Ustavni sud: Odredba o akustičnoj muzici u Skadarliji je ustavna

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijativu za ocenu ustavnosti odredbe gradske odluke koja propisuje emitovanje samo akustične muzike u Skadarliji. Sud smatra da ova mera predstavlja zakonit način zaštite od buke, u skladu sa ovlašćenjima jedinice lokalne samouprave.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-15/2022
18.01.2024.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda, Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, dr Tijana Šurlan i Tatjana Đurkić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. januara 2024. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 8a stav 4. Odluke o radnom vremenu ugostiteljskih objekata na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 86/14 – prečišćen tekst, 86/16, 19/17, 118/18, 101/19, 106/20, 71/21 i 120/21).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 8a stav 4. Odluke navedene u izreci, u delu „kojim se ograničava emitovanje muzike u ugostiteljskim objektima u Skadarliji, prema njenoj vrsti“. Inicijator navodi da je kao pravni osnov donošenja osporene odredbe Odluke „naveden član 20. stav 1. tačka 24) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 129/07, 83/14 i 101/16), koji tada nije bio na snazi“. Ističe da je u vreme donošenja osporene odredbe Odluke, dužnost ugostitelja u vezi obezbeđenja zaštite od buke, bila uređena Zakonom o turizmu, a da je „u vreme podnošenja inicijative, delatnost ugostiteljskih objekata uređena Zakonom o ugostiteljstvu, koji, odredbom člana 7. stav 1. tačka 22), određuje da je ugostitelj dužan da ispuni uslove propisane aktom jedinice lokalne samouprave u pogledu uređenja i opremanja, radi obezbeđenja zaštite od buke“. Kako je, po shvatanju inicijatora, jedinica lokalne samouprave nadležna da „u pogledu regulisanja emitovanja muzike u ugostiteljskim objektima, uredi samo način zaštite od buke“, to je Skupština grada Beograda „prekoračila svoje nadležnosti, odnosno postupila suprotno odredbama tada važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi i tada važećeg Zakona o turizmu“. Nadalje navodi da je odredba člana 8a stav 4. Odluke suprotna „i sada važećim odredbama zakona koji uređuju nadležnost jedinice lokalne samouprave da uređuju muziku i to Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o ugostiteljstvu“. Ističe da ugostiteljski objekti koji su tradicionalno, preko 20 godina, puštali električnu muziku, sada „trpe štetu, koja se ogleda u prekršajnim kaznama zbog vrste muzike koja se emituje, a ne zbog nivoa buke“. Kako jedinica lokalne samouprave, po tvrdnji inicijatora „nije nadležna da uređuje emitovanje muzike“, to osporena odredba Odluke predstavlja „prekomerno zadiranje u obavljanje ugostiteljske delatnosti, uz povredu Ustavom zajamčenih prava iz čl. 83. i 84. Ustava“, zbog čega je potrebno „usaglašavanje ovog propisa sa trenutnim nadležnostima jedinice lokalne samouprave tako da se u stavu 4. člana 8a Odluke briše deo „i mogu emitovati samo akustičnu muziku“. Predlaže da Ustavni sud utvrdi da odredba člana 8a stav 4. u delu: „i mogu emitovati samo akustičnu muziku“ nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

U odgovoru donosioca osporenog akta, Skupštine grada Beograda, se ističe: da je Grad Beograd, kao jedinica lokalne samouprave, nadležan da se stara o razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine i da donosi opšte akte kojima se propisuje radno vreme ugostiteljskih, trgovinskih i zanatskih objekata; da jedinica lokalne samouprave, saglasno Zakonu o zaštiti od buke, uređuje mere i uslove zvučne zaštite i korišćenje buke u stambenim, stambeno-poslovnim i poslovnim objektima; da je propisivanje da se može emitovati samo akustična muzika, regulisan način zaštite od buke, jer ta muzika proizvodi zvuk akustičnim sredstvima, za razliku od električnih ili elektronskih sredstava, te samim tim emituje niži nivo buke.

III

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Beograda osnovni tekst osporene Odluke o radnom vremenu ugostiteljskih objekata na teritoriji grada Beograda donela 3. februara 2011. godine, na osnovu odredbe člana 20. stav 1. tačka 24) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 129/07) i odgovarajućih odredaba Statuta grada Beograda. Komisija za propise Skupštine grada Beograda je sačinila prečišćeni tekst Odluke, koji u sebi sadrži osnovni tekst Odluke i njene izmene i dopune objavljene u „Službenom listu grada Beograda“ broj 51/11 i broj 22/14. Prečišćeni tekst Odluke o radnom vremenu ugostiteljskih objekata na teritoriji grada Beograda je objavljen u „Službenom listu grada Beograda“ broj 86/14, nakon čega je menjan i dopunjen više puta, i to 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021. godine. Osporenom Odlukom se uređuje radno vreme objekata u ugostiteljskoj delatnosti na teritoriji grada Beograda (član 1. stav 1.) i određuje da su privredni subjekti koji obavljaju delatnost iz člana 1. stav 1. ove odluke dužni da ispunjavaju uslove u skladu sa propisima kojima se uređuje zaštita od buke i propisima kojima se uređuje zaštita životne sredine (član 3.). Odredbama poglavlja II osporene Odluke uređeno je radno vreme ugostiteljskih objekata i, pored ostalog, određeno: da se ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića koji se ne nalaze u stambenim zgradama, utvrđuje maksimalno radno vreme i to tako što mogu raditi svakog dana od 00,00 sati do 24,00 sata i da u okviru maksimalno utvrđenog radnog vremena, odrede trajanje i raspored svog radnog vremena i istaknu ga na glavnom ulazu ili na drugom vidnom mestu objekta (član 7.); da se ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića, koji se nalaze u stambenim zgradama, utvrđuje maksimalno radno vreme i to tako što mogu početi sa radom najranije od 06,00 sati i mogu raditi najduže do 24,00 sata, radnim danima i nedeljom a petkom i subotom od 06,00 sati do 01,00 sat posle ponoći i da mogu emitovati muziku ili priređivati muzički program i to najduže do 23,00 sata, a petkom i subotom do 24,00 sata (član 8. st. 1. i 2.)); da se ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića, koji se nalaze u ulicama Cetinjskoj, Zetskoj, a nalaze se do 150 m vazdušnom linijom od najbliže stambene, stambeno poslovne zgrade utvrđuje se maksimalno radno vreme i to tako što mogu početi sa radom najranije od 6.00 sati i mogu raditi najduže do 24.00 sata, a petkom i subotom od 06.00 sati do 1.00 sat posle ponoći, a da mogu emitovati muziku ili priređivati muzički program i to najduže do 23.00 sata, a petkom i subotom do 24.00 sata, dok se ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića, koji se ne nalaze u stambenim, stambeno poslovnim zgradama, a nalaze se do 50 metara vazdušnom linijom od najbliže stambene, stambeno poslovne zgrade utvrđuje maksimalno radno vreme i to tako što mogu početi sa radom najranije od 6.00 sati i mogu raditi najduže do 24.00 sata, a petkom i subotom od 6.00 sati do 1.00 sat posle ponoći (član 8a st.1, 2. i 3.).

Osporenom odredbom člana 8a stav 4. Odluke određeno je da se ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića koji se nalaze u Skadarskoj ulici ili koji imaju ulaz iz Skadarske ulice i kojima je registrovano sedište, odnosno ogranak u Skadarskoj ulici utvrđuje maksimalno radno vreme i to tako što mogu raditi svakog dana od 00,00 sati do 24,00 sata i mogu emitovati samo akustičnu muziku.

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je inicijativom tražena ocena ustavnosti člana 8a stav 4. Odluke, utvrđeno je: da je preduzetništvo slobodno i da se može ograničiti zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu i da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja (član 84. st. 1. i 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon) propisano je: da se opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, stara o razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine i obavlja poslove od neposrednog interesa za građane, u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom (član 20. tač. 6) i 15)); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom propisuje radno vreme ugostiteljskih, trgovinskih i zanatskih objekata (član 32. tačka 16)).

Zakonom o glavnom gradu („Službeni glasnik RepubS“, br. 129/07, 83/14, 101/16, 37/19 i 111/21 – dr. zakon) propisano je: da Grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada utvrđene Ustavom i zakonom (član 8. stav 1.); da Skupština grada Beograda, u skladu sa zakonom, propisuje radno vreme ugostiteljskih, trgovinskih i zanatskih objekata (član 12. tačka 14)).

Zakonom o zaštiti od buke u životnoj sredini („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 96/21) propisano je: da se zaštita od buke u životnoj sredini obezbeđuje utvrđivanjem uslova i preduzimanjem mera zaštite od buke koji su deo integralnog sistema zaštite životne sredine, a odnosi se na, pored ostalog, prostorno, urbanističko i akustično planiranje, zvučnu zaštitu, akustično zoniranje i merenje i ocenu nivoa buke u životnoj sredini (član 3. stav 1.); da je izvor buke svaki emiter neželjenog ili štetnog zvuka koji nastaje kao posledica aktivnosti ljudi, a da je akustična zona područje na čijoj je celoj površini propisana jedinstvena granična vrednost indikatora buke (član 4. tač. 2) i 22)); da jedinica lokalne samouprave, odlukom nadležnog organa u skladu sa ovim zakonom vrši akustičko zoniranje, određuje tihe zone, kao i mere zabrane i ograničenja na svojoj teritoriji i uređuje mere i uslove zvučne zaštite i korišćenja izvora buke u stambenim i stambeno poslovnim objektima kao i u poslovnim objektima, u zonama za stanovanje u kojima se obavlja delatnost koja bukom ometa i uznemirava stanovništvo na svojoj teritoriji (član 9. tač.2) i 3)); da se u akustičnim i tihim zonama u algomeracijama i izvan naselja, ograničava ili zabranjuje upotreba izvora buke, odnosno obavljanje aktivnosti koje prouzrokuju buku iznad propisanih graničnih vrednosti, a da odluku o ograničavanju upotrebe izvora buke, donosi jedinica lokalne samouprave na osnovu određenih akustičnih zona (član 17. st. 3. i 4.); da je ugostiteljski objekat u kojem se emituje muzika ili izvodi zabavni program, dužan da obezbedi propisane uslove i mere zvučne zaštite propisane ovim zakonom i propisima kojima se uređuje oblast ugostiteljstva (član 19. stav 1.).

Zakonom o ugostiteljstvu („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 17/19) propisano je: da je ugostiteljska delatnost pružanje usluga smeštaja, pripremanje i usluživanje hrane, pića i napitaka, kao i pripremanje i dostavljanje hrane korisnicima za potrošnju na drugom mestu, a da je ugostiteljski objekat funkcionalno povezan, posebno uređen i opremljen prostor koji ispunjava propisane minimalno-tehničke i sanitarno-higijenske uslove za pružanje ugostiteljskih usluga, odnosno za obavljanje ugostiteljske delatnosti (član 2. tač. 17) i 18)); da je ugostitelj dužan da za ugostiteljski objekat u kojem se emituje muzika ili izvodi zabavni program, ispuni uslove propisane aktom jedinice lokalne samouprave iz člana 26. stav 4. ovog zakona u pogledu uređenja i opremanja, radi obezbeđenja zaštite od buke (član 7. stav 1. tačka 22)); da jedinica lokalne samouprave može posebnim aktom bliže urediti uslove za uređenje i opremanje ugostiteljskog objekta u kojima se emituje muzika ili izvodi zabavni program, a kojima se obezbeđuje zaštita od buke, te da će jedinica lokalne samouprave doneti navedeni poseban akt ako je organizovala obavljanje poslova inspekcijskog nadzora preko ovlašćenih inspektora, na način propisan ovim zakonom (član 26. st. 2. i 4.)

Odredbom člana 31. tačka 16) Statuta grada („Službeni list grada Beograda“, br. 39/08, 6/10, 23/13, 17/16 - Odluka US i, 60/19), propisano je da Skupština grada, u skladu sa zakonom, propisuje radno vreme ugostiteljskih, trgovinskih i zanatskih objekata.

Rešenjem Zavoda za zaštitu spomenika kulture grada Beograda br. 322/2 od 28. jula 1967. godine, Skadarlija je proglašena za prostornu kulturno-istorijsku celinu. Navedenim rešenjem je određeno da Skadarliju čine Skadarska ulica od raskršća sa ulicama Zetskom i Siminom do raskršća sa ulicama Strahinjića Bana i Cetinjskom; ulični zastor Skadarske ulice, drvored i najstarije kuće podignute do 1914. godine, kuće na ulivnim kracima Simine, Zetske i Gospodar Jevremove ulice.

Razmatrajući osporenu odredbu člana 8a stav 4. Odluke u smislu navoda i razloga podnosioca inicijative, Ustavni sud je pošao od navedenih odredaba zakona, iz kojih proizlazi da je grad, kao jedinice lokalne samouprave, nadležan da se stara o razvoju i unapređenju ugostiteljstva, da propisuje radno vreme ugostiteljskih objekata, kao i da odredi mere zabrane i ograničenja u akustičnim zonama na svojoj teritoriji, uredi mere i uslove zvučne zaštite i korišćenja izvora buke u stambeni, stambeno poslovnim i poslovnim objektima u kojima se obavlja delatnost koja bukom ometa i uznemirava stanovništvo na svojoj teritoriji, kao i da ograniči ili zabrani upotrebu izvora buke, odnosno obavljanje aktivnosti koje prouzrokuju buku iznad propisanih vrednosti. Na osnovu navedenog, Ustavni sud nalazi da je osporenom odredbom člana 8a stav 4. Odluke Skupština grada Beograda odredila radno vreme ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića koji se nalaze u Skadarskoj ulici ili koji imaju ulaz iz Skadarske ulice i kojima je registrovano sedište, odnosno ogranak u Skadarskoj ulici saglasno ovlašćenju iz člana 20. stav 1. tačka 14) Zakona o lokalnoj samoupravi, i kao meru zabrane i ograničenja upotrebe izvora buke, saglasno odredbama čl. 9. i 17. Zakona o zaštiti od buke u životnoj sredini, odredila da navedeni ugostiteljski objekti, u ovoj prostorno kulturno-istorijskoj celini (Rešenje Zavoda za zaštitu spomenika kulture grada Beograda br. 322/2 od 28.jula 1967. godine), mogu emitovati samo akustičnu muziku, tj. muziku koja isključivo ili prvenstveno koristi instrumente koji proizvode zvuk akustičnim sredstvima, za razliku od električnih ili elektronskih sredstava. Dakle, osporenom odredbom Odluke se ne određuje vrsta muzike (narodna, duhovna, akademska, popularna) koja je dozvoljena da se emituje u navedenim ugostiteljskim objektima, kako to pogrešno smatra inicijator, već se, s obzirom na način izvođenja muzike, ograničava upotreba izvora buke tako da se, u navedenim objektima, dozvoljava emitovanje muzike nastale izvođenjem akustičnim instrumentima koji emituju zvuk određene visine i jačine koji je, s obzirom na nivo buke, dozvoljen za tu akustičnu zonu, a saglasno aktu kojim se uređuju akustične zone na teritoriji grada Beograda. Ustavni sud napominje da je Odlukom o određivanju akustičnih zona na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 2/22), teritorija grada Beograda podeljena, prema maksimalno dopuštenom nivou buke, na šest akustičnih zona, gde je u zoni 1. (područje za odmor i rekreaciju, bolničke zone, veliki parkovi, kulturno-istorijski lokaliteti) dozvoljeni nivo buke za dan i veče 50 decibela, a za noć 40 decibela.

S obzirom na izneto, Ustavni sud smatra da su neprihvatljivi navodi inicijatora o nepostojanju zakonskog ovlašćenja grada Beograda da svojim aktom uredi „emitovanje muzike“, kako se navodi u inicijativu, odnosno da uredi pitanje korišćenja izvora buke i zabrani ili ograniči upotrebu izvora buke u stambenim, stambeno poslovnim i poslovnim objektima na svojoj teritoriji.

Kada su u pitanju navodi inicijatora o nezakonitosti osporene Odluke iz razloga što se donosilac akta u preambuli poziva na „zakon koji u vreme donošenja osporene odredbe nije bio na snazi“, Ustavni sud ukazuje na svoj stav da pozivanje opšteg akta na pogrešan pravni osnov ne čini taj akt nezakonitim, ukoliko je donet u granicama zakonskog ovlašćenja za njegovo donošenje (videti Odluku US IU-308/2004 od 5. februara 2009. godine, koja je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 23/09 i Zaključak IUo-226/2016 od 03. jula 2018. godine). U konkretnom slučaju, Sud je utvrdio da je osporena Odluka doneta u granicama ovlašćenja jedinice lokalne samouprave koja su sadržana u odredbama prethodno navedenog član 20. stav 1. tačka 14) Zakona o lokalnoj samoupravi i čl. 9. i 17. Zakona o zaštiti od buke u životnoj sredini.

Takođe, Sud nalazi da se, propisivanjem mogućnosti emitovanja samo akustične muzike u ugostiteljskim objektima za pružanje usluge ishrane i pića koji se nalaze u Skadarskoj ulici ili koji imaju ulaz iz Skadarske ulice i kojima je registrovano sedište, odnosno ogranak u Skadarskoj ulici, ne ograničava obavljanje ugostiteljske delatnosti, te da navedena mera zabrane i ograničenja, odnosno mera ograničenja upotrebe izvora buke, ne predstavlja „prekomerno zadiranje u obavljanje ugostiteljske delatnosti, suprotno čl. 83. i 84. Ustava“, kako to navodi inicijator, budući da, saglasno navedenim odredbama Zakona o ugostiteljstvu, priređivanje programa ili izvođenje i emitovanje muzike u ugostiteljskim objektima ne predstavlja osnov ugostiteljske delatnosti.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 8a. stav 4. u delu koji glasi: „i mogu emitovati samo akustičnu muziku“ Odluke o radnom vremenu ugostiteljskih objekata na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 86/14 – prečišćen tekst, 86/16, 19/17, 118/18, 101/19, 106/20, 71/21 i 120/21) , pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15 - dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), rešio da podnetu inicijativu odbaci.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Ustavni sud: Odredba o akustičnoj muzici u Skadarliji je ustavna

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti