Odluka o neustavnosti odredbe pravilnika o stupanju na snagu
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da je odredba opštinskog Pravilnika o sistematizaciji, koja propisuje stupanje na snagu narednog dana od objavljivanja na oglasnoj tabli, neustavna. Ovakva odredba je u suprotnosti sa članom 196. Ustava, jer nisu utvrđeni naročito opravdani razlozi.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-153/2018
13.02.2020.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. februara 20 20. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da član 24. Pravilnika o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin, broj 110-29/2017-IV od 26. oktobra 2017. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Pravilnika iz tačke 1.
3. Odbacuje se zahtev „da se obustavi primena Pravilnika iz tačke 1“.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin, broj 110-29/2017-IV od 26. oktobra 2017. godine. U inicijativi se navodi da su preambula osporenog Pravilnika i način njegovog donošenja u suprotnosti sa odredbama člana 58. st. 4. i 5. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, zato što je kao potpisnik osporenog Pravilnika označen načelnik Opštinske uprave, nakon čega je Opštinsko veće opštine Apatin donelo akt sledeće sadržine: „ Na osnovu člana 58. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 21/16), a u vezi sa članom 45. stav 4. Statuta opštine Apatin i člana 20. stav 3. Odluke o opštinskoj upravi opštine Apatin, Opštinsko veće opštine Apatin USVAJA Pravilnik o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin (broj 110-29/2017-IV od 26. oktobra 2017. godine) dana 27. oktobra 2017. godine.“ Pored toga, inicijator ističe da je članom 24. osporenog Pravilnika propisano da taj pravilnik stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Opštinske uprave opštine Apatin, a po usvajanju od strane Opštinskog veća opštine Apatin, zatim citira odredbe člana 196. st. 3. i 4. Ustava i navodi da osporeni Pravilnik nije objavljen u „Službenom listu opštine Apatin“ i da se u obrazloženju akta ne navodi postojanje nikakvih naročito opravdanih razloga za ranije stupanje na snagu, što je u suprotnosti sa odredbom člana 19 6. stav 4. Ustava, te da je Pravilnik u suprotnosti i sa odredbama člana 195. Ustava. Na kraju se predlaže i da Ustavni sud obustavi primenu osporenog Pravilnika do donošenja konačne odluke.
U odgovoru na navode iz inicijative Opštinsko veće opštine Apatin ističe da je prilikom donošenja osporenog Pravilnika postupljeno po proceduri predviđenoj Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, tako što je načelnik Opštinske uprave pripremio navedeni Pravilnik, što je i potvrdio svojim potpisom, nakon čega je saglasno istom zakonu Opštinsko veće donelo Zaključak o usvajanju Pravilnika, broj 110-29/2017-III od 27. oktobra 2017. godine, iz čega je jasno da je Pravilnik donelo Opštinsko veće, a ne načelnik Opštinske uprave. Povodom navoda inicijative koji se odnose na stupanje na snagu osporenog Pravilnika ističe se da Opštinsko veće u skladu sa članom 40. stav 1. Poslovnika Opštinskog veća opštine Apatin, između ostalog , donosi i zaključke, da je članom 42. stav 2. istog poslovnika propisano da o objavljivanju akata iz člana 40. stav 1. Poslovnika odlučuje Veće, te da je u skladu sa tim u samom aktu koji je Veće usvojilo propisano da će stupiti na snagu narednog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Opštinske uprave, jer se navedeni akt ne smatra opštim aktom budući da se ne odnosi na građane opštine već samo na zaposlene u Opštinskoj upravi. Uz odgovor na navode iz inicijative dostavljen je osporeni Pravilnik, kao i Zaključak Opštinskog veća opštine Apatin broj 110-29/2017-III, od 27. oktobra 2017. godine.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je, pozivajući se , između ostalog , na član 58. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, načelnik Opštinske uprave opštine Apatin doneo Pravilnik o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin, koji je zaveden pod brojem 110-29/2017- IV od 26. oktobra 2017. godine. Članom 24. Pravilnika predviđeno je da stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Opštinske uprave opštine Apatin, a po usvajanju od strane Opštinskog veća opštine Apatin. Nakon toga, Opštinsko veće opštine Apatin je 27. oktobra 2017. godine, pozivajući se na član 58. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, donelo Zaključak broj 110-29/2017-III, u tekstu koji glasi: „Usvaja se Pravilnik o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin br. 110-29/2017-IV od 26. oktobra 2017. godine“. Ustavni sud je takođe utvrdio da osporeni Pravilnik, nakon broja i datuma pod kojim je zaveden u Opštinskoj upravi i potpisa načelnika te uprave, kao sastavni deo sadrži konstataciju da na osnovu, između ostalog, člana 58. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, Opštinsko veće opštine Apatin „USVAJA Pravilnik o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin (br. 110-29/2017-IV od 26. oktobra 2017. godine) dana 27. oktobra 2017. godine“, zavodni broj Opštinskog veća i potpis predsednika tog veća, kao i konstataciju „istaknuto na oglasnu tablu Opštinske uprave opštine Apatin dana 27. oktobra 2017. godine“.
Odredbom člana 196. stav 1. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da se zakoni i svi drugi opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu, a stavom 4. istog člana, da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i da mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja.
Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 i 95/18 ) propisano je da se radna mesta službenika, uslovi za rad na njima i broj službenika određuju Pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta (član 47. stav 5). Članom 58. toga zakona, koji je naveden kao pravni osnov i za donošenje osporenog Pravilnika i za donošenje Zaključka Opštinskog veća broj 110-29/2017-III, a u odnosu na koji je tražena ocena zakonitosti Pravilnika, propisano je: da se radna mesta i njihovo razvrstavanje po zvanjima uređuju Pravilnikom (stav 1.); da se Pravilnikom utvrđuju opisi radnih mesta, zvanja u kojima su radna mesta razvrstana, potreban broj izvršilaca za svako radno mesto, vrsta i stepen obrazovanja, radno iskustvo i drugi uslovi za rad na svakom radnom mestu (stav 2.); da u jedinici lokalne samouprave, odnosno gradskoj opštini, Pravilnik usvaja Veće i da Pravilnik obuhvata radna mesta i njihovo razvrstavanje u organima, stručnim službama i posebnim organizacijama iz člana 1. ovog zakona (stav 3.); da načelnik uprave priprema objedinjen predlog Pravilnika iz stava 3. ovog člana, koji dostavlja Veću na usvajanje (stav 4.) i da u jedinicama lokalne samouprave u kojima je organ uprave organizovan u više uprava za pojedine oblasti, načelnik uprave u okviru koje se obavljaju opšti, pravni ili normativni poslovi, priprema objedinjen predlog Pravilnika iz stava 4. ovog člana, koji dostavlja Veću na usvajanje (stav 5.) .
Iz navedenih zakonskih odredaba sledi da pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta usvaja Veće, a na predlog načelnika opštinske uprave. I majući u vidu da je u konkretnom slučaju Opštinsko veće opštine Apatin kao nadležan organ usvojilo osporeni Pravilnik, Zaključkom broj 110-29/2017-III, Ustavni sud nalazi da, iako Pravilnik pravno tehnički nije sačinjen na odgovarajući način, činjenice da je u preambuli pogrešno označen donosilac akta i da je osporeni Pravilnik potpisao i načelnik opštinske uprave nisu od uticaja na njegovu zakonitost. Saglasno tome, Ustavni sud je , na osnovu člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio inicijativu u delu kojim se osporava zakonitost Pravilnika kao očigledno neosnovanu i odlučio kao u tački 2. izreke.
Kako je osporenim članom 24. Pravilnika predviđeno njegovo stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Opštinske uprave opštine Apatin, a po usvajanju od strane Opštinskog veća opštine Apatin, Ustavni sud je utvrdio da navedena odredba nije saglasna ustavnom principu iz člana 196. stav 4. Ustava, jer donosilac akta nije pružio dokaze o tome da su u postupku njegovog donošenja cenjeni naročito opravdani razlozi za ranije stupanje na snagu. Pozivanje donosioca Pravilnika na odredbe Poslovnika Opštinskog veća opštine Apatin, po oceni Suda, ne isključuje Ustavom utvrđenu obavezu da prilikom donošenja opšteg akta donosilac oceni da li postoje naročito opravdani razlozi da taj akt stupi na snagu pre osmog dana od dana objavljivanja. S obzirom na to da se inicijativom osporava ustavnost odredbe Pravilnika kojom se uređuje pitanje o kome Ustavni sud već ima zauzet stav (npr. Odluka IUo-1483/2010 od 31. oktobra 2012. godine, „Službeni glasnik RS“, broj 116/12), Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu. Ustavni sud dodatno napominje da u situaciji kada opšti akt jeste objavljen, utvrđena neustavnost odredbe o njegovom stupanju na snagu ima za pravnu posledicu to da je osporeni opšti akt stupio na snagu osmog dana od dana njegovog objavljivanja. S tim u vezi, a povodom navoda inicijative da osporeni Pravilnik nije objavljen u službenom glasilu opštine Apatin, Ustavni sud ukazuje da je u svojoj dosadašnjoj praksi izrazio stanovište da se saglasno odredbi člana 196. stav 3. Ustava, u lokalnom službenom glasilu, pored statuta, objavljuju opšti akti koje jedinica lokalne samouprave donosi u vršenju svojih izvornih nadležnosti i poslova (shvatanje Ustavnog suda izraženo u zaključcima br oj IUo-221/2015 od 22. novembra 2016. godine i broj IUo- 139/2017 od 10. maja 2018. godine).
Ustavni sud ukazuje i da nije nadležan da obustavi primenu osporenog Pravilnika do okončanja postupka pred Sudom, kako je to tražio inicijator, već da, saglasno odredbi člana 168. stav 4. Ustava, samo može obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenog akta, do donošenja svoje konačne odluke. Saglasno tome, Ustavni sud je, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio navedeni zahtev i odlučio kao u tački 3. izreke.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 47. stav 1. tačka 1) i stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, član 24. Pravilnika o petim izmenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave opštine Apatin i Pravobranilaštva opštine Apatin, navedenog u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković