokrenut pre raspisivanja izbora ili u toku izbornog procesa, a Sud nije odlučio do okončanja izbora, tj. do isteka vremena važenja izbornih pravila).

Kada Ustavni sud u postupku normativne kontrole ocenjuje ustavnost i/ili zakonitost propisa o izborima ili odluka donetih u cilju sprovođenja izbornih radnji za konkretne izbore, Sud ne rešava određeni konkretan izborni spor u pravom smislu te reči, već rešava in abstracto sukob normi različite pravne snage. Međutim, ono što izaziva problem u postupanju Ustavnog suda prilikom normativne kontrole izbornih propisa jeste postojanje većeg broja akata (uputstva, odluka, pravila i sl.) koje donose izborne komisije za sprovođenje konkretnih izbora i koji važe u jednom kratkom vremenskom periodu – do okončanja tih izbora. Stoga posebno ističem da upravo vremenska dimenzija, tj. vremensko važenje i primena ovakvih akata zahteva znatno drugačije postupanje i organizovanje Ustavnog suda, nego do sada. Rečju, radi se o normama čije je vreme važenja i primene ograničeno, zbog čega Ustavni sud mora da se organizuje i postupa tako da u vremenu koje ima na raspolaganju, a koje je u principu veoma kratko, izvrši ocenu ustavnosti i zakonitosti akata, odnosno pristupi preduzimanju mera iz svoje nadležnosti, kako bi ustavnosudska kontrola bila delotvorna, odnosno kako ustavnosudska zaštita ne bi bila obesmišljena. Međutim, Sud to, po pravilu nije činio, držeći se stava da je reč o aktima temporalnog karaktera, čije pravno dejstvo je iscrpljeno okončanjem postupka izbora. Iz navedenog sledi da je Sud, neblagovremenim postupanjem (u smislu hitnosti postupka), mogao sopstvenim (ne)postupanjem, dovesti do situacije u kojoj su, prema stavu Suda vezanom za temporalne akte, prestale da postoje procesne pretpostavke za njegovo meritorno odlučivanje.

Jedna od mera za kojom može posegnuti Ustavni sud u postupku normativne kontrole ovakvih akata, radi postizanja promptnog i efikasnog delovanja Suda u situacijama kada ima na raspolaganju kratak vremenski period za donošenje svoje odluke, jeste „privremena mera“ iz člana 168. stav 4. Ustava, odnosno člana 56. Zakona o Ustavnom sudu.[6] Naime, Ustavni sud može, u toku postupka, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čija se ustavnost i zakonitost ocenjuje, ako bi njihovim izvršavanjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice. Drugim rečima, Sud donošenjem privremene mere ustvari sprečava nastupanje neotklonjivih štetnih posledica i na taj način može trenutno zaustaviti sprovođenje određene izborne radnje za koju se osnovano postavlja pitanje ustavnosti odnosno zakonitosti. Prilikom odlučivanja Ustavnog suda da li doneti privremenu meru u navedenim situacijama ne bi trebalo da bude od presudnog značaja da li je donošenje privremene mere zahtevano od strane podnosioca (inicijative ili predloga) ili ne. Dakle, Ustavni sud bi trebalo da, prilikom normativne kontrole izbornih akata, najpre razmotri potrebu donošenja privremene mere, i da je preduzme uvek kad oceni da bi usled primene osporenog akta došlo do nastupanja neotklonjivih štetnih posledica.

U postupku normativne kontrole akata donetih za sprovođenje izbora, osim temporalnosti koja je nesporna (akti su doneti za sprovođenje konkretnih izbora i vreme njihovog važenja je relativno kratko - do okončanja tih izbora), neophodno je imati u vidu i njihova druga svojstva i pravno dejstvo. Naime, imajući upravo u vidu da su to često akti koji se najneposrednije odnose na pitanje ustavnosti i zakonitosti izbornih radnji, sledi da i sporove povodom ovih akata treba rešavati kao svojevrsne izborne sporove (tzv. hitno postupanje), ukoliko se želi obezbediti da ustavnosudska kontrola nad ovim aktima bude delotvorna.[7]

Iz svega navedenog sledi da je jedan od osnovnih problema sa kojim se Ustavni sud suočava prilikom normativne kontrole opštih akata donetih za sprovođenje konkretnih izbora - kratak vremenski period za sprovođenje postupka normativne kontrole. To je i razlog, što i sam Sud mora neodložno (prioritetno) da pristupa razmatranju ovih predmeta - pa i u skraćenim rokovima da preduzima određene radnje u postupku, kako bi mogao pravovremeno da reaguje na uočene neustavnosti i nezakonitosti u ovim aktima[8] i „na vreme“ spreči nastupanje eventualnih štetnih posledica u primeni ovih akata. Takvim delovanjem Ustavnog suda, uključiv i donošenje privremene mere, mogla bi biti obezbeđena pravovremena i delotvorna ustavnosudska zaštita izbornog prava, kao jednog od osnovnih političkih prava u društvima zasnovanim na vladavini ustava.

Sud je na sednici održanoj 16. juna 2016 nastavio odlučivanje u predmetu IUo-149/2014 i doneo odluku u meritumu. Po mom mišljenju, uz sve manjkavosti ove odluke, izuzetno je važno što je u predmetu IUo-149/2014 postupak normativne kontrole osporenog Uputstva sproveden do kraja (tj. i nakon prestanka važenja Uputstva), i što je Sud izričito utvrdio da odredbe čl. 9. i 10. Uputstva, u vreme važenja nisu bile u saglasnosti sa zakonom. To je, pre svega značajno zbog sledećeg: radi se o opštem akatu kojim se bliže konkretizuje ostvarivanje jednog od najznačajnijih ustavnih prava građana - izbornog prava; odredbe čl. 9. i 10. Uputstva koje su očigledno bile suprotne zakonu, od strane Ustavnog suda se kao takve i izričito utvrđuju (a to bi ostalo neutvrđeno da je donet prvobitno predloženi Zaključak o odbacivanju); Sud se u ovom postupku nije bavio pitanjem da li je primena osporenog Uputstva izazivala konkretne štetne posledice u obliku konkretnih sporova (npr. po prigovorima na tok izbornog postupka ili na rezultate glasanja na određenim biračkim mestima ili po drugim pravnim sredstvima i vođenjem izbornih sporova pred nadležnim organima). Čini se da je Sud na navedeni način delimično uvažio i stanovište iskazivano više puta u Sudu, po kome svaka povreda Ustava i zakona mora biti sankcionisana, jer postojanje neustavnog ili nezakonitog opšteg akta u pravnom poretku, pa makar on bio i izvršen (primenjen) samo po sebi urušava osnovne vrednosti na kojima se temelji ustavno ustrojstvo Republike Srbije kao pravne države. Tako je ovom odlukom Sud po prvi put izvršio delimičan otklon od svojih dotadašnjih odluka o obustavi postupka, ili odbacivanju inicijativa, u čijim se obrazloženjima uvek, bez izuzetka, nalazila konstatacija Suda o prestanku važenja i temporalnosti ovakvih akata. Uz to, u Odluci IUo-149/2014 nemamo ni uobičajeni navod da po oceni Suda „osporeni akt nije proizveo štetne posledice, jer su izbori sprovedeni i konstituisano je novo predstavničko telo na osnovu sprovedenih izbora.“ Dakle, štetne posledice neustavnosti i nezakonitosti ovih akata Ustavni sud je u suštini do sada svodio samo na jedno - ima li konkretnih povreda subjektivnih prava učesnika izbornog postupka (npr. da li je bilo prigovora na biračkim mestima, da li su izjavljivane žalbe, odnosno vođeni upravni sporovi i sl.), zanemarujući, po mom mišljenju, neopravdano sve druge štetne posledice koje mogu prouzrokovati neustavni i nezakoniti opšti akti.

Imajući u vidu navedeno, postavlja se pitanje da li je Sud Odlukom IUo-149/2014 napravio vidan otklon u odnosu na svoje dosadašnje stavove iskazane u rešavanju ove vrste sporova, i šta u stvari sledi iz Odluke u predmetu IUo-149/2014? Kada je u pitanju dispozitiv Odluke u predmetu IUo-149/2014 Sud je učinio određeni zaokret (pomak) u odnosu na dosadašnju praksu, ali se to isto ne može sa sigurnošću reći i kada su u pitanju stavovi iskazani u obrazloženju Odluke. Naime, u obrazloženju Odluke nema nedvosmislenog stava Suda o tome da li će Sud i ubuduće donositi meritorne odluke o zakonitosti ili ustavnosti ovih akata i po prestanku njihovog važenja, tj. utvrditi da je opšti akt donet za sprovođenje izbora neustavan i nezakonit (jer je očigledno zašao u domen zakonodavca, ili je pojedino pitanje uredio suprotno Ustavu i zakonu i sl.). Pitanje je dakle, da li navedena Odluka u predmetu IUo-149/2014 istovremeno znači (pa i jemči) da je za meritorno odlučivanje Ustavnog suda o ovim aktima ubuduće dovoljno da su takvim aktima izazvane štetne posledice in abstracto (jer je nesporno da njihovo postojanje samo po sebi rađa sumnju u regularnost izbora, te da ih i zbog toga treba od strane Ustavnog suda oglasiti neustavnim, odnosno nezakonitim i po prestanku njihove primene), bez ulaženja Suda u to da li je bilo konkretnih povreda izbornog prava i izbornih sporova izazvanih primenom takvog akta. Iz pojedinih stavova izraženih u obrazloženju Odluke IUo-149/2014 mogao bi se izvući pozitivan odgovor, dok iz drugih sledi sasvim suprotan zaključak: da Sud i dalje stoji na stanovištu da se u postupku ocene temporalnih akata donetih za sprovođenje izbora (koji su okončani), nužno mora ući u sagledavanje postojanja konkretnih štetnih posledica, da bi Sud pristupio oceni ustavnosti, odnosno zakonitosti ovih akata u vreme važenja. Sledeći navedeno, Sud je ovoga puta te štetne posledice tražio i našao na sasvim drugoj strani (a ne kao ranije) – u donošenju istovetnog Uputstva za sprovođenje vanrednih parlamentarnih izbora raspisanih za 24. april 2016. godine. Po našem mišljenju, teško se može prihvatiti iskazani nalaz Suda, odnosno stav Suda da je novodoneto Uputstvo neposredna štetna posledica postojanja i primene osporenog Uputstva iz 2014. godine u smislu Ustava i Zakona o Ustavnom sudu, jer je Uputstvo iz 2016. godine samostalan pravni akt, koji nije ni formalnopravno ni suštinski vezan za Uputstvo iz 2014. godine. Primena osporenog Uputstva mogla je eventualno imati konkretne štetne posledice na prebrojavanje glasova ostvarenih na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, tj. na regularnost izbora sprovedenih na njenoj teritoriji, s tim što se, po mom mišljenju (koje nije usamljeno ni u Sudu) utvrđivanje štetnih posledica ovakvih akata ne može zaustaviti samo i jedino na utvrđivanju povreda konkretnih subjektivnih prava učesnika izbornog procesa. Nezakoniti opšti akti za sprovođenje izbora, zbog svog karaktera i specifičnosti izbornog procesa, te važnosti izbornog prava, jesu štetni i in abstracto, jer njihovo postojanje u pravnom poretku, može rađati sumnju u regularnost izbora koji se sprovode (ili su sprovedeni) na osnovu takvih akata.

Ukratko, Odluka Suda u predmetu IUo-149/2014, s jedne strane, ima svoju dobru stranu, koja se ogleda u tome što je Ustavni sud, ipak ušao u meritorno odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti opštih akata donetih radi sprovođenja izbora, pa makar i post festum. No, ona istovremeno ima i izrazito slabu stranu, jer pokazuje da nije bilo ustavnopravnih razloga da Ustavni sud ne postupa i u odnosu na Uputstvo iz 2016. godine. Umesto toga, Sud je u obrazloženju Odluke IUo-149/2014, Uputstvu iz 2016. godine pridao značenje koje ono u suštini uopšte nema – da je ono štetna posledica Uputstva iz 2014. godine. Tako utvrđeno značenje navedenog Uputstva protivno je iskazanim stavovima u našoj pravnoj literaturi i dosadašnjoj praksi Suda o tome šta su štetne posledice primene opštih akata za koje Sud utvrdi da nisu u skladu sa Ustavom, odnosno zakonom, a posebno sa onim, do sada stalno citiranim stavom Suda o konkretnim štetnim posledicama primene akata koji se donose radi sprovođenja izbora. U tom delu obrazloženje ove odluke ne samo da ima izričito formalistički pristup, već ono, po mom mišljenju, nije ni prikladno, a moglo bi se reći da pati i od logičkih manjkavosti (Vid. posebno deo IV st. 3 do 6 Obrazloženja).[9]

Dakle, opredeljujući se samo za odluku kojom se konstatuje da osporeno Uputstvo nije bilo u skladu sa zakonom, u vreme važenja, i ne ulazeći u konačnu ocenu Uputstva iz 2016. godine, Sud je u suštini još uvek ostao vezan i za svoju dosadašnju praksu – praksu kasiranja ove vrste propisa post festum. Ovaj predmet sticajem okolnosti koje su nastupile tokom njegovog razmatranja pred Sudom, bio je prilika da Sud značajno unapredi svoju praksu, tj. ode korak dalje, jer je po sopstvenoj inicijativi mogao izvršiti i ocenu zakonitosti Uputstva za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike, raspisanim za 24. april 2016. godine na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 25/2016).[10] Radi se o aktima istog donosioca, pod istim nazivom, o spornim odredbama sa potpuno istovetnom sadržinom u oba akta. Činjenicu postojanja novodonetog Uputstva sa navedenim svojstvima, Sud je izričito utvrdio u obrazloženju Odluke IUo-149/2014, u delu IV stav 4. koji glasi: „U konkretnom slučaju, Ustavni sud konstatuje da osporeno Uputstvo nije formalnopravno stavljeno van snage, uprkos činjenici da je doneto novo Uputstvo za sprovođenje glasanja na izborima za narodne poslanike, raspisanim za 24. april 2016. godine, na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 25/16), a koje sadrži ista pravila o načinu utvrđivanja načina glasanja biračkih odbora i predaji izbornog materijala nakon glasanja propisana osporenim odredbama čl. 9. i 10. Uputstva iz 2014. godine“. Sud je, dakle, stao kod navedene konstatacije, uzdržavši se da izrekom utvrdi očiglednu nezakonitost istovetnih odredaba Uputstva iz 2016. godine. Da je tako postupio, Sud bi delao u skladu sa svojom obavezom nezavisnog zaštitnika i čuvara superiornosti Ustava i zakona u odnosu na druge opšte akte, te najvišeg zaštitnika Ustavom zajamčenog izbornog prava građana. Rečju, u konkretnom slučaju Sud je rešavajući spor o zakonitosti osporenog Uputstva donetog za sprovođenje izbora 2014. godine, ušao u značajnoj meri – doduše posredno i mimo pokrenutog postupka i u ocenjivanje Uputstva donetog 2016. godine, tako što je u IV delu obrazloženja Odluke IUo-149/2014 izrekao jasan stav i o nezakonitosti odgovarajućih odredaba ovog Uputstva, ali je tu i stao. Navedeno postupanje Suda dovelo je do toga da je i Odluka u predmetu IUo-149/2014 izgubila u velikoj meri od svog značaja za buduću ustavnosudsku praksu u ovoj oblasti, a uz to je sama po sebi otvorila i dodatna pitanja o ustavnopravnim i drugim razlozima za takvo postupanje Ustavnog suda. Ovakvo, pa makar i nehotično postupanje Suda, odnosno ostavljanje Uputstva iz 2016. godine van kontrole, a uz izričitu konstataciju samog Suda iskazanu u obrazloženju Odluke IUo-149/2014 da se radi o aktu u kojem su preuzete odredbe čl. 9. i 10. Uputstva iz 2014. godine za koje je Sud izrekom utvrdio da su nezakonite, ukazuje na uporni oprez i samoograničenje Suda kada je u pitanju kontrola ove vrste akata. U biti, Sud se suzdržao da to čini, verovatno iz bojazni da bi njegova izričita odluka (u dispozitivu) o nezakonitosti i ovog uputstva mogla baciti senku na regularnost sprovođenja parlamentarnih izbora 21. aprila 2016. godine. Sud se na ovaj način nolens volens, uzdržao od vršenja svoje Ustavom utvrđene nadležnosti.

III

Donošenje Odluke u predmetu IUo-149/2014 je još jednom potvrdilo, da sprovođenje ustavnosudske kontrole opštih akata koji se donose radi sprovođenja izbora, zbog njihove specifične prirode i dejstva na ostvarivanje Ustavom zajamčenog izbornog prava građana, zahteva znatno drugačije postupanje i organizovanje Ustavnog suda, kako bi ta kontrola bila delotvorna. Takođe, ova Odluka je pokazala da se bez postojanja odgovarajućih zakonskih rešenja postavljenih na novim osnovama (poput onih koja su delimično sadržana i u predlaganim stavovima Komisije o postupanju Suda u ovoj vrsti ustavnih sporova) i njihove dosledne primene u praksi Ustavnog suda, teško može izbeći stalno kolebanje i oprez Suda o vremenu, smislu i dometu normativne kontrole opštih akata donetih za sprovođenje izbora.

dr Bosa Nenadić,

sudija Ustavnog suda Srbije

[1]U našoj ustavnopravnoj literaturi, stoji nepodeljeno mišljenje da su se ustavni sudovi na prostoru bivše SFRJ i njenih republika članica, pa i Ustavni sud Srbije, „ustezali“, pa i „bežali“ od meritornog rešavanja ovih sporova, te da su nakon proteka određenog vremena najčešće pribegavali rešavanju ovih sporova iz procesnih razloga, tj. obustavljali postupak, oglašavali se nenadležnim, odbacivali zahteve za ocenu ustavnosti i zakonitosti akata. Vid. Z.Đukić Veljović/N. Vuković, Ustavnopravna zaštita izbornog prava, Arhiv za pravne i društvene nauke, br. 3-4/2006; B. Nenadić, Izborni sporovi u nadležnosti Ustavnog suda Srbije, Zbornik „Ustavno pitanje u Srbiji“, Pravni fakultet u Nišu, 2004; D. Stojanović, Izborni sporovi u nadležnosti ustavnih sudova, Zbornik „Izbori u domaćem i stranom pravu“, Institut za uporedno pravo, Beograd, 2012.

[2]U predmetu IU-42/2008, formiranom i povodom ocene ustavnosti i zakonitosti člana 28. tačka 8. Uputstva za sprovođenje Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glasnik RS“, broj 28/08.), Ustavni sud je, na sednici 8. aprila 2008. godine, doneo privremenu meru kojom je obustavljeno izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu navedenog dela odredbe člana 28. tačka 8. osporenog Uputstva. Na ovaj način, Ustavni sud je u suštini sprečio da u toku samog izbornog postupka dođe do proglašenja izbornih lista na osnovu neustavne i nezakonite odredbe Uputstva.

[3]Navedenim rešenjem Ustavni sud je obustavio postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o sprovođenju izbora raspisanih za 11. maj 2008. godine na teritoriji AP Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 37/08) i Uputstva za sprovođenje lokalnih izbora raspisanih za 11. maj 2008. godine na teritoriji AP Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 37/08) iz istih razloga koji su navedeni i u predlogu Zaključka IUo-149/2014, i to: prvo, zbog temporalnog karaktera oba osporena akta (njihovo važenje je iscrpljeno jednom primenom, tj. okončanjem lokalnih izbora raspisanih za 11. maj 2008. godine i konstituisanjem skupština jedinica lokalne samouprave na Kosovu i Metohiji); drugo, zbog činjenice da primena osporenih akata nije proizvela štetne posledice u pogledu ostvarivanja izbornog prava građana zajemčenog Ustavom. Dodatna argumentacija u pogledu navedenog, prema oceni Suda, bila je i činjenica da su nakon ovih izbora, bili raspisani novi izbori za odbornike skupština opština, skupština gradova i grada Beograda, i to na osnovu Odluke predsednice Narodne skupštine od 13. marta 2012. godine.

[4]Vid. referat B. Nenadić i O. Kovačević „Predlog za zauzimanje stava Suda o postupanju Suda u postupku normativne kontrole akata koji se donose radi sprovođenja izbora“ od decembra 2015. godine, koji je razmatran na sednici Komisije 18. februara 2016. godine.

[5]U predlaganju stavova Komisija je imala u vidu već zauzete „Stavove Suda o pravnoj prirodi akata Vlade o raspuštanju skupština jedinica lokalne samouprave“, od 5. marta 2014. godine, a koji glase:

„Akt Vlade o raspuštanju skupštine jedinice lokalne samouprave je opšti pravni akt i za ocenu njegove saglasnosti sa Ustavom i zakonom nadležan je Ustavni sud, saglasno članu 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava.

U postupku normativne kontrole akta Vlade o raspuštanju skupštine jedinice lokalne samouprave, koji je po svojoj prirodi hitan, Sud obavezno utvrđuje ispunjenost ustavnih i zakonskih uslova za raspuštanje skupštine jedinice lokalne samouprave, kao i činjeničnu osnovu za svoju odluku.

Ukoliko oceni da bi izvršenjem akta Vlade o raspuštanju skupštine jedinice lokalne samouprave nastupile neotklonjive štetne posledice, Ustavni sud odlučuje o donošenju privremene mere, nezavisno od toga da li je ta mera zahtevana ili ne“.

[6]Vid. Zakon o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11....103/15).

[7]U prilog navedenog su i odredbe člana 79. Zakona o Ustavnom sudu, koje se odnose na postupanje Suda po osnovu žalbe izjavljene na odluku donetu u vezi potvrđivanja mandata narodnih poslanika.

[8]U tom cilju valjalo bi i ponovo uspostaviti praksu da se i u Ustavnom sudu organizuje dežurstvo od momenta donošenja odluke o raspisivanju izbora do njihovog okončanja, odnosno konstituisanja novoizabrane Skupštine.

[9]Tako se primera radi Sud nije potrudio da obrazloži ovaj važan pomak u ustavnosudskoj kontroli ovih akata (a što je zakonska, odnosno poslovnička obaveza), već se umesto toga pozvao na razloge koji su sami po sebi diskutabilni: da Uputstvo nije izričito stavljeno van snage (iako je nesporno iz njegovog naziva da se ono odnosi samo na izbore raspisane za 16. mart 2014. godine). Postojanje novodonetog Uputstva koje se odnosi na vanredne parlamentarne izbore raspisane za 21. april 2016. godine, sa istom sadržinom, nije navelo Sud da postupi na isti način, već ga Sud uprkos takvoj oceni sadržanoj u Obrazloženju sopstvene Odluke ostavlja u pravnom poretku. Istovremeno Sud je pripisao pravno dejstvo Odluci u predmetu IUo-149/2014, koje ona ne može imati, a to je da ona „onemogućava donošenje novog akta Republičke izborne komisije kojima bi se za buduće izbore propisivala pravila iste sadržine a koja su u suprotnosti sa Zakonom o izboru narodnih poslanika“.

[10]Sud je inače, u situacijama kada je osporeni akt u toku postupka normativne kontrole prestao da važi, obustavljao postupak kontrole po tom aktu, a pokretao (po sopstvenoj inicijativi) postupak za ocenu ustavnosti akta koji je na snazi. Najnoviji primer za takvo postupanje Suda jeste i predmet IUz-367/2013, u kome je Sud obustavio postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 336. Zakona o prekršajima (iz 2013.) koje su prestale da važe, u toku postupka ocene njihove ustavnosti pred Sudom, a po sopstvenoj inicijativi pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti novodonetih odredaba člana 336. Zakona o prekršajima (”Službeni glasnik RS”, broj 65/13 i 13/16), donoseći potom Odluku kojom je utvrdio njihovu neustavnost.

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti uputstva o sprovođenju izbora na Kosovu i Metohiji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti