Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti pravilnika
Kratak pregled
Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika Doma zdravlja "Novi Sad" o zaradama u stomatološkoj službi. Postavlja se pitanje da li je pravilnik, koji uvodi različit obračun zarada na osnovu izvora finansiranja, u suprotnosti sa načelom jednakosti.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-1499/2010
17.02.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. februara 2011. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o utvrđivanju elemenata za obračun i isplatu zarada u službi stomatološke zdravstvene zaštite Doma zdravlja "Novi Sad", broj 472 od 7. marta 2008. godine.
2. Ovo rešenje dostaviti Domu zdravlja "Novi Sad" u Novom Sadu, radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 1.
3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 30 dana od dana prijema ovog rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika navedenog u tački 1. izreke. Ustavnost Pravilnika osporava se u odnosu na odredbu člana 21. stav 1. Ustava kojom se utvrđuje da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i odredbu člana 60. stav 3. Ustava kojom se garantuje svima dostupnost radnih mesta pod jednakim uslovima. U pogledu ocene zakonitosti Pravilnika, inicijator smatra da je u suprotnosti sa odredbama čl. 3. i 8, člana 107. st. 1. i 3. i člana 111. Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05 i 61/05), člana 192. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik RS", broj 107/05), člana 3. stava 1. i člana 10. Zakona o javnim službama ("Službeni glasnik RS", broj 41/91) i čl. 1. do 3. i člana 8. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", broj 34/01).
U inicijativi se ističe da je navedeni Dom zdravlja ustanova zdravstvene zaštite u statusu javne službe koja se finansira iz sredstava doprinosa za zdravstvenu zaštitu, kao i da je odredbama člana 192. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisano da se prava, dužnosti i odgovornosti u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi ostvaruju u skladu sa propisima o radu, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno, te da je odredbom člana 2. stav 2. Zakona o radu predviđeno da se odredbe ovog zakona primenjuju i na zaposlene u javnim službama, ako zakonom nije drugačije određeno. Takođe, prema navodima inicijatora, Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama uređen je način utvrđivanja plata, dodataka i ostalih primanja i za kategoriju zaposlenih u javnim službama koje se finansiraju iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje tako da se, po mišljenju inicijatora, primena ovog zakona (kao specijalnog) odnosi na javne službe kao pravna lica koja se finansiraju iz doprinosa za socijalno osiguranje, a ne na zaposlene ili pojedine zaposlene čije se zarade finansiraju iz različitih izvora. U tom smislu, inicijator ističe da se prema članu 2. ovog zakona plata utvrđuje na osnovu osnovice, koeficijenta koji se množi osnovicom, dodatka na platu i obaveza po osnovu poreza i doprinosa, kao i da ovaj zakon ne predviđa mogućnost isplate zarade po osnovu radnog učinka za pojedine zaposlene u zdravstvenim ustanovama. U inicijativi se, takođe, ukazuje na to da se donosilac akta poziva na odredbe čl. 106. i 107. Zakona o radu koje se odnose na osnovnu zaradu i radni učinak i to samo za pojedine zaposlene u službi stomatološke zaštite, dok se na zarade ostalih zaposlenih primenjuje Zakon o platama u državnim organima i javnim službama. Na taj način se, prema mišljenju inicijatora, zaposleni kako unutar stomatološke službe tako i u odnosu na ostale zaposlene u zdravstvenoj ustanovi dovode u neravnopravan položaj, što inicijator ocenjuje da je suprotno odredbama člana 21. stav 1. i člana 60. stav 3. Ustava.
Kao razloge osporavanja zakonitosti Pravilnika inicijator navodi: da se prema Zakonu o radu elementi za obračun i isplatu osnovne zarade i zarade po osnovu radnog učinka utvrđuju opštim aktom (član 107. stav 3. ); da su opšti akti kolektivni ugovor i pravilnik o radu (član 8. stav 1.); da se prava iz radnog odnosa uređuju pravilnikom o radu samo u Zakonom taksativno nabrojanim slučajevima (član 3.). S tim u vezi, navodi da je u Domu zdravlja "Novi Sad" na snazi pojedinačni kolektivni ugovor, te da nema mesta donošenju osporenog pravilnika od strane poslodavca. Inicijator posebno ukazuje na nezakonitost odredbe člana 2. Pravilnika kojom se osnovna zarada utvrđuje kao minimalna zarada, iako nisu ispunjeni uslovi predviđeni članom 111. Zakona o radu i članom 28. Opšteg kolektivnog ugovora ("Službeni glasnik RS", broj 50/08), navodeći da je minimalna zarada utvrđena kao trajna, a ne kao privremena kategorija. Osporavajući odredbu člana 5. Pravilnika, inicijator ističe da je njome predviđeno da poslodavac isplaćuje zaradu zaposlenom na osnovu uslova potrebnih za rad na poslovima za koje je zaposleni zaključio ugovor o radu i vremena provedenog na radu, a na osnovu radnog učinka, kvaliteta i obima obavljenog posla, kao i odnosa zaposlenog prema radnim obavezama. Na osnovu toga, inicijator zaključuje da su ovom odredbom Pravilnika predviđena dva "dijametralno suprotna metoda za obračun zarade na osnovu dva različita zakona", te smatra da je to apsolutno neodrživo. U odnosu na odredbu člana 6. Pravilnika, inicijator navodi da je njome predviđeno da se radni učinak reguliše na osnovu tabele mera izvršenja u primarnoj zdravstvenoj zaštiti koja čini sastavni deo Pravilnika o bližim uslovima za obavljanje zdravstvene delatnosti u zdravstvenim ustanovama i utvrđenog načina plaćanja stomatološke zdravstvene zaštite po cenama pojedinačnih usluga, na osnovu nomenklature stomatoloških usluga. Međutim, kako inicijator navodi, ovaj pravilnik ne reguliše radnopravni status zaposlenih, već je vezan za broj potrebnih izvršilaca na određenim poslovima, tako da se odnosi na uslove i način plaćanja zdravstvenih usluga i ostala pitanja vezana za davaoca zdravstvenih usluga. Pored iznetog, inicijator izričito osporava ustavnost i Metodologije za obračun zarada, broj 2051, koja je doneta 3. decembra 2007. godine i čini sastavni deo ovog pravilnika, a primenjuje se počev od 1. novembra 2007. godine, što znači da se, po navodima inicijatora, primenjivala mesec dana retroaktivno, a što je suprotno članu 197. stav 1. Ustava. Inicijator posebno ukazuje na činjenicu da je osporeni Pravilnik donet 7. marta 2008. godine a navedena Metodologija datira iz 2007. godine i primenjuje se na zaposlene u Odeljenju za pružanje stomatoloških usluga koje ne predstavljaju pravo iz obaveznog zdravstvenog osiguranja sa pripadajućim stomatološkim ordinacijama.
Iz navedenih razloga, inicijator predlaže da Ustavni sud svojom odlukom utvrdi da osporeni Pravilnik nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom i da do donošenja konačne odluke obustavi radnje preduzete na osnovu zaključenih aneksa ugovora o radu.
Na zahtev Ustavnog suda, donosilac osporenog akta dostavio je odgovor u kome je istakao da stupanjem na snagu Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05 i 109/05) određene vrste stomatoloških zdravstvenih usluga više ne predstavljaju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, odnosno prava koja se obezbeđuju iz sredstava Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje. Davalac odgovora navodi da je, u cilju regulisanja pravnog statusa zdravstvenih radnika koji pružaju stomatološku zdravstvenu zaštitu, a za čije se zarade ne obezbeđuju sredstva iz Republičkog zavoda, Ministarstvo zdravlja ukazalo svim zdravstvenim ustanovama da se ovim zaposlenim licima ponudi izmena ugovorenih uslova rada i zaključivanje aneksa ugovora o radu, u skladu sa odredbama člana 171. stav 1. tačka 5) i člana 172. Zakona o radu. Takođe, ističe da su se ugovori o radu menjali u delu iznosa osnovne zarade i elemenata za utvrđivanje radnog učinka, naknade zarade i drugih pitanja, u smislu člana 33. stav 1. tačka 10) Zakona o radu. S tim u vezi navodi da je Dom zdravlja "Novi Sad" doneo osporeni opšti akt i na osnovu njega zaposlenima u Službi stomatološke zdravstvene zaštite dostavio ponude za izmenu ugovorenih uslova rada i aneksa ugovora o radu, tako da se "iznos osnovne zarade utvrđuje kao minimalna zarada u skladu sa Zakonom o radu, dok se drugi deo zarade za radni učinak utvrđuje na osnovu kvaliteta i obima obavljenog posla, kao i odnosa zaposlenog prema radnim obavezama u skladu sa opštim aktom poslodavca. Donosilac akta navodi da je Dom zdravlja "Novi Sad" sa Republičkim zavodo za zdravstveno osiguranje zaključio Ugovor o pružanju i finansiranju zdravstvene zaštite, kojim su uređeni odnosi između Zavoda i zdravstvene ustanove u pružanju zdravstvene zaštite obuhvaćene obaveznim zdravstvenim osiguranjem, kao i plaćanje naknade za pružene zdravstvene usluge, s tim da je zdravstvena ustanova dužna da iz ugovorene naknade obezbedi i vrši isplate zaposlenih u skladu sa pozitivnim propisima kojima se uređuju plate zaposlenih u javnim službama, a sastavni deo ovog ugovora je spisak radnika koji ne može biti veći od ugovorenog broja u koji nisu uključeni radnici koji pružaju stomatološke usluge. U odgovoru se dalje ističe da je danom stupanja na snagu Zakona o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", broj 79/05) prestao da važi član 23. Zakona o javnim službama, kojim je bilo propisano da se u pogledu prava zaposlenih u zdravstvenim ustanovama primenjuju propisi o zaposlenima u državnim organima, ako zakonom nije drukčije određeno, te da se od 1. januara 2007. godine na zaposlene u javnim ustanovama u pogledu prava, obaveza i odgovornosti primenjuju odredbe Zakona o radu. Davalac odgovora takođe navodi da su članom 41. Zakona o zdravstvenom osiguranju taksativno nabrojane usluge (pregledi i lečenje bolesti usta i zuba) koji se obezbeđuju osiguranim licima, dok ostale stomatološke usluge više ne predstavljaju pravo iz obaveznog socijalnog osiguranja.
U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je sledeće:
Osporeni Pravilnik o utvrđivanju elemenata za obračun i isplatu zarada u službi stomatološke zdravstvene zaštite Doma zdravlja "Novi Sad" doneo je direktor Doma zdravlja 7. marta 2008. godine, pozivom na odredbe člana 107. stav 3. Zakona o radu i člana 18. tačka 20. Statuta Doma zdravlja "Novi Sad". Odredbom člana 107. stav 3. Zakona o radu propisano je da se opštim aktom utvrđuju elementi za obračun i isplatu zarade i zarade po osnovu radnog učinka iz st. 1. i 2. ovog člana.
Osporenim odredbama Pravilnika propisano je: da se ovim Pravilnikom bliže utvrđuju elementi za obračun i isplatu osnovne zarade i zarade po osnovu radnog učinka zaposlenih u Službi Stomatološke zdravstvene zaštite u Domu zdravlja "Novi Sad" na mesečnom nivou (član 1.); da se osnovna zarada zaposlenih iz člana 1. utvrđuje kao minimalna zarada, u skladu sa zakonom i ugovorom o radu zaposlenog (član 2.); da se minimalna zarada utvrđuje na osnovu odluke o visini minimalne zarade a zarada za obavljeni rad i vreme provedeno na radu sastoji se od osnovne zarade, dela zarade za radni učinak i uvećane zarade (čl. 3. i 4.); da poslodavac zaposlenom isplaćuje zaradu na osnovu uslova potrebnih za rad na poslovima za koje je zaposleni zaključio ugovor o radu i vremena provedenog na radu (u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama i Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama ), a na osnovu radnog učinka, kvaliteta i obima obavljenog posla, kao i odnosa zaposlenog prema radnim obavezama (član 5.); da se radni učinak utvrđuje na osnovu Tabele mera izvršenja u primarnoj zdravstvenoj delatnosti, koja čini sastavni deo Pravilnika o bližim uslovima za obavljanje zdravstvene delatnosti u zdravstvenim ustanovama i drugim oblicima zdravstvene službe ("Službeni glasnik RS", broj 43/06) i utvrđenog načina plaćanja stomatološke zdravstvene zaštite po cenama pojedinačnih usluga, na osnovu nomenklature stomatoloških usluga (član 6.); da za obezbeđenje zarada predviđenih Uredbom o koeficijentima direktor Doma zdravlja, na predlog načelnika službe stomatološke zdravstvene zaštite, utvrđuje mesečno finansijsko zaduženje, odnosno pojedinačna zaduženja, prema Metodologiji za obračun zarada koja je sastavni deo Pravilnika (član 7.); da se na osnovu kvaliteta izvršenih usluga specijalistima i stomatolozima umanjuje zarada u slučaju da se rad po reklamaciji morao ponoviti ili sredstva refundirati pacijentu u punom iznosu na teret sredstava Doma zdravlja - Službe stomatološke zdravstvene zaštite, a da se stomatologu čiji je rad na reklamaciji, a koji se ponavlja i refundira pacijentu u punom iznosu, finansijsko izvršenje za tekući mesec umanjuje za iznos reklamiranog rada, s tim da se stomatologu koji rdi po reklamaciji priznaje pun iznos protetskog rada (član 8.).
Osporenim izmenama i dopunama Metodologije za obračun zarada broj 2051 od 4. decembra 2007. godine, koje čine sastavni deo Pravilnika, u delu pod II predviđeno je da se za zaposlene u Odeljenju za pružanje stomatoloških usluga koje ne predstavljaju pravo iz obaveznog zdravstvenog osiguranja sa pripadajućim stomatološkim ordinacijama i dalje primenjuje Metodologija za obračun zarada, broj 2051 od 4. decembra 2007. godine.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, te da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 1. do 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici moraju biti saglasni sa Ustavom, a da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 194. stav 3. i član 195. stav 1.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da samo izuzetno, pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).
Za ocenu zakonitosti osporenog Pravilnika, po oceni Suda, od značaja su odredbe Zakona o javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 42/91, 71/94 i 79/05), Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05 i 109/05), Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05 i 61/05), Zakona o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik RS", broj 107/05), kao i Zakona o platama o državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 34/01 i 62/06) i Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 44/01, 15/02, 30/02, 32/02, 69/02, 78/02, 61/03, 121/03, 130/03, 67/04, 120/04, 5/05, 26/05, 81/05, 105/05, 109/05, 27/06, 32/06, 58/06, 82/06, 106/06, 10/07, 40/07, 60/07, 91/07, 106/07, 7/08, 9/08, 24/08, 26/08, 31/08, 44/08, 54/08, 108/08, 113/08, 79/09 i 25/10).
Zakonom o javnim službama propisano je da se radi obezbeđivanja ostvarivanja prava utvrđenih zakonom i ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa u oblasti zdravstvene zaštite osnivaju ustanove, s tim što se delatnosti, odnosno poslovi kojima se ne obezbeđuje ostvarivanje zakonom utvrđenih prava i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa ne obavljaju kao javne službe u smislu ovog zakona (član 3. st. 1. i 2). Odredbom člana 21. Zakona upravni odbor ustanove je ovlašćen da: 1) donosi statut ustanove; 2) odlučuje o poslovanju ustanove; 3) usvaja izveštaj o poslovanju i godišnji obračun; 4) donosi program rada ustanove; 5) odlučuje o korišćenju sredstava, u skladu sa zakonom; 6) vrši i druge poslove utvrđene aktom o osnivanju i statutom.
Zakonom o zdravstvenom osiguranju uređena su prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja zaposlenih i drugih građana obuhvaćenih obaveznim zdravstvenim osiguranjem i finansiranje obaveznog zdravstvenog osiguranja, dobrovoljno zdravstveno osiguranje i druga pitanja od značaja za sistem zdravstvenog osiguranja. Odredbom člana 47. stav 1. ovog zakona dato je ovlašćenje Republičkom zavodu za zdravstveno osiguranje da za svaku kalendarsku godinu donosi opšti akt kojim uređuje sadržaj, obim i standard prava na zdravstvenu zaštitu iz obaveznog osiguranja iz člana 45. ovog zakona za pojedine vrste zdravstvenih usluga i pojedine vrste bolesti, procenat plaćanja iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja do punog iznosa cene zdravstvene usluge, kao i procenat plaćanja osiguranog lica, a u smislu odredbe stava 6. ovog člana, Vlada daje saglasnost na pomenuti akt. Prema stavu 2. istog člana Zakona, opšti akt mora biti usklađen sa planom zdravstvene zaštite iz obaveznog zdravstvenog osiguranja i godišnjim finansijskim planom Republičkog zavoda. Na osnovu ovog zakonskog ovlašćenja, Upravni odbor Republičkog zavoda je doneo Pravilnik o sadržaju i obimu prava na zdravstvenu zaštitu iz obaveznog zdravstvenog osiguranja i o participaciji za 2007. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 1/07).
Zakonom o radu propisano je: da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada uređuju zakonom (ovim i posebnim zakonom), u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama, kao i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu samo kada je to zakonom određeno (član 1.); da kolektivni ugovor nastaje kao rezultat pregovaranja između poslodavca i sindikata i njime se, u skladu sa zakonom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i međusobni odnos učesnika kolektivnog ugovora (član 2. stav 1. Zakona). Prema članu 2. stav 2. Zakona, pravilnik o radu je opšti akt poslodavca kojim se, u skladu sa zakonom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, s tim što je poslodavac ovlašćen da pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu uređuje odnose iz oblasti radnih odnosa samo u sledećim slučajevima: 1) ako kod poslodavca nije osnovan sindikat ili nijedan sindikat ne ispunjava uslove reprezentativnosti ili nije zaključen sporazum o udruživanju u skladu sa ovim zakonom; 2) ako nijedan učesnik kolektivnog ugovora ne pokrene inicijativu za početak pregovora radi zaključivanja kolektivnog ugovora; 3) ako učesnici kolektivnog ugovora ne postignu saglasnost za zaključivanje kolektivnog ugovora u roku od 60 dana od dana zaključenja pregovora; 4) ako sindikat u roku od 15 dana od dana dostavljanja poziva za početak pregovora za zaključivanje kolektivnog ugovora ne prihvati inicijativu poslodavca. Odredbe člana 8. Zakona propisuju da pravilnik o radu mora biti u saglasnosti sa zakonom i ne može da sadrži odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom, odnosno mogu da se utvrde veća prava i povoljniji uslovi rada od prava i uslova utvrđenih zakonom, kao i druga prava koja nisu utvrđena zakonom, osim ako zakonom nije drugačije uređeno. Saglasno odredbama čl. 3. i 4. Zakona o radu, pravilnik prestaje da važi danom stupanja na snagu kolektivnog ugovora kod poslodavca. Odredbama čl. 9. i 11. istog Zakona propisano je da ako opšti akt i pojedine njegove odredbe utvrđuju nepovoljnije uslove rada od uslova utvrđenih zakonom primenjuju se odredbe zakona, a da su pojedine odredbe ugovora o radu kojima su utvrđeni nepovoljniji uslovi rada od uslova utvrđenih zakonom i opštim aktom, odnosno koje se zasnivaju na netačnom obaveštenju od strane poslodavca o pojedinim pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenog, ništave, s tim što se ništavost odredaba ugovora o radu utvrđuje pred nadležnim sudom, a pravo da se zahteva utvrđivanje ništavosti ne zastareva.
Na osnovu člana 246. stav 1. Zakona o radu, reprezentativni sindikati - Sindikat zaposlenih u zdravstvu i socijalnoj zaštiti Srbije, Granski sindikat zdravstva i socijalne zaštite „Nezavisnost“ i Sindikat medicinskih sestara i tehničara Srbije, s jedne strane i Vlada, s druge strane, zaključili su Poseban kolektivni ugovor za zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Srbija („Službeni glasnik RS“, broj 36/10). Ovim posebnim kolektivnim ugovorom uređena su, u skladu sa Zakonom i ratifikovanim međunarodnim konvencijama, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i po osnovu rada, međusobni odnosi učesnika ugovora i druga pitanja od značaja za zaposlene i poslodavca. Ovaj poseban kolektivni ugovor se neposredno primenjuje u zdravstvenim ustanovama čiji je osnivač Republika Srbija, a kolektivni ugovor kod poslodavca i pravilnik o radu, kao i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se utvrđuju manja prava i nepovoljniji uslovi rada zaposlenih od prava i uslova utvrđenih zakonom, Opštim kolektivnim ugovorom („Službeni glasnik RS“, br. 50/08, 104/08 i 8/09) i ovim ugovorom. Međutim, kolektivnim ugovorom kod poslodavca, odnosno ugovorom o radu mogu se utvrditi veća prava od prava utvrđenih zakonom, Opštim kolektivnim ugovorom i ovim ugovorom, kao i druga prava koja nisu predviđena Opštim kolektivnim ugovorom, odnosno ovim kolektivnim ugovorom u skladu sa zakonom. U odeljku VIII navedenog Posebnog kolektivnog ugovora uređene su plate, naknade plate i druga primanja, tako što su definisani elementi za utvrđivanje plate (osnovica, koeficijenat, dodatak na platu i dr.). Između ostalog, odredbom člana 95. stav 1. ovog kolektivnog ugovora predviđeno je da zdravstvene ustanove koje ostvaruju prihode koji nisu javni prihodi u skladu sa zakonom kojim se uređuju javni prihodi i javni rashodi, mogu uvećati plate do visine ostvarenog prihoda, a najviše do 30% po zaposlenom, dok je odredbom stava 3. predviđeno da se uvećanje plate vrši u skladu sa aktom o normativima i standardima rada, odnosno kvaliteta obavljenog posla. Odredbom člana 150. ovog kolektivnog ugovora predviđeno je da su učesnici kolektivnog ugovora kod poslodavca dužni da u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog ugovora započnu pregovore za zaključivanje kolektivnog ugovora kod poslodavca, a odredbom člana 151. predviđeno je da ako na dan stupanja na snagu ovog ugovora nije konačno odlučeno o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenog, primenjuju se odredbe ovog ugovora, ako je to za zaposlenog povoljnije.
Zakon o zdravstvenoj zaštiti, kao poseban zakon kojim se uređuje sistem zdravstvene zaštite, organizacija zdravstvene službe, prava i obaveze pacijenata, kao i druga pitanja od značaja za organizaciju i sprovođenje zdravstvene zaštite, propisao je: da upravni odbor zdravstvene ustanove donosi druge opšte akte ustanove u skladu sa zakonom, kao i da u skladu sa zakonom odlučuje o korišćenju sredstava zdravstvene ustanove (član 136. stav 1. tač. 2. i 8.); da zdravstvena ustanova (što znači i dom zdravlja), odnosno privatna praksa može sticati sredstva za rad od 1) organizacija zdravstvenog osiguranja, 2) budžeta, 3) prodaje usluga i proizvoda koji su u neposrednoj vezi sa zdravstvenom delatnošću zdravstvene ustanove, 4) obavljanja naučnoistraživačke i obrazovne delatnosti, 5) izdavanja u zakup slobodnih kapaciteta, 6) legata, 7) poklona, 8) zaveštanja (član 159.). Prema članu 160. ovog zakona, zdravstvena ustanova, odnosno privatna praksa stiče sredstva za rad od organizacija zdravstvenog osiguranja zaključivanjem ugovora o pružanju zdravstvene zaštite, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstveno osiguranje. Odredbom člana 172. Zakona propisano je da prava, dužnosti i odgovornosti zaposlenih u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi ostvaruju se u skladu sa propisima o radu, ako ovim zakonom nije drugačije određeno.
Sa druge strane, Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama (u daljem tekstu: Zakon o platama) uređen je način utvrđivanja plata, dodataka, naknada i ostalih primanja, pored ostalog i za zaposlene u javnim službama koje se finansiraju iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje (član 1. tačka 4)), i to tako što je propisano da se plate određuju množenjem osnovice sa koeficijentom, sa mogućnošću dodatka na platu. Prema članu 3. Zakona, osnovicu za obračun plata utvrđuje Vlada, a saglasno članu 4. Zakona koeficijent izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu. Odredbom člana 8. stav 1. ovog zakona Vlada je ovlašćena da svojim aktom utvrđuje koeficijente za obračun i isplatu plata, pa je, u realizaciji ovog zakonskog ovlašćenja, Vlada donela Uredbu o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama (u daljem tekstu: Uredba o koeficijentima). U tački 13. ove uredbe utvrđeni su koeficijenti i za zaposlene u zdravstvenim ustanovama, među kojima su i subspecijalistički poslovi i specijalistički poslovi u domovima zdravlja, poslovi zdravstvenih radnika stomatologije, specijalizovani poslovi u zubnoj tehnici, kao i drugi poslovi u stomatološkoj zaštiti.
Imajući u vidu rešenja sadržana u navedenim zakonima i opštim aktima, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna postavljaju sledeća načelna ustavnopravna pitanja:
1) da li se odredbe Zakona o radu o pravima, dužnostima i odgovornostima zaposlenih, u smislu upućujuće odredbe člana 172. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, odnose i na pitanja zarada zaposlenih u zdravstvenim ustanovama, te da li se u tom smislu zarade zaposlenih u zdravstvenim ustanovama određuju saglasno odredbama Zakona o radu - zaključivanjem kolektivnih ugovora (pojedinačnih, posebnih i granskih), kao i zaključivanjem ugovora o radu, odnosno saglasno odredbama pravilnika o radu, ili se odredbe Zakona o radu odnose na sva prava (od zasnivanja do prestanka radnog odnosa) osim prava na zaradu, jer je pitanje zarada zaposlenih u zdravstvenim ustanovama uređeno posebnim zakonom i propisima donetim za osnovu zakona (Zakonom o platama i Uredbom o koeficijentima na osnovu tog zakona);
2) da li se odredbe Zakona o radu i odredbe Zakona o platama (uključujući i Uredbu o koeficijentima) istovremeno primenjuju na zarade zaposlenih u zdravstvenoj zaštiti, u zavisnosti od toga iz kojih izvora se obezbeđuju finansijska sredstva (da li iz doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, odnosno budžeta ili pružanjem zdravstvenih usluga na tržištu).
Kako pitanje zarade zaposlenih u zdravstvenim ustanovama nije uređeno na celovit i konsekventan način, jer je donet Zakon o zdravstvenoj zaštiti kao specijalan i kasniji zakon u odnosu na Zakon o platama i odgovarajuću Uredbu, koji odredbom člana 172. upućuje na primenu Zakona o radu, pri čemu tim zakonom, niti drugim propisima nije uređen nikakav prelazni režim, niti su izvršene izmene Zakona o platama, sve ovo ima za posledicu različito tumačenje navedenih zakonskih i drugih propisa u ovoj oblasti i negativno se odražava na ostvarivanje prava na pravičnu naknadu za rad određenih kategorija zaposlenih u zdravstvenoj zaštiti, kao jedno od Ustavom zajemčenog prava (član 60. stav 4. Ustava). U prilog tome govore i brojne inicijative upućene Ustavnom sudu u kojima se ukazuje na probleme zarada zaposlenih u stomatološkoj zaštiti, a naročito naglašava da nakon donošenja Zakona o zdravstvenom osiguranju i Zakona o zdravstvenoj zaštiti, relevantni propisi u oblasti zarada zaposlenih u zdravstvenoj zaštiti koji obavljaju javnu službu (Zakon o platama i Uredba o koeficijentima) nisu pretrpeli nikakve izmene, što znači da su i dalje na snazi i da ih treba primenjivati. Takođe, Zakon o zdravstvenoj zaštiti nije bliže uredio, niti utvrdio ovlašćenje Vlade, odnosno drugog državnog organa ili organizacije koja vrši javna ovlašćenja za donošenje podzakonskog akta, radi izvršavanja odredbe člana 172. ovog zakona.
Ocena zakonitosti osporenog Pravilnika, po oceni Ustavnog suda, zahteva odgovor na izložena pravna pitanja, budući da od toga zavisi i primena odredaba navedenih zakona na određene kategorije zaposlenih u zdravstvenoj, odnosno stomatološkoj zaštiti.
Stoga se u odnosu na osporeni Pravilnik, pored prethodno navedenih načelnih, postavljaju i sledeća konkretna sporna pravna pitanja:
1) da li je osporeni Pravilnik donet od strane nadležnog organa, po postupku i na način predviđen Zakonom o javnim službama, odnosno Zakonom o radu i Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama;
2) da li su se stekli zakonom propisani uslovi za donošenje Pravilnika kojim se uređuje način sticanja i raspodele zarada u Službi za stomatološku zdravstvenu zaštitu Doma zdravlja "Novi Sad" u Novom Sadu;
3) da li je sticanje sredstava za rad stomatološke službe i pitanje obračuna i isplate zarada zaposlenih u Službi za stomatološku zdravstvenu zaštitu Doma zdravlja "Novi Sad" u Novom Sadu uređeno u skladu sa zakonom;
4) da li se zarade pojedinih kategorija zaposlenih u stomatološkoj zaštiti u jednom pravnom licu – domu zdravlja, kao javnoj službi, mogu utvrđivati na različite načine u zavisnosti od toga da li se sredstva za zarade obezbeđuju iz doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje ili po osnovu pružanja stomatoloških usluga;
5) koji je zakonski, odnosno drugi pravni osnov za utvrđivanje minimalne zarade i pune zarade zaposlenih u javnim službama, imajući u vidu rešenja iz Zakona o radu, a posebno odredbe ovog zakona kojima je uređeno pitanje zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, minimalnu zaradu i dr. (čl. 104. do 123.), kao i odredbe Zakona o platama i Uredbe o koeficijentima;
6) da li je osporeni Pravilnik u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije imajući u vidu ustavne odredbe kojima je utvrđena zabrana diskriminacije, odnosno jednakost svih pred Ustavom i zakonom (član 21. st. 1. do 3.), kao i utvrđena prava na rad u skladu sa zakonom i dostupnost svih radnih mesta pod jednakim uslovima (član 60. st. 1. i 3.);
7) da li su izmene i dopune Metodologije za obračun zarada broj 2051 od 4. decembra 2007. godine, koje čine sastavni deo osporenog Pravilnika u delu pod II kojim je propisano da se primenjuju na zarade zaposlenih u Odeljenju za pružanje stomatoloških usluga koje ne predstavljaju pravo iz obaveznog zdravstvenog osiguranja sa pripadajućim stomatološkim ordinacijama, budući da je Pravilnik donet 7. marta 2008. godine, u suprotnosti sa odredbom člana 197. stav 1. Ustava kojom je ustanovljena zabrana povratnog dejstva zakona i svih drugih opštih akata.
Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano može postaviti pitanje saglasnosti osporenog Pravilnika kako sa Ustavom, tako i sa Zakonom o radu i sa pozitivno-pravnim propisima kojima su sistemski uređena pitanja zarada zaposlenih u javnim službama koje se finansiraju iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje (sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama i odgovarajućom Uredbom), te da ima osnova da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika.
S obzirom na navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 33. stav 1, člana 34. stav 1. i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 82. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević