Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredbe Pravilnika o sastavu disciplinskog veća

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba Pravilnika Agencije za licenciranje stečajnih upravnika, koja je omogućavala formiranje disciplinskog veća sa tri umesto zakonom propisanih pet članova, nije bila u saglasnosti sa zakonom, jer podzakonski akt ne može derogirati zakonsku normu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-151/2023
14.11.2024.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 14. novembra 2024. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Utvrđuje se da odredba člana 2. stav 7. Pravilnika o sastavu i načinu imenovanja disciplinskog veća, I broj: 01-129/2010-7 od 26. februara 2010. godine, sa izmenama i dopunama I broj: 01-1728/2011-4 od 23. septembra 2011. godine, I broj: 01-1991/2011 od 6. oktobra 2011. godine, I broj: 01-765/2013-02 od 13. septembra 2013. godine, I broj: 01-1031/2013 od 3. decembra 2013. godine, I broj: 01-54/2015-03 od 16. januara 2015. godine i I broj: 01-322/2023-03 od 2. marta 2023. godine, u vreme važenja, nije bila u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredbe člana 2. stav 7. Pravilnika iz tačke 1.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

 

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 2. stav 7. Pravilnika navedenog u izreci.

Podnosilac inicijative osporava zakonitost navedene odredbe Pravilnika u odnosu na odredbe člana 3b stav 5. i člana 3d stav 8. Zakona o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika, pri čemu navodi: da je Zakonom određeno da disciplinsko veće Agencije za licenciranje stečajnih upravnika broji pet članova, dok je osporenim rešenjem uvedena pravna fikcija da se disciplinsko veće smatra formiranim imenovanjem najmanje tri člana; da je broj članova disciplinskog veća propisan Zakonom i da se ne može opštim aktom slabije pravne snage derogirati zakonska norma, niti se može manipulisati brojem članova koji je potreban za zakonit i nesmetan rad i odlučivanje disciplinskog veća; da osporena odredba Pravilnika posredno daje moć direktoru Agencije da disciplinuje stečajne upravnike putem vršenja potpune kontrole nad sastavom navodnog tročlanog disciplinskog veća koje postupa bez dva eksterna člana koje imenuje Ministarstvo privrede Republike Srbije, te da je disciplinsko veće formirano na takav način u potpunosti lišeno objektivnosti i nepristrasnosti; da ovo veće u stvarnosti i ne predstavlja disciplinsko veće u smislu Zakona, jer ne postupa u punom sastavu propisanom Zakonom, već je reč o kolegijumu sastavljenom od tri lica koji je uzurpirao ovlašćenja disciplinskog veća. Inicijator predlaže da Ustavni sud donese rešenje o pokretanju postupka za ocenu zakonitosti osporene odredbe Pravilnika i da, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnog akta koji je donet na osnovu osporene odredbe Pravilnika, navodeći: da je na osnovu nezakonite odredbe Pravilnika Upravni odbor Agencije doneo rešenje o imenovanju tri člana disciplinskog veća (od čega dva na predlog direktora Agencije) 21. aprila 2023. godine, a da je prema članu 3. osporenog Pravilnika bio u obavezi da disciplinsko veće imenuje najkasnije do 28. februara tekuće godine i to u broju propisanom Zakonom, te da je i ovaj pojedinačni pravni akt nezakonit; da bi izvršenjem ovog pojedinačnog akta, donetog na osnovu osporene odredbe Pravilnika, mogle da nastupe neotklonjive štetne posledice koje se ogledaju u selektivnom izricanju disciplinskih mera, od kojih najteža mera – oduzimanje licence za rad stečajnog upravnika, automatski dovodi do razrešenja stečajnog upravnika u svim stečajnim postupcima u kojima isti postupa, brisanje iz imenika stečajnih upravnika, te vođenja dugotrajnog i mukotrpnog postupka po tužbi u upravnom sporu pred Upravnim sudom radi poništaja rešenja kojim je mera izrečena; da i u slučaju uspeha stečajnog upravnika u upravnom sporu za poništaj nezakonitog rešenja tročlanog disciplinskog veća Agencije o oduzimanju licence, takav stečajni upravnik ne može biti vraćen na funkciju u onim predmetima u kojima je postupao pre razrešenja, jer je u međuvremenu slučajnim odabirom imenovan nov stečajni upravnik.

Donosilac osporenog Pravilnika u odgovoru navodi: da je Agencija za licenciranje stečajnih upravnika bila prinuđena da donese osporenu odredbu Pravilnika, jer je mandat petočlanog disciplinskog veća istekao 28. februara 2023. godine, do kada je bilo neophodno da Ministarstvo privrede dostavi predlog dva nova člana disciplinskog veća i njihovih zamenika, o čemu se Agencija i formalno obratila tom ministarstvu dopisom broj II 07-378/2023 od 13. marta 2023. godine, ali da je predlog Ministarstva privrede izostao; da je, saglasno članu 3. Zakona, osnovni posao Agencije vršenje stručnog nadzora nad radom stečajnih upravnika, te da je posebno i eksplicitno navedeno oduzimanje licenci za obavljanje poslova stečajnog upravnika kao nadležnost Agencije u okviru stručnog nadzora; da je Agencija, ne svojim nemarom, neprofesionalnošću, niti neodgovornošću, dovedena u situaciju da ne može da obavlja jednu od svoje dve osnovne delatnosti, i to kontinuirano i u dužem vremenskom periodu, te da je Agencija, mimo važećih propisa, ustaljene prakse i svoje volje, bila onemogućena da ispunjava svoju zakonsku obavezu – da kontroliše rad stečajnih upravnika u disciplinskom postupku; da je Agencija bila prinuđena da bira između primene strogo formalnog opšteg akta koji predviđa isključivo petočlano disciplinsko veće, samim tim i totalne blokade svoje delatnosti – vršenje stručnog nadzora nad radom stečajnih upravnika sa brojnim i dalekosežnim posledicama, sa jedne strane, i novog privremenog rešenja u cilju premošćavanja iste, sa druge strane; da je stoga Upravni odbor Agencije za licenciranje stečajnih upravnika, na sednici održanoj 2. marta 2023. godine, usvojio izmene i dopune Pravilnika, kojima je, pored ostalog, predviđeno da se disciplinsko veće sastoji od pet članova, od kojih dva po predlogu Ministarstva privrede, kao i da se disciplinsko veće smatra formiranim imenovanjem najmanje tri člana, od kojih jedan vrši dužnost predsednika disciplinskog veća; da je Agencija primila dopis Ministarstva privrede sa predlogom članova i zamenika članova disciplinskog veća tek 1. decembra 2023. godine, nakon čega je Upravni odbor odmah, 6. decembra 2023. godine, doneo Rešenje o izmenama Rešenja o imenovanju disciplinskog veća Agencije za licenciranje stečajnih upravnika kojim je imenovano disciplinsko veće Agencije u sastavu od pet članova i pet zamenika članova, te da predlog inicijatora da Ustavni sud obustavi izvršenje prethodno donetog rešenja o imenovanju tročlanog disciplinskog veća nije osnovano, jer je ovo rešenje izmenjeno. Dopunom odgovora donosilac osporenog opšteg akta je obavestio Ustavni sud da je Upravni odbor Agencije za licenciranje stečajnih upravnika, na sednici održanoj 28. februara 2024. godine, doneo Pravilnik o izmeni Pravilnika o sastavu i načinu imenovanja disciplinskog veća, I broj 01-381/2024-11, kojim se briše osporena odredba člana 2. stav 7. Pravilnika. Uz odgovore dostavljeni su osporeni Pravilnik i novodoneti Pravilnik, čijim je stupanjem na snagu prestala da važi osporena odredba Pravilnika.

 

II

 

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Pravilnik doneo Upravni odbor Agencije za licenciranje stečajnih upravnika, na osnovu člana 3b Zakona o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika („Službeni glasnik RS“, br. 84/04, 104/09 i 89/15). Osporenim Pravilnikom uređuje se sastav i način imenovanja članova disciplinskog veća Agencije za licenciranje stečajnih upravnika (u daljem tekstu: Agencija) (član 1.). Odredba člana 2. stav 7. Pravilnika, čiju zakonitost inicijator osporava, uneta je u osnovni tekst Pravilnika članom 1. Pravilnika o izmenama Pravilnika o sastavu i načinu imenovanja disciplinskog veća, I broj: 01-322/2023-03 od 2. marta 2023. godine, kojim je izmenjen član 2. Pravilnika u celini, tako što je propisano: da se disciplinsko veće sastoji od pet članova (stav 1.); da ministarstvo nadležno za poslove stečaja predlaže dva člana disciplinskog veća i po jednu zamenu za svakog člana, i to lica sa stečenim visokim obrazovanjem na studijama drugog stepena (diplomske akademske studije – master, specijalističke akademske studije, specijalističke strukovne studije), odnosno u osnovnom trajanju od najmanje četiri godine (stav 2.); da direktor Agencije predlaže dva člana disciplinskog veća i po jednu zamenu za svakog člana, i to lica sa stečenim visokim obrazovanjem na studijama drugog stepena (diplomske akademske studije – master, specijalističke akademske studije, specijalističke strukovne studije), odnosno u osnovnom trajanju od najmanje četiri godine (stav 3.); da jedan od članova disciplinskog veća iz stava 3. ovog člana vrši dužnost predsednika disciplinskog veća, a na predlog direktora Agencije (stav 4.); da se jedan član i zamenik člana disciplinskog veća biraju slučajnim odabirom sa liste aktivnih stečajnih upravnika protiv kojih se ne vodi disciplinski postupak i kojima nije izrečena disciplinska mera za težu povredu dužnosti, da slučajni odabir sprovodi predsednik Upravnog odbora Agencije u prisustvu članova Upravnog odbora, direktora Agencije i jednog zaposlenog u Agenciji koji vodi zapisnik o slučajnom odabiru (stav 5.); da se lista iz stava 5. ovog člana objavljuje na internet strani Agencije (stav 6.); da se disciplinsko veće smatra formiranim imenovanjem najmanje tri člana, od kojih jedan vrši dužnost predsednika disciplinskog veća (osporeni stav 7.). Ustavni sud je, takođe, konstatovao da je, nakon podnošenja inicijative, osporena odredba člana 2. stav 7. Pravilnika prestala da važi 7. marta 2024. godine, tj. stupanjem na snagu Pravilnika o izmeni Pravilnika o sastavu i načinu imenovanja disciplinskog veća, I broj 01-381/2024-11 od 28. februara 2024. godine.

 

III

 

Odredbama Zakona o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika, u odnosu na koje je tražena ocena zakonitosti osporene odredbe Pravilnika, kao i drugim relevantnim odredbama ovog zakona, propisano je: da Agencija obavlja stručne i regulatorne poslove, u skladu sa ovim zakonom, zakonom kojim se uređuje stečaj i drugim propisima donetim na osnovu tih zakona (u daljem tekstu: propisi kojima se uređuje stečaj), i to: 1) izdaje i obnavlja licencu za obavljanje poslova stečajnog upravnika, 2) vrši stručni nadzor nad radom stečajnog upravnika (u daljem tekstu: stručni nadzor), oduzima licencu za obavljanje poslova stečajnog upravnika i izriče druge mere propisane ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje stečaj (član 3. stav 1. tač. 1) i 2)); da u vršenju stručnog nadzora Agencija proverava da li stečajni upravnik obavlja poslove u skladu sa propisima kojima se uređuje stečaj, da će, ako se u postupku vršenja stručnog nadzora utvrdi da stečajni upravnik nije obavljao poslove u skladu sa propisima kojima se uređuje stečaj, Agencija izreći jednu ili više mera propisanih zakonom kojim se uređuje stečaj, i to: opomenu; javnu opomenu; novčanu kaznu; oduzimanje licence (član 3a st. 1. i 3.); da su ovlašćena lica i organi za vršenje stručnog nadzora supervizor, disciplinsko veće i direktor Agencije (član 3b stav 1.); da je disciplinsko veće sastavljeno od pet članova, da sastav i način imenovanja disciplinskog veća bliže propisuje Upravni odbor Agencije posebnim aktom, da supervizor ne može biti član disciplinskog veća u predmetu u kome je vršio stručni nadzor (član 3b stav 5.); da u slučaju da je u izveštaju supervizora utvrđeno postojanje nepravilnosti u radu stečajnog upravnika i predloženo pokretanje disciplinskog postupka, supervizor dostavlja izveštaj stečajnom upravniku i disciplinskom veću, kao i podnosiocu pritužbe ukoliko je ispitivanje rada započeto po pritužbi trećeg lica, da se uz izveštaj supervizora disciplinskom veću dostavljaju i spisi predmeta radi sprovođenja disciplinskog postupka, da disciplinsko veće na osnovu izveštaja iz stava 1. ovog člana pokreće disciplinski postupak protiv stečajnog upravnika (član 3d st. 1. i 2.); da ako disciplinsko veće utvrdi da nije bilo nepravilnosti u radu stečajnog upravnika, doneće rešenje o obustavi postupka, da ako disciplinsko veće utvrdi da su postojale nepravilnosti u radu stečajnog upravnika, rešenjem će izreći jednu ili više mera iz člana 3a stav 3. ovog zakona (član 3d st. 4. i 5.); da su rešenja iz st. 4. i 5. ovog člana konačna i protiv njih se može pokrenuti upravni spor (član 3d stav 7.); da disciplinsko veće donosi odluke većinom glasova svih članova, osim u slučaju odluke kojom se izriče mera oduzimanja licence koja se donosi jednoglasno (član 3d stav 8.); da direktor Agencije donosi rešenje o brisanju stečajnog upravnika iz imenika stečajnih upravnika u slučaju smrti stečajnog upravnika i oduzimanja licence u disciplinskom postupku koji sprovodi disciplinsko veće, da su rešenja iz st. 1. i 2. ovog člana konačna i protiv njih se može pokrenuti upravni spor (član 3ž st. 2. i 3.); da se na postupak stručnog nadzora shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak, ukoliko nije drugačije propisano ovim zakonom (član 3z stav 1.); da Upravni odbor čine predsednik i četiri člana, koje imenuje i razrešava Vlada Republike Srbije, na predlog ministra nadležnog za poslove privrede, da Upravni odbor, pored ostalog, donosi i druge opšte akte Agencije (član 8. st. 1. i 2. i stav 3. tačka 6)).

Odredbama Zakona o stečaju („Službeni glasnik RS“, br. 104/09, 99/11 - dr. zakon, 71/12 – Odluka US, 83/14, 113/17, 44/18 i 95/18), kojim se uređuju uslovi i način pokretanja i sprovođenja stečaja nad pravnim licima, kao i organi stečajnog postupka, pored ostalog, propisano je: da stečajni sudija imenuje i razrešava stečajnog upravnika (član 18. tačka 3)); da stečajni upravnik vodi poslove i zastupa stečajnog dužnika, osim ako je ovim zakonom drugačije određeno (član 19. stav 1.); da licencu za obavljanje poslova stečajnog upravnika (u daljem tekstu: licenca) izdaje ovlašćena organizacija rešenjem o izdavanju licence, da licenca važi tri godine od dana izdavanja i može se obnoviti (član 23. st. 1. i 7.); da se licenca obnavlja na zahtev stečajnog upravnika, koji se podnosi ovlašćenoj organizaciji najranije tri meseca pre isteka roka važnosti licence, da stečajni upravnik može obnoviti licencu ako je u prethodnom periodu važnosti licence savesno obavljao poslove stečajnog upravnika u skladu sa ovim zakonom, nacionalnim standardima za upravljanje stečajnom masom i kodeksom etike (član 24. stav 1. i stav 2. tačka 3)); da licu koje ne ispunjava uslov iz stava 2. tačka 3) ovog člana ne može biti izdata ni nova licenca (član 24. stav 4.); da stečajnom upravniku kome je oduzeta licenca ili kome je zahtev za obnavljanje licence odbijen iz razloga propisanih u stavu 4. ovog člana ne može da se izda nova licenca u roku od pet godina od dana konačnosti rešenja o oduzimanju licence, odnosno rešenja o odbijanju zahteva za obnavljanje licence (član 24. stav 9.); da stručni nadzor nad radom stečajnih upravnika (u daljem tekstu: stručni nadzor) vrši ovlašćena organizacija, u skladu sa posebnim zakonom, da se na postupak stručnog nadzora shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak, da u slučaju utvrđenih nepravilnosti u radu stečajnog upravnika, ovlašćena organizacija, po sprovedenom disciplinskom postupku, stečajnom upravniku za utvrđene povrede dužnosti izriče sledeće mere: opomenu, javnu opomenu, novčanu kaznu, oduzimanje licence, da se mere iz stava 3. ovog člana izriču rešenjem koje je konačno, da po prijemu rešenja kojim se izriče mera oduzimanja licence stečajni sudija razrešava stečajnog upravnika, da se protiv rešenja iz stava 4. ovog člana može voditi upravni spor (član 26. st. 1, 3, 4, 9. i 11.); da stečajni sudija po službenoj dužnosti razrešava stečajnog upravnika ako je brisan iz imenika stečajnih upravnika, kao i u drugim slučajevima propisanim ovim zakonom (član 32. stav 2.).

 

IV

 

Polazeći od navedenih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je Zakonom o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika propisan broj članova disciplinskog veća tako što je izričito predviđeno da je ovo veće sastavljeno od pet članova, dok je Upravnom odboru Agencije za licenciranje stečajnih upravnika dato ovlašćenje da bliže propiše sastav i način imenovanja disciplinskog veća (član 3b stav 5.). Takođe, istim Zakonom je propisano da disciplinsko veće donosi odluke većinom glasova svih članova, uz izuzetak u slučaju izricanja mere oduzimanja licence, kada se odluka donosi jednoglasno (član 3d stav 8.). Iz navedenog nesporno proizlazi da donosilac osporenog Pravilnika nije bio ovlašćen da podzakonskim aktom propiše drugačiji brojčani sastav disciplinskog veća Agencije, određujući kada se smatra da je disciplinsko veće Agencije formirano, pa ni u vidu privremenog rešenja kako to navodi donosilac osporenog opšteg akta, posebno imajući u vidu da u takvom sastavu to veće nije moglo da donosi odluke za koje je Zakonom propisana jednoglasnost (izricanje mere oduzimanja licence).

Budući da prestankom važenja osporene odredbe člana 2. stav 7. Pravilnika nisu otklonjene štetne posledice nezakonitosti koje je ova odredba Pravilnika proizvela, pri čemu je Ustavni sud imao u vidu posledice donošenja odluka u nepotpunom sastavu disciplinskog veća, a posebno odredbu člana 24. stav 9. Zakona o stečaju, na osnovu koje stečajnom upravniku kome je oduzeta licenca za obavljanje poslova stečajnog upravnika ne može da se izda nova licenca u roku od pet godina od dana konačnosti rešenja o oduzimanju licence, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 64. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučio da odredba člana 2. stav 7. Pravilnika o sastavu i načinu imenovanja disciplinskog veća, I broj: 01-129/2010-7 od 26. februara 2010. godine, sa izmenama i dopunama I broj: 01-1728/2011-4 od 23. septembra 2011. godine, I broj: 01-1991/2011 od 6. oktobra 2011. godine, I broj: 01-765/2013-02 od 13. septembra 2013. godine, I broj: 01-1031/2013 od 3. decembra 2013. godine, I broj: 01-54/2015-03 od 16. januara 2015. godine i I broj: 01-322/2023-03 od 2. marta 2023. godine, u vreme važenja, nije bila u saglasnosti sa zakonom.

Imajući u vidu da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da su prikupljeni podaci pružili pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Kako je Ustavni sud na ovaj način konačno odlučio o podnetoj inicijativi, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporene odredbe člana 2. stav 7. Pravilnika Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 2. izreke.

Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

 

 

Snežana Marković

 

 

Slični dokumenti

• Pvž 412/2023: Odluka o razrešenju stečajnog upravnika nakon oduzimanja licence
• Uzp 336/2017: Presuda Vrhovnog kasacionog suda o disciplinskoj odgovornosti stečajnog upravnika
• U 5824/2016: Poništaj rešenja o disciplinskoj meri stečajnom upravniku zbog procesnih nedostataka
• Pvž 397/2023: Odbijanje žalbe i potvrda rešenja o razrešenju stečajnog upravnika